全面預算管理在國有企業中的應用措施研究

劉晶晶

（平頂山神馬工程塑料有限責任公司，河南 平頂山 467000）

全面預算管理以企業發展戰略為中心，通過編制、執行、控制、分析與考核等管理活動，優化配置企業資源，助力企業戰略目標的達成。全面預算管理遵循“三全”原則，要求企業全員參與，實施全過程、全方位管理，具有預測、規劃與協調作用。國有企業應用全面預算管理，是國家治理能力與水平現代化的需要，也是企業加強內部控制的需要。現階段，盡管有諸多國有企業在企業管理中應用了全面預算管理，但其中還存在不少應用問題。面對新的經濟環境變化，建立與自身特點相適應、與國情相適應的全面預算管理體系，對國有企業而言至關重要。

一、國有企業全面預算管理發展歷程

全面預算管理在國有企業管理中的應用，主要源于先進管理理論的引進與探索、大型國有企業的率先實踐以及國家政府部門的行政推動。1984年李天民教授在其《管理會計學》一書中，給予了全面預算管理以定義：指“以數量、表格形式將企業全部經濟活動過程的正式計劃反映出來”。1993年付志剛對全面預算管理做出了新的闡釋，他將全面預算管理定義為反映全部生產經營活動的財務計劃。隨著國內學術界對其研究的不斷深入，其理論也日益走向成熟。

到了19世紀末、21世紀初期，全面預算管理上升到了企業的財務戰略地位，逐漸從階段性經營計劃成為企業實現總體戰略的工具。此時，已有諸多國有企業認識到了全面預算管理的價值，開始了積極的應用探索與實踐。寶鋼集團是最早應用全面預算管理的國有企業之一。應用初期，寶鋼集團設置了專門的預算管理部門，建立相應的管理制度，對相關管理技術進行了完善，并構建了規范的預算管理模式。在進一步的探索過程中，寶鋼集團逐漸形成了以戰略目標、經營規劃為導向，以年度預算為控制目標，以滾動預算為控制手段，以預算信息化平臺為技術依托，且覆蓋寶鋼投資、研發、生產、銷售等各環節的全面預算管理體系。

ERP、OA等系統平臺的出現，給國有企業提高全面預算管理的應用效能創造了有利條件。中石化于2000年啟動ERP項目建設，并實施財務管理信息系統。在此過程中，中石化以預算管理為突破口，以海波龍預算管理解決方案為指引，建立了成本費用預算系統、資金預算系統，從而從成本費用預算及資金預算納入了全面預算管理體系中。

2002年，財政部發布相關指導意見，明確要求企業實行全面預算管理，并對其構成進行了具體闡述。2003年，財政部又出臺相關規范，對全面預算管理中的編制、執行、調整、分析、考核與監督等環節進行了規范，推動了國有企業建立和完善全面預算管理制度。2007年，國資監管委員會面向中央企業頒布相應的預算管理辦法，從工作責任落實、重大事項財務管控、戰略規劃等方面對企業全面預算管理內容做出了更進一步的完善。此后，越來越多的央屬、省屬、市屬國有企業參與到了全面預算管理的應用實踐中。

二、國有企業全面預算管理應用問題

（一）預算編制有待完善

1．預算目標確定合理性不足

預算編制是全面預算管理的起始環節，其重要前置工作在于確定預算目標。從當前國有企業預算編制情況來看，不少企業對預算目標的確定缺乏合理性。比如，T集團為市屬國有企業，以股權管理、資產收處、產業投資等為主營業務，該企業確定預算目標時，著重考慮了股東的預期，而缺少對發展戰略、當前經營管理的思考[1]。由于股東關注經濟指標的達成，該企業以利潤增長率作為主要的指標內容，忽略了管理指標。

2．預算編制方法不符合全面預算需要

合理選擇預算編制方法，有利于提高預算編制質量。當前，多數國有企業采用增量預算法或固定預算法進行編制，盡管編制操作程序較為簡單，但編制以歷史預算數據為參考，存在較大缺陷，如對國家經濟政策、市場環境、企業組織與業務結構等變動因素考慮不足，和實際情況間有較大差距，不符合全面預算需要，導致全面預算的預測、規劃與協調作用難以充分發揮[2]。

（二）預算執行力度不足

1．執行監督職能缺少專業部門承擔

就現階段國有企業組織架構而言，有相當一部分國有企業的預算執行監督職能缺少專業部門承擔。例如，A公司為A省國有企業，其主營業務為鋁合金模板生產。對該公司預算組織架構進行分析，發現該公司沒有設置專業的預算監督部門，而是由各部門主要負責人實施預算執行預警工作。在部門出現預算執行問題的情況下，預警人員可能會因為影響預算考評而選擇瞞報或不報，這就對公司利益產生了損害。而且，對于預算執行情況的動態監控工作由財務部門負責，其他部門人員將預算定性為財務部門的責任，從而降低了全面預算管理成效。

2．執行工作落實不到位

國有企業預算執行工作落實不到位主要表現在預算支出控制方面，部分企業對預算支出的控制并不嚴格。仍舊以A公司為例，2018年A公司營業收入明顯超過預算值，但其利潤不升反降，成本費用要高于預算把控值，這就反映了該企業對于成本預算支出的控制不嚴格的問題。經了解發現，業務出現報銷費用超支的情況時，該企業財務人員并未做出及時警戒，而是繼續給予報銷，導致成本預算超支。倘若業務部門繼續按照自身意愿隨意配置、使用預算，那么預算會失去控制能力，進而影響企業利潤，得不償失。

3．執行反饋機制欠缺

執行反饋是預算執行中的必要流程，企業上層能夠通過下層所反饋的執行信息發現當前預算執行方法、手段及措施的不合理之處，并對此予以改善。而企業下層則能夠根據上層所反饋的執行信息了解到企業對預算執行做出的優化改良，進一步明確自身在預算執行中的工作責任[3]。然而，有不少國有企業的預算反饋機制有所欠缺，降低了實際的預算執行效果。比如，執行過程中對于預算重大偏差問題，下級單位沒有將其及時反饋給上級單位，而是“拆東墻補西墻”，導致偏差問題越來越突出。

（三）預算考核機制不健全

1．考核范圍狹窄

全面預算管理需要全員參與，為了解全面預算管理應用情況，把握實際應用問題，國有企業應開展面向全員的預算考核工作。但實際上，大多國有企業預算考核以部分群體為主，并未將全員納入考核行列，如只對財務部門或業務部門進行考核，只針對中上層領導進行考核，造成考核范圍狹窄的問題，沒有從考核層面體現出預算管理的全面性。

2．考核結果運用不足

就目前國有企業預算考核情況而言，考核結果運用不足的問題存在于多數國有企業中。原因如下：一是考核結果質量參差不齊，國有企業成員單位數量較多，各單位尚未形成統一的預算考核標準體系，有將多項預算工作打包評價的現象；二是考核結果的公示力度還有待加強，國有企業各成員單位對于預算考核的公開情況并不一致，管理體系相對成熟的成員單位能夠利用工作座談會或內網主動公開預算考核結果，但管理體系并不成熟的成員單位甚至沒有進行考核結果公示；三是預算考核結果的應用層次不高，不少國有企業預算考核結果應用缺乏實質性的推動，沒有將預算考核與績效管理、監督問責等掛鉤，影響其應用效果。

三、國有企業全面預算管理應用措施

（一）完善預算編制

1．以戰略為導向制定預算目標

全面預算管理圍繞企業發展戰略進行，國有企業應基于國際經濟局勢、宏觀經濟政策及市場競爭格局等外部環境，以及現階段經營狀況、實際改革需要、往期年度預算情況、預算期內重大事項等內部環境的充分考慮與深入分析，確定戰略目標，以此為導向制定預算目標，不僅要關注經濟指標，還要重視管理指標，進而保障目標的合理性與可實踐性。

2．根據不同預算需要選擇預算編制方法

全面預算管理除了財務預算外，還包含業務預算、投資預算等，不同預算內容適用于不同的編制方法，因此在編制過程中，國有企業應根據不同預算需要選擇預算編制方法，而不是采用單一方法“一刀切”。比如，就成本預算編制而言，固定預算較為簡單，但其對環境變化的適應性不足，彈性預算考慮到了影響成本預算的變動因素，彌補了其適應性不足的缺陷[4]。對此，國有企業可將彈性預算與固定預算相結合進行成本預算編制。

（二）加大預算執行力度

1．建立專業監督部門

為保證預算執行效果，國有企業應設立專業部門承擔執行監督職能，根據實際執行情況做出預警提示，并通過對執行過程的動態監督，及時發現、上報預算偏差問題，并對此提出相應的改進方案，從而推動預算監督常態化[5]。例如，國網XN供電公司設立紀委辦公室，聚焦基層供電所重要崗位、重點人員、關鍵環節，打造基層供電所360°監督體系，以抓好全面預算管理，統籌下發供電所成本費用。同時，該企業設置了預算執行監督員、廉政穩定信息員等專職監督崗位，并為其編制廉政履職本，讓其開展供電所日常廉政監督并留痕，保障供電所規范運營管理。

2．積極落實預算執行工作

國有企業應健全預算執行責任制度，強化預算執行主體責任，確保預算執行責任落實到崗、明確到人、具體到事，并構建貫穿事前、事中、事后的全過程預算執行機制，積極落實預算執行工作。

事前，及時做好預算指標下達，并對預算執行中的痛點、難點、堵點進行預測與研判，基于此制定合理的預算執行計劃。

事中，加強組織協調，強化統籌管理，依托信息化系統實時監控預算執行情況，嚴格把控預算支出。對于基本預算支出，根據年初預算安排數，按序時進度撥付；對于上級下撥的專項預算費用，及時予以撥付。同時，著重強調對特殊預算追加事項的控制。一旦出現特殊預算追加事項，要嚴格履行企業的預算審批程序與支出標準，有效把控預算追加，避免出現超預算、無預算撥款。另外，國有企業也要根據各成員單位的預算用款計劃及項目實施進度，做好資金調度，以滿足其預算支出需要。

事后，開展預算執行數據編報工作，并采用多元化方法對預算執行情況進行綜合分析，以實現對預算執行信息的準確把握。

3．建立預算執行反饋機制

為進一步提升預算執行工作效率，加快全面預算管理應用進程，預算執行反饋機制的建立不可或缺。國有企業有必要設置預算執行定期報告程序，要求各成員單位定期或不定期向總部財務部報送預算報表，以及時了解各成員單位的預算執行情況，并掌握其預算執行動態。由于國有企業具有多管理層級的特點，可依托信息化系統實現線上預算報表的報送，減少執行信息反饋中間環節。信息渠道不暢是預算執行反饋效果不佳的主要原因之一，國有企業可開展定期例會、員工座談會等，或是建立溝通平臺，向各成員單位反饋當前企業預算執行中的問題及問題監督整改情況，使其明確自身的預算執行工作責任，鼓勵其為推動企業全面預算主動作為[6]。

（三）健全預算考核機制

1．拓展考核范圍

為降低預算考核的片面性，國有企業應注重拓展預算考核范圍，除了對中上領導層與業財部門進行考核之外，也要將基層員工及其他部門納入考核行列。同時，針對不同考核對象建立相應的考核指標。以制造類國有企業監管部門為例，對于該部門的財務指標，可設置監管成本費用節約額度、超預算支出額度等指標；非財務指標方面，可設置監管工作滿意度、安全投入、節能環保責任履行情況、優秀監管人員評選人數等指標。

2．細化考核程序

考核程序過于簡單不利于獲得客觀、全面的考核結果，難以突出考核的優勢作用。對此，國有企業應細化考核程序。比如，由全面預算管理相關責任部門對單位各部門的預算目標完成情況及預算執行情況進行審定與監管，部門主要負責人對員工工作責任履行情況與工作任務完成情況進行考核，并將考核結果上報給全面預算管理相關責任部門，該部門對此進行整理、審核后予以公示。

3．加強考核結果運用

經上文分析，考核結果質量、公示力度及應用層次是影響考核結果應用的重要因素，國有企業可從這三個方面入手加強考核結果運用。首先，根據各成員單位預算考核需要，建立統一的預算考核標準體系，以保證考核結果質量，避免出現多項預算打包考核的情況。其次，加大考核結果公示力度，對各成員單位的考核結果公示時間、公示渠道進行規范，確保考核結果公示的一致性。最后，提高考核結果的應用層次，站在企業戰略發展的全局高度予以其實質性的推動，將預算考核與績效管理、監督問責等掛鉤，強化其應用效果。

四、結束語

從發展歷程上看，國有企業應用全面預算起步相對較晚，大型國有企業已經建立了較為成熟的全面預算管理體系，而中小型國有企業對于全面預算的應用才開始。在新的時代背景下，國有企業應基于對當前全面預算管理應用問題的明確，從預算編制、執行、考核等多方面入手，優化并健全現行全面預算管理體系，以內部管理水平提升驅動經濟效益提升，為國家治理現代化發展、國民經濟增長做出應有貢獻。