行政事業單位全面實施預算績效管理的難點及策略研究

宋任美

（湖北省蘄春縣財政局，湖北 黃岡 435300）

目前，我國各個行業正處在戰略轉型的關鍵階段，實施預算績效管理，反映了國家對財稅體制改革的高度重視，在財政體制改革進程中，充分發揮了預算體制改革的引領作用；同時，也是行政事業單位運用現代管理思想和方法，加強單位內部治理的一項重要措施。近年來，我國陸續頒布了行政事業單位的預算績效管理有關文件，為行政事業單位的預算績效管理指明了方向。然而，由于種種原因，我國行政事業單位在預算績效管理中仍有諸多問題，嚴重地影響到了單位的預算績效管理。對此，應強化行政事業單位解決問題的能力，針對全面實施預算績效管理工作中的難點問題進行研究，探尋適合單位現代化管理的改進對策，以提升行政事業單位的預算績效管理效果，推動單位健康持續發展。

一、行政事業單位全面實施預算績效管理概述

（一）預算績效管理的內涵

預算績效管理的涵義為單位根據其具體職能和行業發展規劃，遵照同級政府預算編制總體要求及財政部門具體部署，統籌業務、資產管理、績效目標設定與評價的活動。在新會計政策下，相關單位實施預算管理的同時將績效評價列入管理范圍的一種管理模式，對我國全面實施預算績效管理有著深遠影響。事業單位預算績效管理將單位績效管理體制、績效考核目標、切實履行績效職責三者之間相融合。它整合了各行政事業單位現有的資源和預算體系，使其在單位內部達到預算績效管理的效果。在預算績效管理中，各行政事業單位作為全社會經濟體系中的一分子，既要求單位做到明確分工，又要求單位協同辦公，以目標為導向，克服困難全面落實預算績效管理，通過合理的資源配置，使之達到最佳工作效果。

（二）全面實施預算績效管理的重要意義

行政事業單位承擔著社會管理與社會服務的雙重功能[1]，在傳統的管理體制下，很多單位在管理上依然處于“重投入、輕管理”的模式，忽視了財政資金的利用效益，存在資金及資源浪費現象。

在新的發展形勢下，實行全面預算績效管理，可以使單位更好地把重點放在突出的階段性目標上，把有限的財力和公共資源都集中起來，營造良好的單位管理環境，從而提升行政事業單位預算績效管理工作提質增效，優化資金配比，促進單位社會信譽度提升，使單位的建設更加透明。同時，也有助于單位對其工作安排的合理性、資金使用的有效性進行監督，從而提升其內部治理水平，降低資金運營風險。另外，全面實施預算績效管理，保證了單位公共財政社會化和科學化需要的同時，也能促使相關工作人員日常行為和操作得到規范化；確保逐步提高預算績效管理工作質量。加強全面預算績效管理，可以對結果與導向進行合理的分析，達到效益與責任的雙重管理，為研究預算績效管理資金成果奠定堅實的基礎，加強單位內部的監督管理。各行政事業單位通過搞好業務聯絡，逐步提高其日常運作的效能，輔助做好職責分析，強化單位的預算績效管理；確保單位健康持續發展。

二、行政事業單位全面實施預算績效管理的難點

（一）績效評估體系不科學，缺乏整體目標

國內行政事業單位全面實施預算績效管理工作多流于形式。單位現有績效評估體系建設缺乏整體目標，績效評估的標準和方法不科學，自我評估結果可操作性較低。單位績效評估體系包括總體預算評估和項目評估，單位總體評估遵照各省、市財政績效評估要求展開，項目評估按照單位自身情況、行業類別等因素建立自我評估體系，并自主開展績效評估。

當前，行政事業單位類型較多，部分單位自我評估體系建設較為落后，績效評估體系建設的重點仍停留在預算指標管理等方面，對預算資金運用創造出的發揮效應缺乏個性化的評估方法和目標，單位績效評估結果缺乏科學性和合理性，無法充分地展現預算資金的使用效果，難以有效完成績效管理優化預算的目標。部分單位預算績效評估結果利用率和轉化率不高，無法保障單位的可持續發展。單位績效評估體系自我評估專業化水平較低，績效評估管理工作仍停留在評價反饋、問題分析、發表意見等初級層面，績效評估體系建設的導向效果、約束效果、支撐效果無法得到合理發揮，行政事業單位績效評估體系的建設有待進一步改進。

（二）部分工作人員績效理念薄弱

很多基層行政事業單位只注重工作實效而忽視了人員核心績效理念的培養，負責績效管理人員存在管理意識淡薄、績效理念薄弱等問題，制約了其工作的有效開展。部分工作人員對預算績效管理的認識不足，使預算績效管理長期處于邊緣化狀態[2]，且無法在工作中做到預算管理與績效管理相結合。

首先，相關人員對績效管理的內涵了解不夠透徹，工作中缺乏實際工作經驗，造成人員對知識概念的高度依賴。部分單位管理理念落后，過分強調前期投入，忽略了后期的效益分析工作，加上單位內部沒有完善的預算與績效管理體系，很容易出現各類問題，造成單位預算績效管理難以呈現最佳效果，應用價值無法得到有效發揮，進而影響預算績效管理工作各項重要任務的順利實施。作為我國相關單位重要管理模式之一，在預算績效管理中很容易混淆為一般預算管理工作，導致單位預算績效管理工作變得片面單一，影響單位的正常運轉。

其次，由于我國有關部門逐步強化監督和政策引導，大多數行政事業單位開始建立起基本的預算績效管理體系，而預算績效指標通常是由地方監管部門所要求的，預算績效評價的好壞，直接關系到下一年度的財政撥款支出，單位的預算績效管理工作是在政策要求下被動實施的，部分人員重視程度不足缺乏對先進績效管理理念的學習，有的人員對單位全面實施預算績效管理存在偏見，參與程度不高，使得預算績效管理形式大于內容，人員績效理念相對較弱，進而影響其預算績效管理能力的提高。

（三）績效管理全面性與深度有待深化

行政事業單位績效管理預期效果的寬度與深度有待進一步拓展。績效是單位管理中一項重要內容，它的核心是對各個部門的數據進行搜集與統計，通過信息技術對績效資料完成分析與整合，監控單位預算績效指標的完成與落實，掌握績效和資金的運作情況，以規避風險和問題。

然而，從當前的情況來看，我國部分行政事業單位內部信息化建設比較落后，很多單位仍沿用傳統的績效管理方法，辦公軟件業余缺乏及時更新，如Excel，很難開展全面、深度的績效管理，嚴重影響事業單位健康持續發展。在日常管理中，部分單位仍采用手工錄入的方法，對資料進行人工分類、歸納、匯總。然而，考慮單位績效指標的復雜性，如果沒有信息化管理系統的支持，很難形成全面、有深度、高質量、針對性強的分析報告。

此外，單位績效管理各項指標都是實時變化的，因此，預算績效管理工作開展的全面性和深度都會受到一定影響。同時，由于單位內部績效管理人才匱乏，相關人員信息化技術熟練水平還不夠高，很難滿足單位全面實施預算績效管理工作的要求。單位缺乏現代信息技術支撐，無法深度、全面開展預算績效管理工作。

（四）績效激勵約束作用不明顯

單位預算績效管理體系不完善，工作中的隨意性較強。在績效執行過程中缺乏激勵和約束的重要舉措，很多單位在監管方面存在真空，內部預算績效考核獲得成果無法得到科學轉化，導致單位考核工作流于形式，單位績效激勵和約束效果不顯著。部分單位對預算績效工作考核意識不強，且未制定明確的績效考核指標，在執行完預算工作后，沒有就其工作具體落實情況進行科學、全面的分析以及客觀評價。對預算資金的使用方向、資金利用的有效性是否達到預期，投入資金是否超過原來的預算標準等方面缺乏遠見，造成預算績效管理功能在某種程度上被削弱。

另外，部分單位未建立健全激勵制度和問責機制，績效與個人利益沒有綁定，使預算工作的約束力大大降低。部分單位在實施預算時，存在隨意更改資金用途的情況，造成費用利用效率低下，大量資金浪費。雖然部分單位的管理意識相對較強，已將預算績效考評制度納入具體實踐中，但由于其制度本身缺乏一定的科學性、合理性、實用性，且形式主義色彩濃重，對績效執行工作激勵和約束作用不大。

三、行政事業單位全面實施預算績效管理的策略

（一）優化績效評估體系，合理規劃整體目標

合理設定整體支出績效目標，建立多層次評估體系，強化責任落實。單位應逐步完善績效自我評估和外部評估機制，根據不同層次績效評估體系展示單位預算績效的成效，從而加快行政事業單位全面履行職能，實現專項轉移支付整體績效目標。單位進行績效管理時，要根據不同部門的財政情況，尋找工作的重心和目標。可以合理引入第三方機構和行業專家參與績效評估，以確保其客觀、公正，并做出科學的績效評估。完善動態評估體系，強化對日常管理工作的監督和改進。要注重對預算績效目標的合理設定，并對其進行定期的評估。通過每月以及季度會議對各部門的預算績效進行分析，使各部門的工作人員能及時掌握最新工作動態，樹立科學績效管理目標，從而確保任務目標圓滿達成。

同時，應當重視單位績效目標考核，以評促優，不斷推動單位預算和績效工作取得新進展、新突破。應當認真領悟全面實施預算績效管理工作的內涵，注重單位績效管理目標合理設定和績效成果的運用，并使預算績效評估能更好地發揮其作用。要加強績效考核和問責機制等方面的建設。把預算績效考核結果和單位利益掛鉤，對績效評估較差的單位嚴格執行縮減預算政策，喚醒相關單位自上而下重新審視預算績效管理工作，不斷完善創新績效管理機制，助推我國行政事業單位取得新成果、新突破。

（二）強化工作人員績效理念

單位在全面實施預算績效管理時，要把預算績效管理理念融入每一個單位職工的心里，以此來提高職工對績效準則的認識和掌握，建立單位職工對績效管理理念的認同感，并將預算績效管理的先進理念運用到日常工作和項目實踐中去。在全面實施預算績效管理的過程中，要加強對預算績效管理工作的培訓和宣傳，從全面預算績效管理的角度出發，統一安排事業單位財務人員開展技能培訓，通過強化知識培訓提高職工對預算績效管理理念的認識。

從上而下轉變事業單位全員預算管理觀念和工作惰性，促進財務工作者業務水平提升，深刻領悟其深層內涵，創造更多運用價值；要明確績效目標、崗位工作職責，切實提升全員參與熱情，采用零基礎預算績效管理模式，形成部門領導、員工協作、信息共享新局面。單位領導者要牢記學習的重要性，統籌部署科學、合理制定預算績效管理工作計劃，并在實踐中及時調整和優化。要從根本上樹立正確的、先進的預算績效管理理念，推動行政事業單位健康發展。

（三）增強績效管理全面性與深度

要加強行政事業單位預算績效管理信息化建設。預算績效管理屬于一種高度統一與綜合的管理體系，它包括績效目標管理、執行監督、結果評估和反饋三方面組成。單位績效管理工作涉及面廣，對信息數量、透明度高要求較高。推動單位預算績效管理信息化建設，有利于實現單位業務、財務、資產的全方位管理，加強各領域的信息互聯，提高預算績效管理工作效率。單位要善于利用網絡信息技術，對績效管理中各種數據、資料進行全面統計、科學分析，從而加快行政事業單位績效管理工作的成果全面深化。與此同時，要加強對單位政策引導，加快人才引入培養體系建設，根據單位特點，對財務人員進行全方位的培養，提高其績效管理工作能力，確保績效考核的有效性和合理性，促進行政事業單位績效管理全面、高質量發展。

（四）強化績效激勵約束作用

要加強行政事業單位全面實施預算績效工作的激勵和監督。首先，在編制預算的基礎上，應當對單位預算執行工作職責進行劃分，并對其標準和目標進行細化分工。要嚴格崗位職責的落實，建立績效硬性工作要求，加大行政事業單位預算績效管理相關工作約束力度，進而實現績效管理的全覆蓋。其次，在績效考評中，管理者還應該把績效考評與個人利益掛鉤，以激勵員工的工作熱情。對預算工作進行評估時，需要制定與之相應的績效指標，根據行政事業單位預算工作特征完成全面評估。應當重視當年績效指標和上一年的數據資料進行比較，以了解本年度的預算管理工作與上一年相比，有何改進和不足之處；并在此基礎上，對其進行客觀分析，探討問題產生的原因，共同攻克難點，使之能夠在今后的工作中得到有效的借鑒。在實施全面預算時，要嚴格防止工作人員隨意變更資金用途，避免出現超額使用預算的現象，要確保單位預算資金使用的高效、透明度，為預算績效管理工作發揮積極推動作用。要建立雙向激勵、內外監督機制，確保預算績效管理工作提質增效。

四、結束語

行政事業單位全面實施預算績效管理，是提高社會服務功能的一種有效途徑。目前，我國行政事業單位全面實施預算績效管理仍面臨諸多問題，為更好地適應新形勢，相關單位只有加強預算績效的閉環管理，完善預算績效評估體系，強化以目標導向，才能助推行政事業單位績效管理工作提質增效，更大發揮其社會與經濟價值。