企業家型城市理論國際研究進展*

閻 碩 唐安旎 程 哲

0 引言

中國的城鎮化和城市發展處于爬坡過坎的關鍵時期。一方面，經過快速城鎮化的積累，中國城鎮化取得了矚目成績，2021年中國城鎮化率達到63.89%；另一方面，長期快速城鎮化和土地城鎮化等帶來的負面因素累積到了一定程度，對城市可持續發展和高質量發展產生了嚴重制約，例如房地產泡沫、地方政府隱性債務風險、城市治理能力滯后等問題[1,2]。因此，積極探索城市發展模式轉型和現代治理機制，是學界和業界以及地方政府共同關注的重要話題。

“企業家型城市”（entrepreneurial city）是起源于西方國家城市發展經驗的一個理論和發展模式。企業家型城市理論強調發揮政府的積極作用，把城市作為市場主體來經營，通過政府和企業家的合作，充分挖掘自身有利因素，提升環境和競爭力，尤其是通過大項目和大事件的引領以及城市營銷等手段，從而實現城市發展[3-4]。企業家型城市迎合了全球化趨勢，對西方很多國家和地區的城市發展產生了重要影響。

改革開放以來，中國的經濟和城市都處于快速發展狀態，這種高增長是以高投入為代價的。尤其是分稅制改革以來，地方政府獲得了發展的動力和權力，但也存在巨大的資金缺口和財政壓力，雖然通過土地財政、地方政府融資平臺、公私伙伴關系（Public—Private—Partnership）等一系列模式階段性解決了資金來源，卻也埋下了地方政府債務風險隱患[5]。利用企業家型城市理論可以更深地理解中國城市發展的內在機理，也能為未來的發展路徑探索提供理論基礎。然而，近些年國內關于企業家型城市理論的研究并不多。因此，本文系統梳理國外企業家型城市理論的研究進展，全面介紹企業家型城市的理論體系，深刻總結企業家型城市理論指導城市發展的戰略，進而為企業家型城市理論的本土化探索和實踐提供基礎和依據。

1 企業家型城市的理論體系

企業家型城市最早由著名地理學家大衛·哈維（David Harvey）提出，在全球化、市場化、分權化以及新自由主義浪潮的席卷下，企業家型城市理論隨之倍受關注[6]。由于不同國家和城市具有不同的發展背景和制度環境，因而針對企業家型城市的關注出現了不同的表達形式與理論內涵，諸如新城市政策、新管治形式、城市經濟發展新模式、后現代城市發展模式、全新的功能定位、城市營銷方式、城市發展前景等[7]。總而言之，不同的學術視角對企業家型城市有著不同的關注重點，但無論何種理論和視角，其關鍵點在于背景、主體、特征以及目標所出現的一系列強有力變化（圖1）。

圖1 企業家型城市理論體系框架Fig.1 the theoretical framework of entrepreneurial city

1.1 企業家型城市理論背景

20世紀70年代的經濟危機可以看作是企業家型城市理論出現的最重要的時代背景[6]。20世紀70年代經濟危機以前，發達資本主義國家一直秉持福特—凱恩斯主義積累方式，其發展尺度的重心是國家，治理模式實質上是管理主義的體現。20世紀70年代經濟危機以后，社會經濟背景出現了變化：首先，是技術、經濟和金融全球化進程的加快；其次，是新自由主義意識形態和制度風格的出現；最后，是以新的城市生活方式、新的城市公民與城市政府關系、新的參與模式為形式的更廣泛的社會演變。這些因素使得發達國家城市的功能、特征、政策機制、社會結構和空間形態都發生了轉變[8]。諸如經濟衰退、傳統大都市地區制造業的下降、就業結構和關系失衡，這些變化導致了凱恩斯主義制度的崩潰，從而侵蝕了管理主義的基礎，進而，發達資本主義向柔性積累方式轉變，發展尺度的重心從國家下移到城市[9]。

哈維將這些社會經濟出現的變化定義為一套由創業自由最大化推進的政治經濟實踐[10]。在這樣的背景層面下，哈維首次使用“企業家主義”一詞來反映發達資本主義城市治理方式的變化[6]。隨后，霍爾和哈伯德（Hall & Hubbard）將企業家主義定義為從地方福利與服務提供者轉向旨在培育和鼓勵地方增長和經濟發展而采取的外向型立場[11]。根據哈維的觀點，企業家主義是一種由新背景催生的階級聯盟形式，使城市能夠在全球資本流動的地域壁壘不斷減少、城市間對就業、資源以及私人資本投資的競爭愈加激烈的新環境中生存并取得成功[6]。近幾十年來，各種技術、經濟和社會力量匯聚在一起，給全球經濟和城市領域帶來了重大變革，進而帶來城市維度的轉型，“企業家型城市”一詞適用于在這些變化的背景層面中不斷變化的城市地區[8]。

1.2 企業家型城市多元主體

從主體層面理解企業家型城市的概念內涵，關鍵是厘清主體及其交互關系的演變。主要體現在以下幾方面。

第一，政府主體的變化。在全球投資競爭不斷加劇的背景下，政府主體已轉向更親商的立場，以促進、鼓勵投資和地方經濟增長[12]。吳芙等將地方政府比作“企業家”或“市場促進者”，因為其使用市場工具來追求城市發展和經濟增長[13]。隨后，張云秋提出“地方政府企業家精神”的概念，以形容地方政府在促進地方經濟發展的過程中所表現出的“營利取向、對市場機制的敏感性、擔當風險的準備以及高度的理性和效率”，政府主體通過引入私營部門的競爭、創新精神，進而蛻變成為企業家型政府，直接參與生產和營利性活動，以直接運作國有和集體企業作為發展城市經濟的主要手段[14]。與過去不同，今天的地方政府可以通過國有企業來應對技術和工業重組帶來的巨大經濟和社會變化[15]。

第二，政府主體與非政府主體之間關系的變化。這涉及政府和非政府參與者—包括公司、行業協會、工會和大學—在經濟決策過程中的不同關系，以及對某些類型的經濟活動和行為的激勵及機會的變化[16]。在新自由主義政策議程的框架內，政府主體已經轉而鼓勵私人和公共政黨之間的投資伙伴關系[17]。伙伴關系，特別是公私伙伴關系，深深植根于當今世界的政策體系中[18]。非政府主體參與公共政策，特別是發展項目，無論是慈善項目還是其他項目，絕不是最近才出現的一種現象[19]。學者普遍認識到，近幾十年來，管理模式已經遠遠超出了政府的管轄范圍[20]。杰索普（Jessop）指出，這實際上反映了治理活動已經出現了多方向的分散[21]。這種廣受關注的特殊治理形式可以稱為“企業家式治理”。

總而言之，企業家型城市的主體不僅包括城市政府主體，同時也包括由開發商、企業、媒體等組成的市場主體，以及作為社會主體的居民、社會組織等。企業家型城市主體層面的變化實際上反映了由“統治”到“治理”的模式轉變。城市治理的主體從來不只是政府，而是涉及廣泛的公共、私人和社區參與者互動的多層次網絡[22]（圖2）。

圖2 企業家型城市多層次主體互動網絡Fig.2 interaction network of multi-level subjects in entrepreneurial city

1.3 企業家型城市理論特征

管理主義模式的特征是提供福利、服務和集體消費[23-24]。考克斯（Cox）指出，在舊的政治體制中地方政府通過官僚組織管理城市[25]。申鉉邦（（Shin HB）指出管理主義形式本質上是國家資源分配和基于社會福利主義的社會服務提供[9]。在落后經濟體工業化中，特定模式的特征是分散的資本集群，缺乏創業人才，又面臨工業集中化的壓力[26]。這種特定模式，即管理主義的工作模式傾向于解決特定社會需求的項目或社會挑戰，比如勞動力市場的高不活躍率[27-28]。

相較而言，企業家型城市模式的特征主要有以下三方面。

第一，公私合作。莫倫科夫（Mollenkopf）敏銳地指出企業家主義的鮮明特征是公私合作，城市運作方式的深刻變化使公共部門產生了曾經專屬于私營部門的特征——冒險、創新、晉升和利潤激勵[29]。莫羅奇（Molotch）等提出向企業家型城市模式的轉變使得城市重新煥發了活力，這種“新”治理模式的特點是城市政府促進地方經濟發展，通常與私人資本結成聯盟[30]。格申克倫（Gerschenkron）指出企業家型城市是建立在私營部門和公共部門之間合作模式的基礎上，這種模式塑造了產生和吸收新技術的發展能力，強調政治領導、機構學習和創新能力的發展[31]。

第二，多層次網絡治理。歐洲的城市發展過程是由冒險、積極主動、創新的代理人主導的，帶來了一個更廣泛的社會網絡[32]。企業家精神的關鍵屬性包括對已經在其他地方使用的技術的吸收和創新、冒險和學習等要素，反映了基于信息和通信技術不斷發展的“技術—經濟”范式的影響，這種“技術—經濟”范式推動了結構性的、全球化的制度和空間模式創新，特別是全球生產網絡和知識密集型創新活動的地方聚集，補充了國家機構的地域邏輯[33]。

第三，投機性。投機性指的是尋找未來機會的潛在方向，從而為投資獲取回報[18]。哈維指出政府和私人部門通過伙伴關系形成的目標的正規化是企業家精神的體現，因為它在執行和設計上是投機性的，因此受到的所有困難都來自投機性而不是理性規劃[6]。在20世紀70年代，柯茲納（Kirzner）認為創業是一個警覺的過程，警覺性代表特定情況下的機會，這促進了新的利潤驅動的開發[34-35]。因此，企業家型城市治理的投機性變成了資本積累的戰略工具[36]。

1.4 企業家型城市理論目標

企業家型城市的目標可以從管理主義和企業家主義兩大源頭進行考察。

第一，管理主義目標。菲爾（Phil）認為，管理主義的重點是為城市居民提供服務，而不是關注城市的繁榮以及吸引就業和投資的能力[37]。在凱恩斯主義和福利國家政策之中，地方政府的政策目標局限于傳統的提供福利和服務[38]。城市管理者的作用一直是促進生產和確保令公民滿意的消費水平[11]，實現特定的社會和經濟目標，包括充分就業和社會保護[39]。如今，越來越多的學者支持政府在城市創業經濟中發揮更大的作用[21]。

第二，企業家主義目標。格申克倫（Gerschenkron）表明，社會經濟發展的停滯需要政府的企業家精神來替代缺乏市場和能力的私營部門[31]。隨著探索新的和不確定的經濟領域，技術的同化已經需要企業家活動[40]。阿拉德（Prahalad）也指出企業家精神經常被作為一種手段來對抗經濟停滯、企業縮減規模和制造業外包造成的就業損失，通常被視為刺激就業增長和經濟穩定的一種方式[41]。建立企業家型城市的目的，就是將治理模式改造成一種“更好的管治形態”，把城市治理體系改變為富有創造精神的、更加多元的、更具適應力、能更有效地應對全球競爭環境的體系[42-44]。

總而言之，管理主義模式通過資源再分配尋求更平等的福利服務，而企業家制度本質上關注的是恢復城市經濟的競爭力，特別是通過釋放私營企業的活力[28]。在充滿活力的現代經濟中，企業家主義是經濟增長和城市競爭力的重要動力，也是區域經濟韌性的基礎[45]。

2 企業家型城市的發展戰略

企業家型城市理論提出的發展戰略與經濟領域有著密不可分的關聯，包括冒險、創新、推廣和利潤激勵等。霍爾和索斯基斯（Hall &Soskice）指出現有的治理模式中，政治經濟權力和政策優先事項的分配是至關重要的，因為它們影響了企業。政策的制定和政治制度安排會影響企業活力，因此要以促進企業和企業家活動為導向[46-47]。此外，越來越多的文獻和研究指出，企業家型城市政府的驅動力往往植根于文化之中[48]。因此，企業家型城市的發展戰略可以總結為經濟、政治、文化三個方面。

2.1 城市經濟發展戰略

企業家型城市的經濟發展戰略中最受關注的是地方營銷戰略和多層次合作治理網絡戰略。

地方營銷（place marketing）戰略。地方營銷戰略體現的創新和適應性是企業治理取得成功的主要途徑，以便在地方、國家和全球市場等不同層面參與競爭[49-51]。城市能否適應激烈競爭并脫穎而出，關鍵就是如何通過各種戰略性的有效手段推銷當地的比較優勢和競爭優勢以獲得潛在人群的青睞。企業家型城市的這一舉措通常被概述為地方營銷戰略，強調響應買方需求，并認為只有這樣才能合理地制定適當的步驟和政策，并參與到對資金、人才和技術的競爭中去，從而推動城市發展[52]。企業家型城市積極挖掘城市自身和鄰近地區的有利因素，通過一些關鍵項目的建設和帶動，實現更高水平的經濟發展。由此，一個城市若能利用其地理、政策和環境優勢，在全球經濟一體化中找準特色功能定位，即可發展成為企業家型城市[53]。企業家型城市被定義為一種通過促銷企業化形象，以企業化方式和企業化表述來實施企業化戰略的城市[54]。

多層次合作治理網絡戰略。在全球新興的經濟舞臺上，變革的動因主要是私人的、公共的和社會的行動者所形成的合作治理網絡[3]。多層次合作治理網絡戰略通常還涉及 “伙伴關系”，將城市發展中的各種利益相關方聚集在一起，形成協調一致的行動[28,55]。文卡塔拉曼（Venkataraman）[56]強調，政府需要與包括私人機構和大學等機構在內的地區“領導人”合作，在刺激一系列無形的創業資源方面發揮更廣泛的作用，包括榜樣和新穎的想法。事實上，通過伙伴關系進行治理是企業家型城市的現代正統觀念，跨越了不同背景的治理場所，隨著私營企業活力的釋放，更為包容、企業家式的治理模式可以帶來確保可持續增長的新穎和富有想象力的方式[18]。城市企業家通常以公私伙伴關系的形式出現，主要是吸引資本[57]。在發揮城市地區經濟實力的過程中，需要確保創新體系中其他參與者更多地聯合起來，以避免鎖定和路徑依賴，這是許多受經濟危機不利影響的城市的特點[58]。私營、公共和社會部門的企業家在企業家型城市的新治理模式中共同工作，具有不同的屬性、不同的底線、不同的活動集和不同的組成，這種多層次合作治理網絡戰略將部門內部和部門之間的相互依賴聯系在一起，在這一進程中，將利用公共、私人和社會三個部門之間的互補性，創造共同的城市價值[8]。

2.2 城市政治發展戰略

企業家型城市的政治發展戰略主要包括政策創新和政策企業家。

政策創新。公共政策是創新的技術能力演化的主要因素[59]。這種觀點來源于對創新的政治經濟學的重新思考，企業家型城市涉及技術創新、制度變革和政治領導等與政策有關的議題。企業家型城市的創新能力涉及在整個經濟范圍內推行促進創新政策的潛力，這些政策是一種社會經濟過程，包括知識的產生和吸收。管理創新意味著重新考慮各種機構協調機制，包括市場、等級和網絡在不同情境下的具體組合。企業家型城市政策正是由于政策創新，才能夠隨著復雜的跨層級政治而變化，特別是干部晉升/調動機制，進而通過行政職位和尺度政治限制或促進企業家型城市發展[60]。

政策企業家。政策企業家是指某些解決方案的倡導者，愿意投入資源來推廣政策改變想法，原因往往是對特定問題的關注、政策價值觀和個人利益。政策企業家在不同利益主體之間的協調中是非常必要的。明特羅姆（Mintrom）指出政策企業家可以在將創新思想納入政府議程方面發揮重要作用[61]。金登（Kingdon）提到政策企業家可以來自不同的角落，如民選官員、公務員、說客、學者、律師和記者[62]。城市的政治領導人應該將不斷變化的地方決策框架整合在一起，在競爭日益激烈的環境中扮演企業家的角色，并作為當地的領袖發揮作用[63]。政策企業家引入新的抱負、想法和話語，不斷地將問題、政策和政治聯系起來，并在這個過程中使用或創建政策窗口[62]。

2.3 城市文化發展戰略

企業家型城市的文化發展戰略主要包括教育三重螺旋和創意產業集群。

教育三重螺旋。三重螺旋的核心思想是在知識經濟中，大學、工業界和政府之間的交互作用，從而共同推動創新。越來越多的城市政策舉措提出要建立科技園[64]。從現有文獻中可以清楚地看出，高等教育除了傳統的教學和研究任務外，通過科技轉化和人才培養在刺激區域經濟發展方面發揮著關鍵作用[65-66]。三重螺旋既是一種理論或分析結構，也是一種政策藍圖[67]。在這種模式下，研究機構、大公司和地方政府可以聯合起來創造商業機會，特別是在技術外部性之外，共同推動城市發展[68-69]。

創意產業集群。在以經濟增長為主導的城市發展議程中，文化戰略往往與創造適合的商業和消費景觀聯系在一起。世界各地的城市正在積極培育具有吸引力的營銷偶像或建筑形象，以吸引游客和投資。佐京等人（Zukin）等人關注到了文化所具有的獨特敏感性作用[70]。根據布魯德烏（Broudehoux）的觀點，企業家型治理很大程度上基于對城市景觀的操縱，文化資源可以被利用和重新包裝用于新一輪的資本積累和消費[71]。在這種背景下，戴維德·利（David Ley）指出，文化領域的經濟殖民也在加劇，創意城市不是作為一種救贖的手段，而是作為一種經濟積累的手段[72]。地方政府在本質上以收入為導向，利用創意產業集群作為一種新型城市收入，刺激城市增長，為自身的經濟利益服務[73]。

3 企業家型城市理論的批判與反思

霍爾（Hall）指出“企業主義”一詞是作為對企業家型城市治理模式的一種批判而提出的[74]。綜合來看，企業家型城市理論的批判及反思主要集中在三方面。

第一，政府主體作用的兩面性。一方面，城市政府主體會產生阻礙作用，主要體現為“繁文縟節”的程序制度和對低效行業的保護。貝格利、譚和肖克（Begley, Tan & Schoch）的研究表明，政府旨在支持創業的措施可能會產生相反的效果，從而導致人們對創業的興趣下降[75]。尼爾加德和帕穆洛伊（Neergard & Pamuloi）也發現，政府對刺激網絡發展的干預政策可能會產生無意的負面影響，從而破壞創業企業之間的組織間合作[76]。吳芙等也指出地方政府片面追求使用市場工具來追求城市發展和經濟增長，而對社會公平的關注有限[13]。然而，另一方面，政府主體又會推動企業家型城市的發展。佩克（Peck）等指出企業家型城市主義需要更多而不是更少的國家干預[77]。從城市管理主義向企業主義的轉變不應等同于政府主體的退出，相反，企業家主義下的“地方的投機性建設”會產生巨大風險，而這些風險正是由公共部門承擔的[78]。

第二，多層次參與治理的復雜性。企業家型治理模式涉及多個具有不同期望的行動者，因而變得高度復雜，各主體都制定了自己應對各級決策的復雜性戰略，從而建立了多層次的治理制度。維斯（Weiss）分析了多行動者治理所帶來的挑戰，指出需要提供允許合作關系的規則和法規[79]。這種相互作用使企業家型城市模式的維度復雜化[80]。吉倫（Gillen）也提出多層次治理的問題變得更加重要[81]。關鍵問題是多元主體中，誰可以影響，誰可以作出貢獻，各個主體在解決問題方面可以給予什么樣的價值[32]。

第三，排他的共識。在組織結構和正式規則的制度領域之外，創新還取決于當地需求以及社會對企業失敗的容忍度，也就是說，取決于社會規范和慣例的方向[82]。由于創業技能和技術能力植根于歷史的制度模式中，政策設計和政策實施會受到主流文化背景的限制[83]。在考慮企業家型城市治理時，很明顯，必須考慮當地的地理、組織和經濟環境等[84]。帕夫（Pugh）批判性地考察了“三重螺旋”和“企業家型大學”等流行概念在不同地區背景下的可行性[85]。戴克（Dikec）進一步指出，這實質上是一種排他的共識問題[86]。德勒茲（Deleuze）也提出，值得考慮的是，企業家型治理模式能夠在多大程度上吸引城市居民的最高愿望和最肯定生活的傾向，這些都是不確定的[87]。

4 結論

本文立足中國城市高質量發展的現實需求和全球化的時代背景，基于國際文獻綜述，從理論體系、發展戰略和理論反思等角度對企業家型城市理論進行了系統梳理。理解企業家型城市的關鍵點在于背景、主體、特征以及目標所出現的一系列強有力變化。處于技術、經濟和金融的全球化、新自由主義意識形態和制度的席卷以及新的、更廣泛的社會演變這樣的背景下，政府與非政府的多層次治理主體憑借其冒險、創新、利潤激勵等企業家型特征，實現促進城市經濟增長和提升城市競爭力的目標，這就是企業家型城市的內涵特征。總之，企業家型城市理論迎合了全球化城市發展趨勢，具有較強的解釋力和生命力，對中國城鎮發展也具有較好的啟發和指導。

城市是經濟增長和新型城鎮化建設的核心戰場，高質量發展和轉型發展是中國城市發展長期面臨的主要任務。當前，我國新型城鎮化和高質量發展面臨著經濟發展動力不足、產業層次低級、區域發展不協調、生態環境破壞、公共服務和基礎設施滯后等問題。隨著全球化、市場化和體制機制改革的深入推進，地方政府在城市發展中扮演越來越重要的主導角色，但有為政府和有效市場之間分工合作的界限如何把握，中央和地方的財權事權以及支出責任如何平衡，都是當前及未來一個時期迫切需要解決的問題。企業家型城市理論提供了一個潛在的破題視角和理論路徑。此外，改革開放以來，中國地方政府經過長期摸索，形成了以土地財政和融資平臺為核心的城市開發投融資模式，通過地方國企的代理人機制，使得地方政府能夠更直接更深入地參與城市建設和經濟發展，創造了中國快速城鎮化和經濟增長的奇跡。中國的城市發展經驗在很多方面契合了企業家型城市理論。因此，基于中國經驗結合企業家型城市理論進行深入的案例剖析和理論提煉，有助于豐富全球企業家型城市理論體系。這些都是在后續研究和城市的規劃與發展實踐中值得關注的方向。

需要注意的是，企業家型城市理論來源于西方的實踐經驗總結，具有西方中心主義特征。盡管在全球共同面臨的全球化、去中心化和市場化的時代背景下，企業家型城市理論對包括中國在內的眾多國家具有指導意義，但我們在實踐的場景應用和深入的理論探索中，需要密切結合中國特色的體制機制和國情。在中國，尤其是對于內陸欠發達中小城市，企業家型城市發展戰略是否具有適宜性，能否在特定的地方環境下得到應用，這些問題都尚未有定論。

展望未來，一方面，應持續關注企業家型城市理論在背景、主體、特征、目標等不同層面所發生的變化，推動企業家型城市的發展演變，并在此基礎上，結合智慧城市、韌性城市、綠色城市以及氣候變化等前沿方向拓展研究；另一方面，在中國語境下的企業家型城市理論指導應用應該緊密結合中國國情、地域特征和制度背景，因地制宜，分類施策，形成本土化的企業家型城市理論。最終，將企業家型城市理論與中國實踐密切融合，為中國的高質量發展發揮切實的理論指導和決策參考作用。

圖表來源：

圖1-2：作者繪制