改革開放初期我國環境保護制度建設的歷史考察

秦書生 王艷燕

〔內容提要〕改革開放初期我國加強環境保護制度建設主要著力點在于：加強環境法制建設，環境保護開始走上法治化軌道；建立環境保護政策，強化環境管理；設立環境保護行政機構，建立環境管理體制機制。

〔關鍵詞〕環境保護；環境保護制度；環境法制；環境政策；環境管理

注：本文受國家社會科學基金后期資助重點項目“改革開放以來中國生態文明制度建設發展歷程研究”（項目編號：20FKSA003）資助。

改革開放初期，我國經濟發展水平低，黨中央提出把發展生產力擺到首要位置，我國經濟社會獲得了快速發展。但同時也對生態環境造成了破壞。在進行改革開放和社會主義現代化過程中認識到環境保護工作的重要性，黨中央領導中國人民著力解決中國環境問題，在環境保護實踐中逐步建立了一系列環境保護制度。這一時期我國環境保護制度建設的主要著力點有以下幾個方面。

一、加強環境法治建設，環境保護開始走上法治化軌道

這一時期，認識到加強環境保護需要依靠法治建設，黨中央提出了環境保護要走法治化道路。面臨經濟發展過程中存在的環境問題，深刻意識到保護環境的重要性，以及保護環境不能只依靠自覺，還應依靠環境法律制度，黨和政府將環境保護問題的解決上升到了法律和制度的層面上來，推進環境保護法治化的進程，促使環境立法工作快速發展。除強調加強環境立法外，黨中央注重執法工作，強調要加強相關環境保護法律的貫徹落實工作。1979年，我國通過了《中華人民共和國環境保護法（試行）》。試行的環境保護法對于依法保護環境良好秩序的形成起到重要推動作用，同時為環境立法工作提供了豐富的實踐經驗，在我國環境法治建設史上具有里程碑意義。這是我國首次以法律形式將國家保護環境的基本方針和基本制度確定下來，標志著我國環境保護已從一般號召開始向法治化邁進，我國環境保護立法開始全面展開，也開啟了我國環境保護的法治建設階段。

環境立法只是開端，環境執法才是環境保護工作的重要鏈條。加強環境保護法律制度的執行和監督力度，是環境保護的重要方面。強化監督是貫徹落實環境保護法律制度的重要內容，必須做到有法必依，執法必嚴，違法必究。1989年，第三次全國環境保護會議提出要建立環境保護工作的新秩序，其核心在于加強環境保護制度建設，強化監督管理；依法治理環境，不斷完善環境保護法律法規，把環境保護工作新秩序建立在法治基礎上。這次會議對環境法治建設提出了更高的要求。

《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布后10余年，我國又先后頒布了大量環境保護法律和法規，如《中華人民共和國海洋環境保護法》（1982年）等一系列保護環境和資源的法律。這一時期，國家規定的各項環境標準共300多項，這標志著我國環境保護法治體系初步形成，也為我國環境保護制度建設奠定了基礎。

1989年12月通過的《中華人民共和國環境保護法》正式頒布，對加強環境管理起到了決定性作用，對我國后期的環境法治建設發揮了重要作用。這一時期環境保護機構成立，領導、組織和協調全國環境保護工作，初步理清了全國環境污染和生態破壞的特有規律，有針對性地采取了適應國內外形勢需要的應對措施，探索了控制污染、修復生態的工作思路，開創了我國環境保護工作的新局面，奠定了中國特色環境保護道路的基礎，體現了環境保護立法工作的與時俱進。

制定這些法規、條例是我們在環境保護工作中邁出的第一步，但如何使其真正付諸實踐，則是更為困難和重要的一步。嚴格執法無疑是必由之路，要做到有法必依、執法必嚴、違法必究。改革開放初期，我國結合本國國情，制定了許多符合我國實際的法律、條例，促使環境保護立法工作不斷完善。這一時期，我國環境保護寫入憲法與制定單行的環境保護法相結合，使得環境與資源保護法律法規在這一時期已形成一定規模，對環境保護起到了非常重要的作用。

二、建立環境保護政策，強化環境管理

這一時期，我國召開了兩次全國環境保護會議，初步構建起一套具有中國特色的環境保護政策。可以說，隨著我國經濟水平的提高，黨和政府越來越重視環境保護工作。1978年10月，國務院環境保護領導小組辦公室起草的《環境保護工作匯報要點》（以下簡稱《要點》）于1978年12月31日被中共中央批準。《要點》指出：環境保護工作是國家經濟管理工作的一項重要內容。黨和政府切實加強對環境保護工作的領導，將環境保護工作安排納入重要議事日程，納入經濟管理的軌道。《要點》指出，要狠下決心把環境保護工作搞上去。我國環境保護的目標是控制和治理工業污染、改善城市環境、治理水域污染、防治食品污染。

在此之后，我國出臺《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》（1981年2月24日），為加強環境保護工作作出了規定，推動了環保政策的發展，并且在理論上闡述了環境保護的重大意義。

1982年2月5日，我國制定出臺《征收排污費暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），對征收排污費的目的、依據和要求等作出了說明。《辦法》頒布后，各省、市、縣（區）環境保護部門陸續開展了征收排污費工作。

這一時期，我國召開了第二次全國環境保護會議（1983年12月31日），制定了“三同步、三統一”的環境保護戰略方針，明確了環境保護“三大政策”。環境保護行政機構的建立，環境保護制度的建立，有力促進了經濟發展與環境保護的協調推進，在一定程度上遏制了企業環境污染損害規模擴大化趨勢，避免了更大程度上的環境惡化。這次會議對我國的環境保護事業的發展具有重要意義，被視為我國環境保護工作的一個轉折點，為此后推進環境保護工作奠定了思想和政策基礎。

1984年7月10日，《環境保護必須適合中國國情》強調環境監測和監督管理的重要性。1984年9月27日，國務院發布《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》指出，我國部分鄉鎮、街道企業在發展中存在一些環境問題，一定要認真、及時地加以解決。

1986年4月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃》專門用一個部分講環境保護，提出環境保護的基本任務是防治工業污染，保護和改善生態環境，基本措施是繼續實行誰污染、誰治理的原則，實行“預防為主、防治結合、綜合治理”的方針，建設和裝備國家環境監測網絡，逐步建立與充實各級環境管理機構和科研機構，國家規定用于環境保護的各項資金必須予以保證。

我國第一部保護自然資源和自然環境的宏觀指導性文件《中國自然保護綱要》（以下簡稱《綱要》），1987年5月22日發布施行，國務院環境保護委員會審議通過，《綱要》提出了中國自然保護應采取的主要對策，共10項。這些政策有利于動員全黨和全國各族人民積極做好自然保護工作，促進經濟建設和自然保護協調發展。

1989年4月，第三次全國環境保護會議召開，推出了環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污許可證制度、污染限期治理制度等環境管理的五項制度，為開拓和建立有中國特色的環境管理模式和道路奠定了基礎。

這一時期，我國政府越來越重視環境管理工作，生態環境管理工作逐漸從比較邊緣的地位躍升為經濟發展中一項不容忽視的任務。黨中央要求運用政策制度、專門機構加強環境管理，逐步加強環境保護工作。

第三次全國環境保護會議還首次明確提出加強環境保護制度建設、深化環境監管的總體要求，并形成了“三大環境政策”，即預防為主、誰污染誰治理和強化環境管理的政策。

在我國這樣一個經濟發展水平落后于發達國家的人口眾多的發展中國家，在我國環境污染出現加劇之勢，依靠“三大環境政策”解決環境問題，就成為一項現實的、積極的政策，是中國加強環境保護的必然選擇。所以，“三大環境政策”是與我國基本國情和發展水平相適應的政策。

1990年12月，國務院辦公廳轉發《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》（以下簡稱《決定》），闡明了環境保護是我國一項基本國策，提出加強環境保護工作的八項基本要求。至此，中國環境管理制度初步確立，我國開始形成一個較為完整的環境管理政策實施和制度運行體系。

三、設立環境保護行政機構，建立環境管理體制機制

黨的十一屆三中全會明確提出經濟體制改革和政治體制改革的任務，強調要大力發展生產力。同時，這一階段，我國的生態環境管理體制也在不斷發展。改革開放伊始，各地區、各部門環境保護管理的組織機構不大統一，力量比較單薄，上下左右沒有形成嚴密有力的工作系統，環境管理模式缺乏整合性，缺乏強有力的環境監管制度。1979年《環境保護法（試行）》明確規定要設立環境保護行政機構，并對其職責進行了規定。1982年國務院環境保護領導小組撤銷，全國人大決定將國家建委、國家城建總局、建工總局、國家測繪局等部門進行合并重組建立城鄉建設環境保護部，環境保護局設置在其內部，“環境保護”首次出現在國家部委的名稱中。與此同時，國家計委增設了與環境保護相關的國土局，形成了由環境保護局、國土局、工業、資源、衛生等部門共同負責的國家環境與資源保護行政管理體系。1983年第二次全國環境保護會議召開，明確環境保護是我國的一項基本國策，環境保護的重要性被提升到一個新的高度。會議制定了“三同步、三統一”的環境保護戰略方針，明確了環境保護三大政策。此舉提高了我國環境管理的宏觀決策水平，增強了國家一級環境保護工作的綜合協調能力，促進了污染防治工作，環境污染的發展趨勢得到了一定程度的控制。

這一時期黨和政府越來越重視環境法治建設和環境管理體制建設，建立健全環境保護的法律體系，我國環境保護工作走上了法治化、常規化的軌道，初步建立了環境保護制度體系。

（作者單位：1.東北大學馬克思主義學院；2.沈陽理工大學馬克思主義學院）