標準表統(tǒng)計法助力破解政府采購項目圍標串標的研究與實踐

閆俊玲?冼柏忠?孫靜

本文通過在行業(yè)內開展廣泛的調查研究，結合行業(yè)企業(yè)實際情況，從主、客觀方面分析梳理圍標串標產生的原因，設計出圍標串標標準表，將招標監(jiān)督表作為預設框架，研究了40 余組招標監(jiān)督案例，對比不同供應商在其參與政府采購過程中的表征和角色，評估招標監(jiān)督表的適用性和研究價值，研究發(fā)現(xiàn)，圍標串標行為的產生原因是多方面的，通過招標采購監(jiān)督標準表統(tǒng)計的數(shù)據(jù)也可以看出，各主觀和客觀因素均在一定程度上導致了圍標串標行為的發(fā)生。通過此表可以進行內部數(shù)據(jù)采集、分散核查、系統(tǒng)研究，分析圍標串標產生的根源和癥結所在，對預防圍標串標行為的發(fā)生提出了一些制度措施和監(jiān)督措施。本研究認為，招標采購監(jiān)督標準表的制作使圍標串標現(xiàn)象從離散的各供應商中“脫穎而出”，對于行業(yè)屢禁不止的現(xiàn)象，應秉持著疏勝于堵的觀點來看待。切實認識到中小企業(yè)的長效發(fā)展對于增加就業(yè)、改善民生、促進經濟社會發(fā)展的積極作用，通過貫徹落實《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等政策文件精神，在維護市場公平有序競爭的同時促進政府采購事業(yè)的健康發(fā)展。

我國自實行招標投標法和政府采購法以來，圍標和串標行為由于隱蔽性強，查處取證難而屢禁不止。高職高專院校政府采購項目由于單位的特殊屬性以及內部控制的要求，這些項目的需求制訂、論證、組織實施、驗收付款及運營維護階段，各個職能部門的工作人員分別扮演著關鍵角色。基于內部控制的要求，這些不同關鍵角色交由不同部門的人員分別擔任，于是在項目實施過程中，對于整個項目采購流程的不熟悉導致項目采購遇到各種各樣的問題，雖然在每個階段他們的職責不盡相同，但是由于有意或無意失誤等原因導致他們之間的工作配合受到干擾和影響。這在一定程度上間接為圍標串標提供了滋生的土壤。項目組成員將通過圍標串標標準表進行研究，對圍標串標行為產生的原因進行深入分析和探討，在現(xiàn)有防范對策的基礎上結合本單位實際情況制訂更加完善的防范機制，采取有效措施，對本單位內政府采購內部控制風險進行分析，進而營造更好的氛圍和環(huán)境，保護采購人的合法權益，維護國家和單位的利益。

一、招標采購監(jiān)督標準表設計

廣西壯族自治區(qū)政府采購項目開標評標現(xiàn)場監(jiān)督管理辦法附件中的政府采購評標現(xiàn)場監(jiān)督意見表監(jiān)督內容包括：開標時間、地點是否符合招標文件的規(guī)定；評標委員會組成是否依法從政府采購評標專家?guī)熘型ㄟ^隨機方式抽取；監(jiān)控設備是否開啟，通訊工具等電子設備是否統(tǒng)一集中保管，有無違規(guī)使用情況；是否宣布開標或評標工作紀律、告知回避要求并組織簽署相關書面承諾書；開標或評標程序是否符合招標文件和有關規(guī)定；評標委員會成員有無影響獨立公正履職的行為，現(xiàn)場其他人員是否存在誘導、左右評標活動的行為；開標記錄、評標報告是否完整、真實地記述現(xiàn)場情況；工作人員有無對評價、打分結果進行復核、校對并按規(guī)定處理。以上監(jiān)督內容為通用型標準，適合于所有行業(yè)、所有項目。

本課題研究采用的招標采購監(jiān)督標準表內容涉及采購年度、采購代理機構、采購單位、項目編號、項目名稱、項目預算（萬元）、采購方式、投標企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照號碼、投標企業(yè)完整名稱、投標報價（萬元）、是否中標、中標金額（萬元）、法定代表人姓名、法定代表人身份證號碼、授權委托人代理人姓名、授權委托人代理人身份證號碼、備注（中標企業(yè)和參與投標的其他所有企業(yè)情況）。通過此表采集的數(shù)據(jù)，可以多維度研判圍標串標行為，通過單位系統(tǒng)內部的預警功能有效防止各種有意或者無意的錯誤和舞弊。

二、圍標串標行為產生原因分析

我國的招標采購制度形成比較晚，是在借鑒西方發(fā)達國家招投標和政府采購制度的基礎上，結合中國特色社會主義制度和中國特色市場經濟體制而形成的。我國政府采購法和政府采購法實施條例是為了規(guī)范政府采購的行為，維護國家和社會公共利益，保護采購人的合法權益，有效發(fā)揮資金使用效率，同時也為了促進廉政建設而制定的法律。經過多年的發(fā)展，政府采購的市場運行逐步規(guī)范，提高了各級政府采購資金的使用效率、在相關領域打擊貪污腐敗等方面也發(fā)揮了重要作用。

二十年來，由于受到多種因素的影響，政府采購項目圍標串標的問題受到了越來越多的關注。根據(jù)招標采購標準表反饋得到的信息，我們發(fā)現(xiàn)，就像其他技術領域一樣，政府采購項目也受到各種各樣人為失誤的影響。

在過去數(shù)年里，為減少在招投標和政府采購項目中由于人為失誤而發(fā)生的圍標串標行為，許多專家學者對此進行了研究并制定出一系列的防范原則和方法，這些原則方法涵蓋了許多領域。結合高校政府采購的特點以及基于貫徹和執(zhí)行國家政策、維護社會公共利益責任，對于高校內部控制制度建設提出了新的要求，高校政府采購項目的圍標串標行為可以從需求制訂、機構設置、崗位設置、流程制訂、人員培訓、系統(tǒng)建設、監(jiān)督機制、信息公開幾個領域進行分析。

三、政府采購項目圍標串標行為失誤-原因排除程序

高校政府采購項目由采購人員組織開展，由負責不同采購模塊的職能部門或者教學部門配合完成。歸口管理部門和采購部門分別負責采購需求制定審核和采購文件編制及具體采購實施工作。這是高校采購與其他企事業(yè)單位不同的地方。

通過對項目招標采購中人為失誤導致圍標串標原因的分析，加強內部控制建設，優(yōu)化組織架構，強化監(jiān)督運行機制，從而避免以后工作中相關問題的產生。形成如下原則。

（一）與需求制定有關的原則

由于高校政府采購項目具有復雜多樣、專業(yè)性強的特點，采購部門應當通過多種方式開展需求調查，了解產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、市場供給情況和同類產品的歷史成交信息，對于擬采購設備或者系統(tǒng)的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購也應當進行相應了解。政府采購項目不僅僅局限于關注當下，而應當從整個項目的全生命周期考慮所采購項目的購置成本及使用維護成本。通過查閱信息和調研走訪得知，也有一些高職高專院校通過公開征集的方式制訂采購需求，這也從一定程度上解決了以不合理條件對供應商進行要求和限制的問題。

（二）與機構設置有關的重要指導原則

高校政府采購應設立采購與招標領導小組，成員包括基礎建設、國有資產管理、后勤以及負責政府采購預算的財務部門的負責人及分管校領導。高校政府采購內部控制由領導機構（招標領導小組）、執(zhí)行機構（采購管理部門）、歸口管理部門和使用部門共同實施，執(zhí)行機構的設立是為了實現(xiàn)“管采分離”，歸口管理部門、采購管理部門要對使用部門的行為進行監(jiān)督、制約。

（三）與崗位設置有關的重要指導原則

根據(jù)單位內部控制制度體系中崗位職責及流程崗位設計對采購管理不相容崗位分離要求的落實情況，明確相關部門和崗位職責權限，確保不相容崗位相互分離，形成相互制約和監(jiān)督。采購需求編制崗位及人員與采購需求審核崗位及人員相分離，采購文件編制崗位及人員與復核、審核崗位及人員相分離，采購合同簽訂崗位及人員與采購驗收崗位及人員相分離，采購驗收崗位及人員與資產管理崗位與人員相分離。設計良好的內部控制系統(tǒng)中，采購部門無權批準購置貨物和驗收貨物。

（四）與流程制定有關的重要指導原則

與流程有關的指導原則是確保在整個采購過程中遵循標準工作規(guī)程，定期檢查復盤采購工作業(yè)務執(zhí)行情況，以確保與正式業(yè)務流程不發(fā)生顯著偏差，定期檢查所有被記錄的采購檔案并考察相關工作的完整性、一致性、真實性等。在流程制定中對采購進行適當授權非常重要，因為它能保證所購商品和服務符合學校的需要，同時避免采購多余和不必要的項目。

（五）與人員培訓領域有關的重要指導原則

為所有參與政府采購業(yè)務的人員提供定期的基礎培訓課程，重點在于業(yè)務流程，政府采購工作是一項政策性和時效性很強的工作，應當為參與項目采購前后期的部門和人員搭建協(xié)同交流機制，及時更新采購知識，做好采購政策宣貫，搞好職業(yè)道德建設。

（六）與系統(tǒng)建設有關的指導原則

高校政府采購應當進行采購系統(tǒng)建設，加強采購信息化建設。這是解決采購效率低下、保證所采購貨物和服務質量、防控廉政風險的有效途徑。

（七）與監(jiān)督領域有關的指導原則

相關管理與監(jiān)督必須加強，防止出現(xiàn)越俎代庖的現(xiàn)象發(fā)生，避免所采購物品無法滿足使用部門的要求，特別是在采購項目執(zhí)行的最后時刻，當失誤最可能發(fā)生的時候。采購執(zhí)行部門的權利不能過大，否則就可能出現(xiàn)實際采購回來的東西偏離使用需求，想采購的東西采購不回來，采購回來的東西不能滿足使用部門要求。

（八）與驗收有關的指導原則

履約驗收是采購活動的最終環(huán)節(jié)，相關業(yè)務部門要梳理出政府采購項目履約驗收環(huán)節(jié)的主要風險點，克服“重采購、輕驗收”現(xiàn)象的發(fā)生，認真核對每項采購事項，對所采購的工程、貨物、服務的品種、規(guī)格、數(shù)量、質量、技術及商務要求等內容進行核對。項目驗收小組的參與人員十分重要，對參加驗收小組的人員應慎重選擇。一般來說，項目驗收小組應當由使用部門、業(yè)務歸口管理部門、國有資產管理部門選派具有相應知識背景的專業(yè)技術人員組成，技術復雜的重大項目還應當邀請相關專業(yè)技術領域的專家一起驗收，驗收小組人員要具有所驗收項目的行業(yè)和專業(yè)技術背景才有可能發(fā)現(xiàn)項目存在的問題，從而使項目驗收達到使用部門在項目建設時的使用需求以及后續(xù)的運營和維護要求。

四、不足與展望

通過本項目研究制定的招標采購監(jiān)督標準表，分析了40余組招標采購項目，使得圍標串標現(xiàn)象從離散的各供應商中“脫穎而出”，從理論上分析了圍標串標產生的根源，并基于高校政府采購項目的圍標串標行為分別從八個方面進行了分析，梳理出了政府采購項目圍標串標行為失誤-原因排除程序，但這還遠達不到完全規(guī)避政府采購項目圍標串標現(xiàn)象的發(fā)生。高等院校應當強化單位內部機制建設，切實認識到中小企業(yè)的長效發(fā)展對于增加就業(yè)、改善民生、促進經濟社會發(fā)展的積極作用，通過貫徹落實《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》等政策文件精神，在維護市場公平有序競爭的同時促進高等院校政府采購事業(yè)的健康發(fā)展。

（作者單位：梧州職業(yè)學院）

本文系2021 年度廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“標準表統(tǒng)計法預防政府采購項目圍標串標的研究”（項目編號：2021KY1480 ）的研究成果之一。