打造“廈門考評機制”新模式推動城市治理水平再上新臺階

馮德財　陳華敏

檢查考評是城市治理的主要抓手之一。為了推動城市治理各項政策的高效開展、落地落實，檢查、考評督促成為必然選擇。廈門市被評為全國文明城市、國家衛生城市、環保模范城市、國家園林城市、全國綠化模范城市、國際花園城市，城市考評測評工作發揮了重要作用。當前，廈門市正進一步構建完善的城市綜合管理考評體系，為更高水平建設“兩高兩化”城市、爭創全國文明典范城市作出更大貢獻。

一、“廈門考評機制”的創新融合設計

（一）以目標為導向，與創“城”創“市”緊密結合

2003年，廈門市正式成立市容管理考評委員會，考評范圍從治臟治亂擴展到市容市貌。2016年，該機構更名為廈門市城市綜合管理考評委員會（以下簡稱“市考評委”），考評區域大幅度擴展至城區、城鄉接合部、農村、海岸線，考評內容涉及市容市貌、兩違治理、二次供水等，幾乎涵蓋城市管理的方方面面。2017年，為構建“大城管”格局，考評機構更名為廈門市城市管理綜合事務中心。廈門市委機構編制委員會辦公室對其賦予新的職責，除了城市管理綜合考評和戶外廣告勘察外，增掛“市智慧城市管理監督指揮中心”牌子，負責相關的技術性、事務性、輔助性工作。近幾年，廈門繼續探索完善文明創建測評和城市精細化管理融合考評，進一步完善城市綜合管理考核評價方式方法，提升智慧化考評水平。

（二）以見效為目的，進行科學、周密、規范化執行

如何實現考評“指揮棒”的作用尤為重要。在廈門歷次創城創市中，都非常重視科學授權、周密實施和追求規范，著力在考評的合法、合規、常態化建設上下功夫。先后制定《廈門市檢查考評通報制度》和《廈門經濟特區城市綜合管理條例》，給城市管理考評“授權”，解決檢查考核的合法性問題。出臺《廈門市城市綜合管理考評管理辦法（試行）》，框定綜合考評職責，解決考什么、怎么考等問題。

（三）以科學為原則，多方問政、動態調整

把考評方案和細則的定期修編作為一項常態化工作，確保考評工作的科學性和可持續性。定期對年度城市精細化管理考評方案進行糾偏修訂，結合階段性城市管理工作重點動態完善考評細則，并廣泛征求城市管理相關單位的意見。市委、市政府每年把城市綜合管理考評納入市級年度督查考核計劃項目，確保考評權威性。依托《廈門市城市精細化管理考評操作規范》，以“公開、公平、公正”為前提，建設監督考評平臺，并與業務需求同步更新，推動考評工作走向規范化、科學化，不斷激發城市管理考評的生命力。

二、“廈門考評機制”的立法制度保障

（一）立法先行，筑牢考評模式根基

借助立法引領和推動作用，解決考評合法性問題。2021年2月出臺的《廈門經濟特區城市綜合管理條例》明確規定，廈門市城市綜合管理委員會辦公室（以下簡稱“市城管辦”）應當建立公開、公平、公正的市級城市綜合管理考核評價體系，負責對市城市綜合管理相關部門以及各區人民政府開展城市綜合管理相關工作的情況進行考核評價。具體工作可以委托市城市管理綜合事務中心負責實施。

廈門鼓浪嶼。攝影：陳希文

市城管辦制定考評方案，公布考評的內容、標準、范圍、方式以及成績比例等相關事項。考核評價的主要內容包括城市精細化管理標準（規范）執行情況、網格化管理運行情況、城市綜合管理問題信息和投訴舉報處置情況等。考核評價采取平臺綜合考評、社會評價和第三方考評等方式，同時也積極發揮各行業主管部門以及專業管理部門的行業指導、監督、考評作用。考核評價結果向社會公示且應當應用于績效管理、文明測評、信用評價等方面。

（二）完善組織架構，保證考評模式良性運轉

權責明確的組織架構是保障考評良性運作的前提條件。成立考評“議事機構”和“操作機構”，可解決“裁判兼運動員”可能產生的公平性問題。

由市城管辦和市考評委作為議事機構。市城管辦統籌全市城市綜合管理考評工作，負責指導市級考評機構開展城市管理綜合考評。市考評委負責指導、監督全市城市管理考評工作，由城市管理直接或間接相關的11個職能部門、6個行政區作為委員單位，分管副市長擔任考評委主任，設副主任2人，分別由市政府副秘書長和市城市管理行政執法局局長擔任，委員則由各部門的分管副局長擔任。

由廈門市城市管理綜合事務中心和特邀考評團作為實際考評操作機構，負責城市綜合管理考評工作的具體實施。特邀考評團是一個政府主導的社會團體，主要由熱心公益事業的離退休老干部、老專家組成，目前設團長1人、政委1人，副團長2人，總人數大約30人。特考團全面參與考評的監督、協調、指導工作，發揮極為重要的作用。

（三）建立網絡運行模式，實現“小、中、大”內循環自治

結合網格化城市管理，建立網格考評小循環，由各鎮（街）根據城市綜合管理服務網格化管理辦法，劃分責任網格、配置網格員，實行網格精細化管理，并對網格工作成效進行自查自評。同時，加強各區屬地管理職責和行業主管部門指導職責，建立區級考評網絡和行業考評網絡。

由各區對管轄鎮（街）、區級城市管理職能部門的城市管理工作成效進行考核。由各市直職能部門根據上級工作部署和履職需要，針對所負責事項，開展監督考核（垃圾分類、環衛、市政道路、園林綠化、背街小巷等）。

建立市級綜合考評，由市城管辦對各區、各城市管理職能部門和單位的城市管理工作成效進行綜合考評，包含事（部）件處置、工作協同、行業考評、網格精細化管理考評等方面內容。層層壓實主體責任和多級促考促評，不斷提高城市治理水平。

（四）探索“1+N”綜合考評體系，適應城市高質量發展要求

出臺《廈門市城市綜合管理考評管理辦理》，搭建1個共用基礎的考評框架，明確具體考評辦法（怎么考） 、考評標準（考什么）、考評對象（考誰）和結果運用（分數高的怎么表揚，分數差的怎么懲罰）；同時，結合工作重心可靈活延伸“N”個專項考評和行業考評，最大程度地把城市管理相關職能部門納入考評范圍。

近年來，廈門市通過“1+N”綜合考評模式，深入開展文明測評融合、揚塵防治考評、市屬國企物業小區管理考評、農村生活垃圾治理和環境衛生管理、兩違治理等考評工作，促進全市各區各相關部門建立完善城市管理機制，常態化抓好各項工作落實，提升工作成效。

（五）強化考評結果應用，提高考評效力

一是廣泛接受群眾監督：每月城市綜合管理考評成績在《廈門日報》和《廈門晚報》上公布。

二是主要領導會議上進行通報和點評：每月編發《考評成績通報》，主送各區主要領導，報送市委、市政府和相關職能部門。每月的空氣質量相關會議上，將揚塵防治情況作為主要的會議點評內容。每季度對城市管理情況進行分析，在全市城管辦工作會上進行點評。每季度將區考評成績報送市委文明辦，作為區文明測評成績組成。各項目的年度綜合考評成績，納入市對區“城市品質提升”績效考核成績評定。

三是開展多部門聯合獎懲：工地考評結果跟單位的信用評價體系掛鉤（揚塵治理考評中，考評分數低于70分的工地，會被記錄企業信用檔次P5檔一次，降低施工企業招投標的信用等級）；農村考評結果作為市市政園林局“以獎代補”經費發放的依據；鐵路考評結果作為市城管辦鐵路護欄內沿線清掃保潔經費浮動發放的依據。

三、“廈門考評機制”的實施運作方式

（一）依托智能化平臺，實現全流程全要素考核

依托廈門市城市運行管理服務平臺，建設新一代考評系統。通過“考評科目、考評對象、考評內容、考評項目、考評點類型、考評指標、考評點”等配置模塊，將考評任務、考評對象、考評點等要素全部納入平臺管理。支持“考評計劃制定—考評任務抽簽—任務發布—實地考評—問題上報—通報下發—整改—復核”全流程辦理和全過程追溯，實現考評全閉環。支持現場抽簽和派發，以及現場到點二次抽簽的雙隨機抽簽，進一步打通考評全流程。考評通報自動生成。實現“公平、公正、公開”的考評模式，賦能城市管理監督考評。

（二）制定考評操作規范，線上線下全過程執行

考評前，做好基礎信息維護、確定抽簽規則和考評標準，扣分細則、對象范圍等錄入平臺，形成標準基礎數據庫。

考評中，采取項目負責制，由項目負責人帶隊，其余參評人員在項目負責人統一協調下開展工作。記錄考評軌跡：對任一考評對象（點）正式開始考評時，項目負責人必須同步啟動（確認）考評軌跡記錄，各受檢對象考評結束時，考評軌跡記錄應同步關閉，啟動、關閉軌跡記錄不提前、不延后。當天（次）現場考評環節結束后，考評組（含互評人員）應召開考評現場評定會，在充分對比和聽取參評人員（含特邀考評團專員）的意見后，評定考評點成績范圍（或檔次）和排名順序，并簽名確認。明確各區對暗訪考評活動不得跟蹤、阻擾。

考評后，考評成績和考評通報自動生成，需經科室負責人、分管領導審核后，方可下發，必要時提請主要領導審核。

（三）建立糾錯分析機制，不斷提升考評水平

一方面，開通異議申訴渠道，每個考評項目結束后，管理責任單位對考評扣除分值有異議的，可以在收到考評通報后2個工作日內申請復核。申請復核的單位通過平臺“異議復核”功能模塊提出申請，復核結果在5個工作日內答復申請單位。

另一方面，各考評項目完成周期考評后，組織考評結果研判，總結分析各區、相關部門好的方面、創新舉措、普遍問題、個性問題等情況，形成下一步考評的推進重點，科學制定下一輪考評計劃。注意總結分析考評活動中出現的問題，提出下次考評應注意的事項，不斷完善、規范考評活動。

（四）加強紀律監督，堅持底線思維

成立考評監督協調小組，加強對考評活動的監督協調。每月組織對考評業務進行抽查，發現問題及時督促、協調解決。并規定在考評操作中，影響考評工作公平公正，審核把關不嚴，存在不公平、不公正問題，或考評成績出現明顯偏差，對考評監督協調小組通報的問題未按要求整改和報告、違反保密制度，造成工作信息泄露被查實等行為的問責形式。

四、“廈門考評機制”的展現活動

（一）扎實為民辦好每一件事

開展城市運行管理服務平臺事（部）件考核。2022年共辦結城市管理事（部）件問題85554件，辦結率97.4%。建立“疑難問題分析室”，通過實地核查和線上溝通等多種方式，逐一協調推進疑難案件問題解決，共推動解決湖濱中路垃圾堆積、馬青路人行道地磚破損、盈翠西路窨井蓋缺失等76個重難點問題。利用平臺工作協同模塊發起了633個協同任務，促進部分市區管轄交叉問題快速處置。通過掛起督促等方式，推動739件整治進度緩慢的案件及時得到整改。

（二）積極推動廈門的城市美

文明創建指標和城市精細化管理融合考評，是廈門市推動文明創建與城市管理的一項重要舉措。通過將134個城市綜合管理考評指標和227個文明測評指標進行融合，梳理形成272個考評指標，確保每一個文明創建元素都有明確標準要求。2022年5—12月，圍繞社區、老舊小區、背街小巷、新時代文明實踐站、農貿市場、主次干道等18個項目，開展8輪次文明創建實地測評活動，共檢查1557個測評點位，通報協調解決20712個問題，推進重點部位創建標準提升，取得良好效果。從各區文明典范城市創建考評相關數據分析，考評發現問題數量呈階梯式減少，點位問題平均數由18.02個下降到10.23個，全市平均分由81.54分逐漸上升到88.83分。

（三）助力難點突破成效顯著

開展農村生活垃圾治理和環境衛生管理考評。2022年度對島外四區的137個行政村組織5輪（次）全覆蓋考評，通報問題總數9975條。通過考評推動，各區、鎮（街）、行政村采取多種宣傳形式，營造良好氛圍，提高廣大群眾的衛生意識與環保意識，激發群眾參與村容村貌治理工作的積極性。

開展揚塵防治考評，助力打贏藍天保衛戰。2022年組織10輪（次）考評，對6個區、16個市直部門和單位的揚塵防治工作進行考評。進一步增強責任單位的揚塵防治意識，壓實重點建設項目的揚塵防治主體責任，促進揚塵防治常態化管理的有效落實。

開展市屬國企物業小區專項考評。對10家市屬國企集團公司管理的84個小區完成3輪專項考評，共通報問題1722個。考評結果運用于廈門市星級物業小區評選和物業公司信用等級評價，著手破解住宅小區管理的城市共性難題。

五、推進“廈門考評機制”實踐的幾點思考

（一）授權與約束

城市檢查考評重在效用，首在法治，源在授權。有合法的組織地位，才能“一指令百人應”；有合法的規章制度，才能“一綱領百人行”；有合法的制度保障，才能“一標準百人認”；有穩定的建制、法律的保障、統一的標準，才能保障成績的公正。同時，城市檢查考評也是一種公共權力，需建立對應的約束機制才能保障公平。對考評人員約束，加強考評專業能力和學習能力；對考評標準約束，廣泛征集和定期修編；對考評公正約束，支持考評成績的追溯和應用。

（二）激勵與鞭策

城市檢查考評是一種后驅力，需要實實在在的正向激勵調節和負向鞭策才能發揮“指揮棒”作用。通過考評工作促進美好城市的建設，充分體現考評人員的工作價值和意義，會進一步激勵考評人員不斷提升自己的專業能力。加強考評成績的應用，考出好做法，考出好創意，通過各類表揚、示范，讓被考評單位的工作得到認可，更有動力；考出不足、考出盲點，通過各類通報、整改，鞭策被考評單位反思總結，更有緊迫感。

（三）規范與創新

城市檢查考評工作歷久彌新，“久”而“久”之形成制度、形成規范和操作細則，形成一套流程，一套標準，實現流程公開、標準公平、成果公正；“新”而“新”之用于城市管理重點、難點、頑點等考評業務場景的擴展，探索新模式、新思路、新方法，適應新時代新環境。

（四）建立完善體系

城市檢查考評是一項復雜工程，應充分利用信息化技術，構建管理體系、應用體系、數據體系為一體的新一代考評體系，充分整合組織、人、事、技術形成合力，提高考評效率。各行各業的發展，都需要檢查考評的助推。政府治理、百姓安居、城市發展，也都離不開一個科學、公正、公平、公開、高效的考評體系來推動。

參考文獻

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（責任編輯：張秋辰）