從“九龍治水”到“一隊治湖”的創新探索

汪暉　李思嘉

千島湖水域面積573平方公里，岸線3500公里，流經19個鄉鎮。長期以來，千島湖的綜合保護面臨“九龍治水”難題，“看得見、管不著”“看不見、管不著”“多頭管、管不好”以及執法與監管“不銜接、難閉環”等問題突出。為破解上述難題，2022年，淳安積極創新探索“一支隊伍管千島湖”行政執法模式，通過體制變革、系統重塑、數字賦能，實現了從“九龍治水”到“一隊治湖”的轉變。

千島湖綜合保護的實踐舉措

聚焦體制變革，加快推進“人、事、權”整合融合。厘清職責邊界，突出“水上生態保護、湖區交通安全、漁業資源管理、旅游秩序安全”等執法監管重點，劃定執法范圍，梳理形成涉湖執法監管事項清單。優化職能配置，通過“劃轉、聯合、法定、統籌、賦權”等方式，重塑涉湖部門鄉鎮監管職責，形成相對集中執法監管事權。整合執法隊伍，以綜合執法、漁業執法力量為基礎，融入海事（港航）、公安、生態環境、文化市場等部門的派駐人員，全面負責千島湖水上行政執法工作。下沉執法力量，將漁業行政處罰事項賦權給除千島湖鎮以外的22個鄉鎮，實現湖面、沿岸線、溪流、灘涂的千島湖全水域監管執法覆蓋。科學劃分網格，將千島湖劃分為東南、東北、西南、西北、中心五大湖區，18個網格。合理配置執法力量，建立“1名執法隊員+1名巡查力量+2名輔助力量+若干網格力量”聯勤模式，打造“響應短、扁平化、處置快”的最小作戰單元。

聚焦系統重塑，著力破解難點堵點問題。明確業務主管部門與水上綜合行政執法隊在信息共享、執法協助、業務培訓、技術支持、舉報受理、案件移送等方面的協作配合責任。出臺部門間爭議處理辦法，建立府際協調機制，與上游安徽歙縣統一執法規范，并聯合開展浙皖交界處網箱整治、錢塘江流域全面禁漁、新安江流域漁民退捕等聯合執法。開發“全域監測、全協執法、全維督評”三大應用場景，實施案件全周期管理和監督，形成案源接入、分析研判、受理交辦、事件處置、結果反饋、評價分析的全流程閉環管理機制。依托“大綜合一體化”行政執法監管數字應用平臺，將審批、監管、執法辦案信息及案件交辦、移送、抄告、反饋、跟蹤等情況實行信息化流程管理，實現執法信息可追溯、有留痕的閉環監督。成立千島湖水上綜合執法指揮中心，構建千島湖水上“綜合執法+專業執法+聯合執法”聯動執法體系，形成巡查、監管、執法“三位一體”融合。實施“六統一”標準運行管理，即統一選配標準、統一集中辦公、統一制服標識、統一勤務安排、統一指揮調度和統一考核獎懲。

聚焦數字賦能，有力提升執法監管實戰實效。按照“大場景、小切口”原則，開發上線“數字第一湖·一支隊伍管千島湖”數字化綜合指揮平臺，形成數據駕駛艙、“監測、指揮、督評”三大場景、N個算法中心的“1+3+N”總體架構，歸集全部涉湖管理部門的相關資源和力量，實現湖域監管一屏集成、力量統一調度、案件集中處置、緊急情況實時響應。積極打造“一巡多功能”智慧巡查平臺，對千島湖沿湖沿線進行數字化管控、智慧化巡查，切實減少執法擾企、執法擾民現象。因地制宜創設富有千島湖特色的“監管一件事”場景，建立電子化執法檢查事項清單，提升監管、執法效能。拓展運用“綜合飛一次”，綜合運用大數據、移動互聯網、無人機等技術手段，組建覆蓋千島湖水域的“空中巡檢網絡”，推動感知、分析、服務、指揮、監管一體化管理。依托現有數字監管平臺，對千島湖的水質、污染防控數據、漁船、經營性船（艇）、農林船（艇）、水上設施、水上從業人員等基礎信息數據進行集成應用，并通過日常巡檢實現實時更新，確保基礎數據準確、可靠、完善，為開展千島湖治理提供基礎數據支撐。

千島湖綜合保護的工作成效

形成高效協同的水上綜合行政執法格局。通過“一支隊伍管千島湖”行政執法模式，建立了一支統一管理、整體有序、覆蓋全面、響應快速，能在第一時間調動資源、處置到位、消除影響的水上執法隊伍，實現“力量全面整合、管理統籌到位、效能充分體現”，徹底解決治理“碎片化”問題。

促進千島湖綜合保護的提質增效。“一支隊伍管千島湖”改革，實現了千島湖水源地生態保護、漁業資源可持續發展和水域治理的長治久安。迄今，淳安縣已經出動執法人員3447人次，摩托艇行駛時間1416小時，共發現問題3363件，問題解決率達99.38%，辦理非法捕撈涉漁案件1421件，其他水上違法載客等案件56件，千島湖出境斷面水質始終保持Ⅰ類。

助推千島湖旅游業高質量發展。旅游業是淳安縣的支柱產業，推進旅游業高質量發展是實現淳安縣生態富民的重要途徑。保護環境是保護旅游發展最強的生命線、旅游可持續發展的根基。“一支隊伍管千島湖”持續提高了執法效率，提升了市民游客的獲得感、幸福感、安全感，促進了旅游業的高質量發展。

千島湖綜合保護的經驗啟示

堅持統籌治理。統籌之治要求通過事物的整體籌謀布局來認知和處理問題，注重從整體上把握系統各個組成部分的有機聯系和相互作用。要明確系統整體之大于構成要素的統領地位，治理“碎片化”是千島湖綜合保護的難題，而“一支隊伍管千島湖”改革就是要把治理“碎片化”問題轉為一個整體，實現“1+1＞2”的效果。要厘清關鍵要素之于系統整體的不可或缺地位，“九龍治水”是我國相當長一段時期的管理體制弊端，其關鍵就在于沒有建立協調協作機制，而“一支隊伍”管千島湖通過體制機制系統重塑，有效克服這一弊端，實現從局部分治到整體智治的轉變。

堅持科技治理。“數字治湖”是深入貫徹落實總書記指示要求，繼持續加強水質保護、堅決完成臨湖整治之后，運用數字化手段對千島湖進行綜合治理的有力舉措。要持續推進數字化改革，以數字化技術撬動部門職責整合、組織形態重構、行政流程再造，以數據駕駛艙為指揮中樞，優化部門、層級間的協同治理，形成湖域整體智治新格局。

堅持網格治理。網格治理是社區治理的重要經驗，將網格治理經驗復制到湖泊治理是千島湖湖泊治理的重要經驗。湖泊不同于河流，沒有自然分界線，難以進行線性分段管理。借助數字化技術，參考社區網格化管理經驗，將湖面分為若干水上網格，以網格為單位設置站點、配置資源，從而實現廣袤湖域的精細化治理。