涉水生態空間規劃中水土流失重點防治區的水土保持空間管控研究

劉碧維

（湖南省水利水電勘測設計規劃研究總院有限公司，湖南 長沙 410007）

涉水生態空間是國土空間的重要組成部分，涉水生態空間的劃定包括了河湖水域岸線、水利基礎設施空間、飲用水水源地、水土保持空間管控范圍的劃定等內容[1]。

為貫徹落實中央關于統一規劃體系、建立國土空間規劃體系并監督實施的有關部署，適應新形勢下“多規合一”要求，做好水利規劃與國土空間規劃的緊密銜接，為水利工程補短板、水利行業強監管提供規劃基礎和依據，水利部辦公廳于2019 年10 月24 日下發了《關于印發水利基礎設施空間布局規劃編制工作方案和技術大綱的通知（辦規計〔2019〕219 號）》[1]。

按照辦規計〔2019〕219 號文的要求，筆者以湖南省國家級和省級水土流失重點防治區為例，對其水土保持空間管控范圍、管控措施及存在的不足進行分析研究，以供湖南省各地市（州）及縣級涉水生態空間規劃參考。

1 水土流失重點防治區的水土保持空間管控范圍

在確定水土流失重點防治區的水土保持空間管控范圍之前，需弄清水土流失重點防治區、水土流失重點防治面積、水土保持空間管控范圍三者之間的相互關系，一直以來，這三方面很容易混淆，本文根據在湖南省水土流失重點防治區劃分和涉水生態空間劃定過程中的工作總結，進行簡述。

1.1 水土流失重點防治區

水土流失重點防治區是指需進行水土流失重點預防和重點治理的區域[2]，是判定項目水土流失防治執行標準的依據。根據《湖南省水土保持規劃》（2016—2030年）及水土流失重點防治區劃分（以下簡稱“兩區劃分”）成果，水土流失重點防治區是基于在線天地圖，按照規定的劃分原則和標準，運用GIS 技術手段畫出的矢量圖斑邊界范圍。

1.2 水土流失重點防治面積

水土流失重點防治面積是指水土流失重點防治區內的重點防治面積，分為重點預防面積和重點治理面積[2]。水土流失重點防治面積是在獲取水土流失重點防治區GIS 矢量圖斑邊界范圍后，讀取邊界范圍內面積（用“S圖斑”表示），再扣除建筑、河流水系、交通等面積（用“S扣”表示），計算得出S扣所占區域面積比重（用扣除率“i”表示，i=S扣/S圖斑），最后得出水土流失重點防治面積，即：重點預防面積S預防=S預防圖斑·（1-i預防），重點治理面積S治理=S治理圖斑·（1-i治理）。

1.3 水土保持空間管控范圍

水土保持空間管控是對水土流失重點防治區內的生產建設活動實行禁止、限制和準入的管理和控制。水土流失重點防治區的水土保持空間管控范圍是指水土流失重點防治區涉及的圖斑邊界內的整個國土區域范圍，其面積用“S管控”表示，數量上S管控=S圖斑。

1.4 水土流失重點防治面積與水土保持空間管控面積GIS 成果對比

依據湖南省水土流失“兩區劃分”成果，通過GIS技術手段讀取圖斑面積，獲得全省國家級、省級水土流失重點防治面積及水土保持空間管控面積，對比關系見表1～表2。

表1 湖南省國家級和省級水土流失重點預防區重點預防面積與水土保持空間管控面積對比表 km2

表2 湖南省國家級和省級水土流失重點治理區重點治理面積與水土保持空間管控面積對比表 km2

從表中可以看出，在數值上，水土保持空間管控面積應大于水土流失重點預防（治理）面積，超出的程度取決于水土流失重點預防（治理）區內建筑、河流水系、交通等所占面積的比重。

2 水土流失重點防治區的水土保持空間管控措施

根據湖南省生態保護紅線范圍與管理規定以及湖南省水土流失“兩區劃分”的劃定成果，在涉水生態空間規劃中，水土流失重點防治區內涉及水土保持的相關行為應堅持以生態保護紅線為底線的原則，在保護生態紅線的前提下，進行水土保持空間管控。

從現有的水土保持法律法規和技術規程規范及相關規定來分析，筆者認為水土流失重點防治區的水土保持空間管控既有政策性方面的管控，也有建設性方面的管制，主要通過法律法規、技術規程規范等管控途徑來實施。

2.1 法律、法規的管控措施

1）一般性管控措施。《中華人民共和國水土保持法》《湖南省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》《全國水土保持規劃》（2015—2030 年）、《湖南省水土保持規劃》（2016—2030 年）及其他水土保持相關法律法規，除專門針對湖南省以外某些特定區域的規定及特別強調的限制或禁止性規定之外，其余一般性規定均適用于湖南省水土流失重點防治區的水土保持空間管控。

2）限制與禁止性管控措施。根據《中華人民共和國水土保持法》《湖南省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》等規定，湖南省水土流失重點防治區限制與禁止性規定主要如下：

①禁止在崩塌滑坡危險區和泥石流易發區取土、采石或者開采零星礦產資源等可能造成水土流失的活動[3]。

②水土流失嚴重、生態脆弱的地區應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、地表等[3]。

③在侵蝕溝的溝坡和溝岸、河流兩岸以及湖泊和水庫的周邊，土地所有權人、使用權人或者有關管理單位應當營造植物保護帶。禁止開墾、開發植物保護帶[3]。

④禁止在25°以上的陡坡地或者20°以上的風化花崗巖、紫色砂頁巖、紅砂巖、泥質頁巖坡地開墾種植農作物；已經開墾種植農作物的，應當按照縣級人民政府的規定，退耕還林還草，或者修成梯田、梯土，并采取攔水、蓄水、排水等其他有效措施防止水土流失[4]。在25°以上陡坡地種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失[3]。

⑤禁止毀林開墾。禁止在水土流失重點預防區全墾整地造林、全墾撫育幼林；禁止在水土流失重點預防區、重點治理區挖山洗砂、鏟草皮、挖樹蔸或者濫挖中草藥材[4]。

⑥依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，不得開工建設[4]。生產建設項目竣工驗收應當驗收水土保持設施，水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，生產建設項目不得投產使用[3]。

2.2 技術規程、規范的管控措施

2.2.1 一般性管控措施

《生產建設項目水土保持技術標準》（GB 50433-2018）、《生產建設項目水土流失防治標準》（GB 50434-2018）、《水利水電工程水土保持技術規范》（SL 575-2012）及其它水土保持相關規程規范，除專門針對湖南省以外某些特定區域的規定及強制性條款之外，其余一般性規定均適用于湖南省水土流失重點防治區的水土保持空間管控。

2.2.2 限制與禁止性管控措施

根 據GB 50433-2018、GB 50434-2018、SL 575-2012 等規定，湖南省水土流失重點防治區限制與禁止性規定主要如下：

1）生產建設項目主體工程選址（線）應避讓水土流失重點預防區和重點治理區，對無法避讓水土流失重點預防區和重點治理區的生產建設項目，建設方案應符合下列規定[5]：

①應優化方案，減少工程占地和土石方量；公路、鐵路等項目填高大于8 m 宜采用橋梁方案；管道工程穿越宜采用隧道、定向鉆、頂管等方式；山丘區工業場地宜優先采取階梯式布置[5]。

②截排水工程、攔擋工程的工程等級和防洪標準應提高一級[5]。

③宜布設雨洪集蓄、沉沙設施[5]。

④提高植物措施標準，林草覆蓋率應提高1～2 個百分點[5]。

2）位于國家級、省級水土流失重點預防區和重點治理區的生產建設項目水土流失防治應執行一級標準[6]。

3）國家級和省級水土流失重點預防區，應以最大限度減少地面擾動和植被破壞、維護水土保持主導功能為準則，重點分析因工程建設造成植被不可逆性破壞和產生嚴重水土流失危害的區域，提出水土保持制約性要求及對主體工程布置的修改意見[7]。

4）嚴禁在崩塌和滑坡危險區、泥石流易發區內設置取土（石、砂）場[5]。

5）嚴禁在對公共設施、基礎設施、工業企業、居民點及行洪安全等有重大影響的區域設置棄土（石、渣、灰、矸石、尾礦）場[5～7]。

3 存在的不足

湖南省水土流失重點防治區的水土保持空間管控范圍的劃定是以水保規便字〔2012〕2 號文、水利部辦水保〔2013〕188 號文等文件及湖南省主體功能區、水功能區、土地利用等相關規劃進行劃定的，自發布以來經實踐證明，該成果的劃定基本是合理的，為湖南省生產建設項目水土流失防治標準和防治目標的確定、水土保持方案報告的編制、審批及水土保持監測、監理、監督管理和竣工驗收等工作提供了重要的技術支撐，但也存在以下不足：

1）由于水土流失是動態變化的，而湖南省水土流失“兩區劃分”是基于在線天地圖和2015 年第三次土壤侵蝕遙感調查成果進行劃定的，因此，水土流失重點防治區的水土保持空間管控范圍邊界的精度存在一定局限性。

2）由于生產建設單位施工隊伍水土保持意識普遍不強，部分地方水行政主管部門監督執法力度不夠，一些水土保持監測監理流于形式，全省水土保持信息化網絡平臺、預警預報系統的建設等不健全，因此，在水土保持空間管控措施上存在一定的漏洞和問題。

4 建 議

隨著開發建設和水土流失治理的不斷進行，湖南省水土流失態勢和分布不斷發生新的變化，如何做好水土流失重點防治區的水土保持空間管控，提出以下建議：

1）利用近年來開展的水土流失動態監測成果和更高精度的衛片圖，通過GIS 技術以及與地市（州）、縣（市、區）的對接、協調和復核，使水土流失重點防治區的水土保持空間管控范圍進一步完善，提高邊界精確度。

2）加大政府部門和水行政主管部門的水土保持政績考核力度，加快水土保持信息平臺和預警預報系統建設，加強水土保持科技示范、法律法規的宣傳教育和生產建設單位、施工人員的水土保持技術培訓，嚴查生產建設中水土保持違法違規事件，有助于解決水土保持空間管控措施中存在的漏洞和問題。