對“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的思考

羅玉輝 程恩富

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手里”,這就要求我們必須加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,特別是要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革。回顧歷史,改革開放后中國農(nóng)村土地承包期限經(jīng)歷了兩次調(diào)整。第一輪于1982—1983年開始,承包期為15年;第二輪于1997—1998年開始,承包期為30年。黨的十七屆三中全會要求“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”,黨的十九大報告又指出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2019年11月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》明確提出:“要堅持承包關(guān)系長久穩(wěn)定,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權(quán)利?！碑?dāng)前,距第二輪土地承包到期不到5年時間,我們即將迎來“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策,如何推動土地制度改革的平穩(wěn)過渡,成為各級政府和廣大農(nóng)民共同關(guān)注的熱點問題。

一、推行“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的原因

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系,是深化農(nóng)村土地制度改革的主線[1]。當(dāng)前,我國農(nóng)村土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定,各地政府為貫徹落實中央政策做了大量工作,保持了我們黨的農(nóng)村政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在第二輪土地承包期滿后,中央決定再延長承包期30年,這將在制度穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)激勵等方面發(fā)揮積極作用,并為未來的制度調(diào)整預(yù)留空間,是我們制定此項政策的重要出發(fā)點。

1.增強(qiáng)農(nóng)村土地制度的穩(wěn)定功能

改革開放充分證明了家庭承包經(jīng)營制是適合中國國情和農(nóng)村實際的一項制度安排。為保持制度的穩(wěn)定性并繼續(xù)發(fā)揮此項制度的效能,中央政府提出“第二輪土地承包到期后延長30年”。

其一,“第二輪土地承包到期后再延長30年”對穩(wěn)定農(nóng)地政策具有必要性。農(nóng)村土地承包期限再次做出調(diào)整,即延長30年,意味著農(nóng)村土地承包制度不變,這對于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題具有重要意義[2]。不少學(xué)者也對這一觀點表示認(rèn)同,如葉興慶認(rèn)為這次定調(diào)30年不變,是延續(xù)了第一輪承包到期以后第二輪延長30年的做法,這樣既避免了各種紛爭,也保持了政策的穩(wěn)定和連續(xù)[3]。李文政認(rèn)為土地使用權(quán)永佃化可以有效刺激我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)民增收致富[4]。高圣平等認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性或者永佃化對于保護(hù)耕地、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、增加土地投資、穩(wěn)定農(nóng)戶的心態(tài)等具有正面作用[5]。俞海等認(rèn)為地權(quán)穩(wěn)定有利于對農(nóng)地施加長期肥力[6]。羅必良等使用威廉姆森分析范式對廣東省農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費用進(jìn)行研究,得出的一個重要結(jié)論是,農(nóng)戶行為和政策的不確定性會明顯影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費用,這間接地表達(dá)了地權(quán)穩(wěn)定的重要性[7]。因此,再延長30年對農(nóng)村土地地權(quán)穩(wěn)定起到了積極作用,也是集體所有制下對農(nóng)村土地制度微調(diào)的占優(yōu)選擇。

其二,“第二輪土地承包到期后再延長30年”對穩(wěn)定農(nóng)地政策具有必然性。近年來,農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大量轉(zhuǎn)移,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積不斷增加,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入不斷加大,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大,廣大承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都希望國家盡早明確土地承包政策下一步走向,這項政策及時給予的回應(yīng)充分體現(xiàn)了“長久不變”精神,是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的必然選擇。同時,再延長30年的承包政策還能促進(jìn)登記制度和土地流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步完善[8]。反向來看,若土地承包期太短會使農(nóng)民認(rèn)為登記可有可無,并不利于農(nóng)村土地管理,而土地登記是國家建立的關(guān)于土地權(quán)利的統(tǒng)一法律基礎(chǔ),也是土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)[9]。此外,與城市土地相比,農(nóng)村土地承包期過短,尤其是耕地30年的承包期限,在城鄉(xiāng)土地使用權(quán)中期限最短,造成了很多混亂,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的長期和穩(wěn)定投資[10]。因此,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,是順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然,更是中國農(nóng)地政策制定的現(xiàn)實選擇。

2.調(diào)動農(nóng)民積極性并提升產(chǎn)權(quán)激勵效應(yīng)

自古以來,土地都是農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要載體,擁有屬于自己的土地是農(nóng)民獲取自由的重要象征。農(nóng)民土地問題不僅是一個重要的經(jīng)濟(jì)社會問題,更是一個涉及全局的問題[11]。新中國成立后,我國政府非常重視土地制度改革,先后探索實施了農(nóng)民土地所有制、人民公社制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、“三權(quán)分置”等土地制度,每一次改革都是為了讓農(nóng)民獲得更加自由的土地使用權(quán),極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。而作為農(nóng)民基本生活保障的土地承包權(quán),對農(nóng)民不僅起著“類似社保”的作用,更是其家庭經(jīng)營收入的重要來源。不少學(xué)者也持有這一觀點,如高圣平等認(rèn)為“第二輪土地承包到期后再延長30年”順應(yīng)了民意,穩(wěn)定了農(nóng)戶心態(tài),增強(qiáng)了農(nóng)戶對土地長久持有的預(yù)期,這種預(yù)期會調(diào)動農(nóng)戶的投資欲望,增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本投入[5]。馬新彥認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)因政策原因而頻繁變更,勢必會影響土地承包人持續(xù)投入、長期開發(fā)的信心,容易導(dǎo)致短期經(jīng)營和掠奪開發(fā)的惡性循環(huán);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入收益周期較長,只有規(guī)定較長的土地承包期,才能增強(qiáng)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)安全感,進(jìn)而實現(xiàn)對土地的有效利用[12]。此外,再延長30年的政策,能夠保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利,讓億萬農(nóng)民承包戶煥發(fā)出持續(xù)高漲的生產(chǎn)熱情,為他們發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)吃下“定心丸”[13]。因此,長遠(yuǎn)而穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,有助于增強(qiáng)農(nóng)民的土地預(yù)期,激發(fā)農(nóng)民長期投資土地的愿望,進(jìn)而有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資本有機(jī)構(gòu)成。

3.為未來的政策調(diào)整和制度變革預(yù)留空間

改革開放40余年,中國在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,也積累了不少社會矛盾。這要求我們黨和各級政府必須直面困難,找出主要矛盾,推行改革以解決問題。在改革方法上,有“休克療法”式的激進(jìn)派改革,有“以時間換空間”的漸進(jìn)式改革,兩種改革在中外歷史上均發(fā)生過。當(dāng)前,在世界百年未有之大變局和中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興的歷史關(guān)頭,溫和的改革方法將是一個明智選擇,溫和型改革的前提是在發(fā)展中解決問題,不能因為問題而放棄發(fā)展?！暗诙喭恋爻邪狡诤笤傺娱L30年”是溫和型的政策選擇,這“30年”不是隨便確定的,其中的一項重要考慮是,同我們實現(xiàn)強(qiáng)國目標(biāo)的時間點相吻合。一些學(xué)者對此也持有相同看法,如葉興慶認(rèn)為未來包括“三權(quán)分置”在內(nèi)的土地制度,會根據(jù)實踐的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的完善,所以要為未來的發(fā)展和完善留下足夠空間[3]。第二輪土地承包到期后再延長30年,既達(dá)到了“定心丸”的效果,又根據(jù)實踐的發(fā)展,為未來農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步完善預(yù)留了改進(jìn)空間,是一個較為溫和的改革方案[2]。同時,再延長30年是與國家其他發(fā)展目標(biāo)相協(xié)同的,與黨的十九大報告提出的“兩個十五年”的階段安排高度契合[7]。

二、實施“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的方式

新中國成立以來,農(nóng)村土地制度改革始終是圍繞“公平”與“效率”的主線展開的[14],兼顧“公平”與“效率”,是理論界與政策界一致追求的共同目標(biāo)。當(dāng)前,關(guān)于第二輪土地承包到期后如何再延長30年,是不分地直接延長30年,還是重新分地后再延長30年?在這一問題上可以形成“不變說”和“變化說”兩種實施方式。

1.不變說:“第二輪土地承包到期后再延長30年”不再重新分地

基于“效率”角度出發(fā),“第二輪土地承包到期后再延長30年”不再重新分地,可列示的理由至少包括以下幾個方面。

其一,從歷史角度看,第一輪、第二輪土地承包已經(jīng)在起點上較好地落實了“公平承包”,取得了應(yīng)有的效果。自1978年安徽省鳳陽縣小崗村探索出“家庭承包經(jīng)營制”以來,國家通過出臺一系列政策來穩(wěn)定農(nóng)民家庭的土地承包關(guān)系,保護(hù)了農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán),依法維護(hù)了農(nóng)民承包土地的各項權(quán)利。

其二,從農(nóng)戶家庭看,以家庭為單位承包土地,不管家庭成員數(shù)量增減變化,基于家庭關(guān)系的穩(wěn)定性不會出現(xiàn)新增成員無地現(xiàn)象,家庭成員之間的再分配會很好地解決這一問題。對于那些“人多地少”的農(nóng)戶家庭,他們會理性地安排家庭富余勞動力從事非農(nóng)就業(yè),進(jìn)而獲得工資性收入。若按照家庭成員變化頻繁調(diào)整承包地,反而會增加基層工作負(fù)擔(dān),如協(xié)調(diào)農(nóng)戶家庭對地塊位置和大小選擇,由于在“富地”和“貧地”之間很難做到絕對公平,頻繁調(diào)地容易激起農(nóng)戶家庭之間的矛盾。

其三,從國家政策看,黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包期到期后再延長三十年”。這個延長是法律已經(jīng)確定好的,堅持的是延續(xù)原有的承包地,而不是將承包地打亂重分,如此就能確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對于個別群眾呼吁重新分地的地區(qū),可按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則,由農(nóng)村集體結(jié)合實際情況進(jìn)行民主協(xié)商,經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意,并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和縣級政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn),可在個別農(nóng)戶間做適當(dāng)調(diào)整。

其四,從現(xiàn)行法規(guī)看,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》已經(jīng)指出,為避免承包地的頻繁變動,防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷細(xì)分,不宜進(jìn)行大規(guī)模的分地。進(jìn)入新的承包期后,因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的,通過多渠道促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,做好勞動力轉(zhuǎn)移工作,各級政府要幫助他們增加就業(yè)技能、提供就業(yè)服務(wù)、做好社會保障工作。這項法規(guī)的一個重要目的是穩(wěn)定地權(quán),通過土地流轉(zhuǎn)等措施促進(jìn)中國規(guī)模農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

其五,從農(nóng)村矛盾看,當(dāng)前農(nóng)村社會的主要矛盾已不再是人地矛盾。土地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)民的主要收入來源,以中部地區(qū)農(nóng)民家庭為例,每戶大約承包3—5畝地,但每畝地的年均收入不到1000元,每年下來農(nóng)業(yè)收入大約在3000—5000元,沿海城市打工1—2個月的工資就夠全家一年的種糧收入,農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的數(shù)值基本平穩(wěn),很難大幅增長。在這種背景下,大部分農(nóng)民不再將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來源,反而想方設(shè)法從事非農(nóng)就業(yè)獲取工資性收入。

2.變化說:“第二輪土地承包到期后再延長30年”要因地制宜地重新分地

基于“公平”角度,“第二輪土地承包到期后再延長30年”需要進(jìn)行一次科學(xué)精確的重新分地,理由如下。

其一,從憲法角度看,《中華人民共和國憲法》規(guī)定農(nóng)村土地實行集體所有制。集體所有制設(shè)立的初衷是保障每一位農(nóng)民公平享有本集體的土地,這是憲法賦予每位農(nóng)民的權(quán)利。但是,在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的推行過程中,包括第一輪15年、第二輪30年的周期中,中國實行的是“增人不增地、減人不減地”的“死辦法”,雖然能做到起點公平,但農(nóng)村人口的動態(tài)變化導(dǎo)致集體所有制的制度機(jī)理和承包土地的政策實踐形成了沖突,且隨著時間積累,這種矛盾會不利于全體農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕。

其二,從歷史角度看,一些地區(qū)在第一輪土地承包到期后,沒有重新分地,而且在第二輪承包的30年中,已經(jīng)有很多人離開了集體經(jīng)濟(jì)組織,如自然死亡、出國、舉家進(jìn)城、售賣承包地(不正規(guī)合約)、易居其他村集體等。這類人群已經(jīng)主動放棄了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán),承包地應(yīng)及時收歸集體,由原集體經(jīng)濟(jì)組織來統(tǒng)一安排。同時,集體經(jīng)濟(jì)組織在30年中又新增了很多成員,如結(jié)婚生育的新增人口、二輪承包沒有分到承包地的待分地人口等。按照國家法律規(guī)定,他們也享有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán),理應(yīng)通過重新分配獲得屬于自己的那一份承包地。綜上,以上情況導(dǎo)致現(xiàn)在農(nóng)村存在“有人無地”和“無人有地”兩個極端現(xiàn)象,盡管比例不高,但隨著再延長30年的時間積累,這個極化現(xiàn)象會不斷加重,亟待第三輪土地承包時進(jìn)行破解。

其三,從理論角度看,“第二輪土地承包到期后再延長30年”是對過去“生不增、死不減”政策的延續(xù),這從情理、法理上都說不過去。從第一輪15年到第二輪30年的土地承包期限,整整45年的時間,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員結(jié)構(gòu)在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)人口流動的背景下,已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。如果再簡單繼續(xù)改革開放之初的制度規(guī)則,就不能很好地解決當(dāng)下存在的問題。這就需要國家政策制定者攻堅克難,再創(chuàng)一個“公平”與“效率”兼顧的“新政策”,而非簡單延續(xù)到期后再延長30年的“老政策”。

其四,從實踐角度看,承包地已成為農(nóng)民的一項財產(chǎn)性權(quán)利,且當(dāng)前的這種權(quán)利是單向的,沒有義務(wù)性對價支出。在第一輪和第二輪部分時間的土地承包期限中,農(nóng)民承包集體組織分配的土地是需要支付對價的,即承擔(dān)集體組織成員的一定義務(wù),如每年需要交納農(nóng)業(yè)稅。自從2006年始,中國取消了延續(xù)2600多年的皇糧國稅后,土地成為農(nóng)民的單向權(quán)利資產(chǎn)。面對這個“誘人的資產(chǎn)”,理性的農(nóng)民家庭至少可以做出以下三種選擇:一是盡可能多地獲得承包土地,因為這項政策“30年不會變”甚至“以后更久都不會變化”,這就意味著自己家族世代可享受這種“單向權(quán)利”;二是有了這種類似“私有”的財產(chǎn)權(quán)利后(超出法律規(guī)定最長租賃期限20年),農(nóng)民可以自主支配這項財產(chǎn),如想種地自己就能種地,不想種地就把地流轉(zhuǎn)給別人,獲得土地流轉(zhuǎn)的租金;三是這種制度慣性一旦形成,將來就很難打破,既然農(nóng)戶承包的土地長久地成為一項單向的不需要支付對價的財產(chǎn)性權(quán)利,那么這種權(quán)利在實踐中完全是可以交易的,極有可能在農(nóng)村土地市場上形成一種私下“買賣”承包土地的不良風(fēng)氣,屆時農(nóng)用地的“小產(chǎn)權(quán)”也可能會隨之出現(xiàn)。

綜上所述,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,不管是重新分地、還是不重新分地,我們都應(yīng)兼顧兩種觀點的“利”與“弊”,從“效率”和“公平”兩大視角審視“第二輪土地承包到期后再延長30年”需要面對的多重問題。同時,我們當(dāng)前還要在落實第三輪土地承包政策時提前做好多重準(zhǔn)備工作,對尚未制定實施的政策進(jìn)行各種風(fēng)險測試和模擬演練,確保2027年推出的政策沿著全體農(nóng)民“共同富?！钡纳鐣髁x方向發(fā)展。

三、“第二輪土地承包到期后再延長30年”需要關(guān)注的幾個問題

“第二輪土地承包到期后再延長30年”將是我國2027年前后推出的一項既定國策,不容置疑。每一次理論政策的重大調(diào)整都是圍繞解決當(dāng)時農(nóng)業(yè)農(nóng)村及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題和主要矛盾而展開的,也是理論政策服務(wù)于社會實踐的充分體現(xiàn)[15]。同時,理論還要走在實踐的前面,未來第二輪土地承包到期后如何延長、是否重新分地、如何保障無地少地農(nóng)民家庭利益等,勢必成為近5年內(nèi)理論界和政策制定者重點關(guān)注的問題。基于此,從理論研究的視角出發(fā),就科學(xué)探索“第二輪土地承包到期后再延長30年”的最優(yōu)決策,分別從“四個層面”提出相應(yīng)的思考。

1.公平層面:妥善彌補(bǔ)“生不增死不減”的制度缺憾

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是集體所有制下的一種制度創(chuàng)新,其將農(nóng)村集體土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)實行“兩權(quán)分離”,激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,提高了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效率。但是,在第一輪15年和第二輪30年的承包期限內(nèi),我們在分地方面,堅持以家庭為單位,采取“增人不增地,減人不減地”的政策。一方面,這項政策穩(wěn)定了地權(quán),激發(fā)了農(nóng)戶家庭的投資意愿,對提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效率具有一定的意義;但另一方面,按照20年的代際人口更替,45年的時間內(nèi)至少出生兩代人,有的家庭“增人多”,有的家庭“減人多”,如果一直沿用這項政策,勢必在45年后產(chǎn)生社會不公現(xiàn)象。此處還沒有考慮城鎮(zhèn)化和人口流動造成的影響。如果在第三輪土地承包30年中,依舊沿用過去“生不增死不減”政策,那么我們在實踐層面就需要提前準(zhǔn)備,為這項制度順利實施進(jìn)行謀劃。

面對這一難題,我們在第三輪土地承包期內(nèi)該采取什么政策呢?一個可行路徑是,依托土地流轉(zhuǎn)發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),實行“確權(quán)確股不確地”的政策方案。隨著中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平和機(jī)械化程度的提升,規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。通過引導(dǎo)農(nóng)戶以土地入股等有償方式,將連片的規(guī)模土地“反租倒包”給村集體,再由村集體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整理,以公開“發(fā)包”“租賃”等方式發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè),可以有效提高土地集約程度和畝產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益,促進(jìn)村民創(chuàng)收致富。同時,為了解決村與村之間農(nóng)民人均土地面積差距過大的問題,可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下,將兩個或多個行政村聯(lián)合起來,探索“跨村聯(lián)營”新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。這樣不僅能夠增加總體的耕地面積,而且可以借助集體經(jīng)濟(jì)的資源優(yōu)勢來提升規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),還可以解決承包地面臨的“生不增死不減”的公平問題和“搭配難”的效率問題。

在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)條件不成熟的村落,應(yīng)在2027年分地之前,以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為單位,全面做好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶家庭的土地數(shù)量統(tǒng)計,科學(xué)計算轄區(qū)內(nèi)所有農(nóng)村戶籍人口人均分配土地的數(shù)值,繪制轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶家庭人均土地數(shù)值的區(qū)間分布圖,做好最大值、最小值、中位數(shù)等數(shù)理統(tǒng)計,以此來測量農(nóng)戶家庭土地分配的公平系數(shù)。公平程度高的村組經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意,可以不再重新分地,直接在原有承包期限基礎(chǔ)上再延長30年;公平程度低的村組由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)這類村集體科學(xué)分配土地,確保每個農(nóng)民家庭人均土地面積沒有太大差距。其他未盡事宜,可在“調(diào)利不調(diào)地”的原則下,結(jié)合本地情況靈活應(yīng)對,目的是在這個即將開啟“新30年”的起點上,做好“確權(quán)確股”,不能在起點就出現(xiàn)令農(nóng)民不滿的不公正問題。

2.歷史層面:妥善處理好與“土地確權(quán)”的關(guān)系

從理論邏輯看,推行農(nóng)村土地確權(quán)的目的是,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做好明晰的產(chǎn)權(quán)保障,從而提高土地流轉(zhuǎn)效率,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；?、現(xiàn)代化。所以,從2013年至2018年,我國開展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作,農(nóng)戶土地確權(quán)率超過96%。如果在第二輪土地承包到期后再延長30年,一些經(jīng)過論證不需要重新分地的村莊可仍舊沿用確權(quán)成果,不需要重新丈量和重新分配土地,只不過是將農(nóng)戶承包期限再往后延長30年。如果一些村莊需要重新分配土地,那么確權(quán)就是一項歷史沉淀成本,不再具有政策價值,而重新分配農(nóng)業(yè)土地(宅基地和集體建設(shè)用地除外)代表之前的土地確權(quán)證失效(“確權(quán)證”明晰了土地的四至和數(shù)量)。

那么,還有沒有別的方式,盡可能地不影響之前的土地確權(quán)?事實上,這個問題是可以解決的。例如,我們知道農(nóng)村“三塊地”中農(nóng)業(yè)用地和宅基地的使用和收益歸農(nóng)戶所有,而集體建設(shè)用地的收益歸集體所有。在集體資金較為富足的村落,可探索以“存量集體資金”來彌補(bǔ)那些少地的農(nóng)戶家庭。另一個很好的發(fā)展方向是,發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè),這將是大勢所趨,也是實現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。在這個方向上,可以鼓勵各村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),將土地流轉(zhuǎn)至集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)業(yè)投資公司,最終將新增的集體經(jīng)濟(jì)收益平均分配給每個家庭的人口。這樣就回避了過去土地確權(quán)的歷史問題,從經(jīng)濟(jì)權(quán)利上保證每戶家庭的公平收益。未來,還可摸索預(yù)留集體的農(nóng)業(yè)用地、集體資產(chǎn)保值增值、退出承包土地入池、繁榮集體經(jīng)濟(jì)和集體企業(yè)等途徑,將集體經(jīng)濟(jì)組織做成一個現(xiàn)代化公司制的營利機(jī)構(gòu),這樣就不必拘束于土地是誰的、土地確權(quán)給了誰,最終要保障的是讓土地獲得更多的產(chǎn)出,讓多出的經(jīng)濟(jì)收益公平分配至每個集體內(nèi)部的所有成員。以上設(shè)計思路,是考慮到土地確權(quán)的歷史成本,在新一輪“公平”分配中,遵循“調(diào)利不調(diào)地”策略,在確保農(nóng)村土地確權(quán)成果繼續(xù)有效情況下,來保障農(nóng)村土地集體所有制的公平性在任何時候都能有效發(fā)揮作用。

3.效率層面:依托“三權(quán)分置”提升土地經(jīng)營效率

如果說土地確權(quán)是一項歷史成本,那么“三權(quán)分置”的政策目的就是將這項成本支出回收,并把源源不斷的收益分配給“集體—農(nóng)戶—企業(yè)”?！叭龣?quán)分置”是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上演進(jìn)而來的,通過土地所有權(quán)歸集體、土地承包權(quán)歸農(nóng)戶、土地經(jīng)營權(quán)歸種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)來發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè),這項政策的最終落腳點是依托土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)“大國大農(nóng)”。

從理論邏輯來分析,當(dāng)前實現(xiàn)“大國大農(nóng)”可以有兩條路徑:一條路徑是將土地流轉(zhuǎn)至集體經(jīng)濟(jì)組織,由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營管理,這條路徑不需要“三權(quán)分置”或“兩權(quán)分離”;另一條路徑是在現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制不變的情況下,通過“三權(quán)分置”明晰各主體的權(quán)利和義務(wù),并在尊重農(nóng)民個體意愿基礎(chǔ)上進(jìn)行自由選擇的土地流轉(zhuǎn),具有較長的歷史過渡性。在當(dāng)前的實踐中,除了部分典型地區(qū)還保留了第一種模式,中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要采取第二種模式,一些種糧大戶與農(nóng)戶或村集體簽訂了10年、20年甚至更長時間的土地流轉(zhuǎn)合同。雖然法律規(guī)定租賃期限不超過20年,但在安徽、河南等地采訪中,“抽屜合同”中超過20年的不在少數(shù)。這些合同已經(jīng)確立了地塊和投資項目,這種情況在第二輪土地承包到期后該怎么處理,也是當(dāng)下影響政策制定的一個重要因素。例如,一些農(nóng)戶將自己的耕地長周期地租給種糧大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè),對方已經(jīng)對土地進(jìn)行平整和基礎(chǔ)投資,實現(xiàn)了機(jī)械化、規(guī)?；N,或種上了名貴花木。而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較長周期,短時間無法收回投資成本,如果這個時期重新分地或調(diào)整不同農(nóng)戶的地塊位置,勢必會阻礙“三權(quán)分置”制度的穩(wěn)定運行并損耗社會福利,或激起農(nóng)村新的社會矛盾。

這個時候就需要各個地方因地制宜。如果這些地方涉及土地流轉(zhuǎn)問題,就應(yīng)該以穩(wěn)定租戶的用益物權(quán)為主,重新分配土地的目標(biāo)落在“確股不確地”上。如果不涉及土地流轉(zhuǎn),則可以按照上面公平層面和歷史層面的操作,最終目的是讓“三權(quán)分置”與“第二輪土地承包到期后再延長30年”順利銜接,以保障各方利益在新的制度體系下不受損。

4.預(yù)期層面:理性答復(fù)“第二輪土地承包到期后再延長30年”的農(nóng)民預(yù)期

在任何時候,純樸而理性的農(nóng)民都愿意表達(dá)他們最真實的想法,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是理性小農(nóng)闖出來的一條道路,由此開啟了一條自下而上的農(nóng)民主導(dǎo)型的土地改革之路。當(dāng)下,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,這項政策的推行會給農(nóng)民帶來哪些預(yù)期呢?這也值得我們在傾聽農(nóng)民心聲的基礎(chǔ)上來進(jìn)行提前預(yù)判。

此處,本文提出以下幾個設(shè)想:一是如果第二輪30年到期后直接再延長30年,即仍然采取“生不增死不減”的靜態(tài)管理辦法,不進(jìn)行動態(tài)調(diào)整,那么會不會在社會層面認(rèn)為這是農(nóng)村土地私有化的前兆,農(nóng)民會預(yù)判這個土地就是屬于他們自己的,他們可以享有自由的土地處分權(quán)利,甚至包括買賣。同時,沒地或少地家庭會加深對這項制度的排斥,成為引發(fā)農(nóng)村貧富分化和社會矛盾的新動因,對此我們要提前做好宣傳和引導(dǎo)工作。二是如果“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策充分考慮到少地、無地農(nóng)戶家庭的情況,保障這些農(nóng)民享有本集體(主要以本村為參照物)平均的土地權(quán)益,那么不僅可以加深全體農(nóng)民對集體所有制公平性的認(rèn)同感,而且能遏制一些私下買賣土地的違規(guī)行為,進(jìn)一步鞏固集體所有制在農(nóng)村的根本經(jīng)濟(jì)制度地位。三是如果第二輪土地承包到期后重新進(jìn)行分地,可能會涉及一部分農(nóng)戶、土地流入方的土地,此時一定要尊重農(nóng)戶原有的土地承包權(quán),保障他們合法投資收益的補(bǔ)償(集體經(jīng)濟(jì)組織不能彌補(bǔ)收益差額的,應(yīng)由縣級政府給予解決),要善于聆聽參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民家庭的意愿表達(dá),并給予合理的解決方案。我們不能因為重新分地就隨意損害原有承包農(nóng)戶和土地流入方的利益,否則即便土地承包權(quán)再延長30年也難以彌補(bǔ)政策的不科學(xué)對“三權(quán)分置”制度的破壞。除了以上設(shè)想,我們還應(yīng)充分考慮不同農(nóng)民主體的意愿、當(dāng)?shù)丶w組織的意愿、流入方企業(yè)的意愿,讓政策盡量照顧到各主體,畫出一個涉及各方利益最大面積的“同心圓”。

四、順利實施“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的對策建議

基于上文提出的四個問題,“第二輪土地承包到期后再延長30年”,不管是否重新分地,都應(yīng)在今后的5年內(nèi)(即第三輪土地承包期限的政策出臺前)做好以下5個方面的重點工作,為2027年前后土地政策的順利調(diào)整和平穩(wěn)過渡做好籌劃和鋪墊。

1.籌地:讓集體經(jīng)濟(jì)組織有更多的機(jī)動地

為幫助村集體從容應(yīng)對2027年到來的“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策調(diào)整,應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵村集體盡可能多地預(yù)留農(nóng)村閑散的機(jī)動地。按照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定,村集體預(yù)留機(jī)動地的總面積不能超過全村耕地面積的5%,這個比例在當(dāng)前階段可靈活浮動,或適度提高,或近幾年不設(shè)比例,目的是為未來政策過渡預(yù)留空間。過渡期間,機(jī)動地可短期出租以獲取短期經(jīng)濟(jì)收益。同時,在這5年時間內(nèi),各地區(qū)村集體應(yīng)盡快把進(jìn)城農(nóng)戶、外遷農(nóng)戶、消亡農(nóng)戶等的承包土地按照法定程序登記在集體經(jīng)濟(jì)組織名下。對于一些有能力的村集體,可以鼓勵其讓一些非農(nóng)就業(yè)能力強(qiáng)的農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營,并給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,以增加集體經(jīng)濟(jì)組織的土地占有數(shù)量。可以預(yù)見的是,未來村集體預(yù)留的機(jī)動地和占有地的數(shù)量越多,這些村集體在“第二輪土地承包到期后再延長30年”的政策調(diào)整中可協(xié)調(diào)的空間就越大,村集體有足夠土地去滿足本集體組織成員“公平分地”的愿望,才能為第三輪土地承包期開好頭邁好步。

2.籌錢:讓集體經(jīng)濟(jì)組織有更多的調(diào)節(jié)資金

對于一些機(jī)動地和退出承包地都比較緊張的村集體,可以選擇其他方式來保障2027年土地承包期限再延長30年政策的順利推行。例如,對于一些有集體資產(chǎn)的村集體,通過鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果,構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營方式穩(wěn)健、收益分配合理的運行機(jī)制,探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、資產(chǎn)參股等發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的多種途徑,并把最近5年村集體資產(chǎn)收益適度封存起來,在2027年重新簽訂承包協(xié)議時,根據(jù)每家農(nóng)戶的土地數(shù)量,對一些“少地多人”和“多地少人”的農(nóng)戶家庭進(jìn)行調(diào)配,根據(jù)當(dāng)?shù)孛慨€土地的經(jīng)營收益,讓少地的農(nóng)戶多領(lǐng)一些集體經(jīng)濟(jì)收入,讓多地的農(nóng)戶少領(lǐng)一些集體經(jīng)濟(jì)收入。這個決策權(quán)應(yīng)由每個村的集體經(jīng)濟(jì)組織自主協(xié)商,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。同時,一些出讓集體建設(shè)用地和土地指標(biāo)轉(zhuǎn)換的村集體,也應(yīng)把這些經(jīng)濟(jì)收入的集體部分封存起來,或留存一定的比例用于未來分地,目的是在簽訂第三輪土地承包合同時將阻礙提前清除,用不同的經(jīng)濟(jì)方式來實現(xiàn)本集體組織成員利益的均等化,從而保障政策的順利推行。

3.籌股:讓集體經(jīng)濟(jì)組織有更多的股份資產(chǎn)

針對一些有集體企業(yè)和土地股份的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,可在最近5年籌備一些屬于村集體所有的股份。部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織有自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),這些企業(yè)的股權(quán)應(yīng)在近幾年內(nèi)進(jìn)行梳理。對于一些遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織或者退股的農(nóng)戶,應(yīng)把這些股權(quán)回籠到集體經(jīng)濟(jì)組織名下,暫不分配。對于一些實行農(nóng)村土地股份制的村集體,也應(yīng)統(tǒng)計股份的數(shù)量,哪些屬于農(nóng)民土地承包權(quán)入股,哪些屬于集體預(yù)留土地入股,哪些屬于退出承包后的遺留股份,都應(yīng)提前核定清楚,全面了解本集體可以調(diào)動的經(jīng)濟(jì)資源,如此可化解2027年簽訂第三輪土地承包合同時的阻力。同時,籌股還有一個好處,就是通過承包權(quán)不動,經(jīng)營權(quán)集中連片,結(jié)合農(nóng)田整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),以村組為單位實現(xiàn)全域或分片的集中整理,讓村民通過入股等流轉(zhuǎn)方式實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營,以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),并把多出的經(jīng)濟(jì)效益通過股份公平地分配給每一戶村民。此外,在籌股實施過程中,必須尊重農(nóng)民意愿,農(nóng)民群眾不認(rèn)可的,可以等一等、放一放,以時間換空間,絕對不能用行政強(qiáng)行推動。如此一來,我們既能讓改革和諧平穩(wěn)地推進(jìn),又能實現(xiàn)國家期冀的“整合土地資源推動規(guī)模經(jīng)營”的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)。

4.籌業(yè):讓集體經(jīng)濟(jì)組織謀劃更多的非農(nóng)就業(yè)崗位

積極發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),各地區(qū)可結(jié)合自身的資源稟賦、市場定位、歷史遺留和村民資源等發(fā)展具有本地區(qū)特色的集體經(jīng)濟(jì),提供更多的非農(nóng)就業(yè)崗位。首先,加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè),大力發(fā)展具有特色的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),以吸納在農(nóng)村沒地或少地的農(nóng)村戶籍人口就業(yè)。其次,各地區(qū)可以創(chuàng)新發(fā)展供銷合作社,通過這一與農(nóng)業(yè)息息相關(guān)的組織來提供更多工作崗位,重點吸納在農(nóng)村沒地或少地的農(nóng)村戶籍人口就業(yè)。最后,加大與當(dāng)?shù)亍稗r(nóng)投公司”“農(nóng)發(fā)公司”的合作力度,或引進(jìn)社會資本投資本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目,鼓勵它們延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條,提升農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成。這些資金、項目、企業(yè)可以為本地拓展更多的就業(yè)崗位,讓本地村民有更多機(jī)會在當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。因而,未來5年,一些有條件的地區(qū)也可以籌建相關(guān)涉農(nóng)企業(yè)或項目,為當(dāng)?shù)厣俚剞r(nóng)戶優(yōu)先提供非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和技術(shù)培訓(xùn),讓他們從非農(nóng)就業(yè)中獲取工資性收入,以維持當(dāng)?shù)卣５氖杖胨健?/p>

5.籌保:為退出農(nóng)戶提供健全的社會保障補(bǔ)償機(jī)制

在第二輪土地承包到期前的未來5年,一些經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以借鑒北京海淀區(qū)的經(jīng)驗,探索老年農(nóng)民退休模式。此模式下,一些子女已經(jīng)市民化的老年農(nóng)民可以在農(nóng)村退休,把承包地交給集體經(jīng)濟(jì)組織,而由當(dāng)?shù)卣图w經(jīng)濟(jì)組織給予相應(yīng)的社會保障和退休補(bǔ)貼。目前,我國已構(gòu)建起城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩大平臺,從制度上實現(xiàn)了對社會成員的全覆蓋。但是,在面對自愿退出土地的農(nóng)戶家庭時,我們還沒有統(tǒng)一科學(xué)的政策“安置”他們。結(jié)合世界上已有100多個國家推行農(nóng)民退休制度,本文思考,我們未來也可探索構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)民退休制度。退休農(nóng)民的養(yǎng)老保險可以實行個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式,國家為每個參保人員建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶,地方政府對參保人的補(bǔ)助或補(bǔ)償,可以選擇記入個人賬戶。對退出土地的農(nóng)民,地方政府可以進(jìn)行補(bǔ)貼,讓農(nóng)民個人按實際經(jīng)濟(jì)狀況靈活繳費,提高他們未來的養(yǎng)老金水平。因此,未來5年我們應(yīng)繼續(xù)完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度,保障制度平穩(wěn)運行,增強(qiáng)兜底保障功能;鼓勵經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)率先落實農(nóng)民退休制度,科學(xué)推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高,使退出土地的農(nóng)民能夠共享改革發(fā)展成果。

余 論

任何時候,農(nóng)村土地制度改革都一定要科學(xué)處理“理論、政策和實踐”三者的關(guān)系,通過科學(xué)的理論研究制定出符合國情的政策以服務(wù)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實踐。當(dāng)前,距離2027年政策的“一錘定音”已不足5年。從2020年起,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央農(nóng)辦已連續(xù)3年組織部分省份開展“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策試點,試點范圍從村組逐步擴(kuò)大到整鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整縣,以探索延包工作中重點難點問題的解決路徑。從試點情況看,各地通過試點摸清了承包關(guān)系,理清了延包程序,理順了工作機(jī)制,找到了一些困難與問題。但是,遵循“理論源于實踐、高于實踐”的原則,對于實踐中我們沒有考慮清楚的一些問題,理論界要及時做出善意提醒,以指導(dǎo)實踐更好地服務(wù)人民。我們無法預(yù)測2027年“第二輪土地承包到期后再延長30年”政策的具體方案,但相信黨和政府絕不會簡單地延長30年,而是有一個詳細(xì)的政策安排,最終確?！暗诙喭恋爻邪狡诤笤傺娱L30年”是一個有助于實現(xiàn)共同富裕的利國利民政策。