“兩區”建設背景下土地一級開發問題研究
——以北京市海淀區為例

王治華

(北京實創科技園開發建設股份有限公司，北京 100089)

1 引言

當前，我國已進入高質量發展新階段，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局是黨在十九屆五中全會中作出的重大戰略抉擇，同時進一步強調要堅持創新在現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。黨的十九大以來，海淀區域創新生態體系逐步完善，高精尖產業結構持續鞏固，創新范式不斷演進，創新鏈、產業鏈、供應鏈、價值鏈不斷重構，“兩區”建設揚帆起航，政策疊加優勢已釋放澎湃動能。

隨著“兩區”建設的持續深入，其已經成為北京未來經濟發展的新動力，為“兩區”建設提供優質產業空間，又構成了加快兩區建設的主要內容。近年來，隨著中關村科學城北區的開發建設不斷走向深入，“兩區”建設導致北京土地一級開發工作以及土地市場的加速重構，包括土地管理制度的逐漸完善、土地市場競爭的結構轉變和政府在土地市場中的職能發生變化等。在此基礎之上，中關村科學城北區土地一級開發工作還存在一系列的難點問題有待解決，筆者結合實創股份公司實際情況，對一級開發工作提出了一些建議和展望。

2 北京海淀“兩區”建設情況及補短板需求

2.1 北京海淀“兩區”建設情況概述

“兩區”建設是習近平總書記親自宣布支持北京發展的兩項重大政策，是具有統領性、戰略性、長期性的決策部署，是推動首都對外開放新時期再出發、優化首都城市戰略定位、促進京津冀深度協同發展、實現區域經濟共建共享的重要引擎，有利于發揮服務業擴大開放綜合試點與自貿試驗區政策疊加優勢，有利于支撐我市在減量剛性約束條件下實現高質量發展。根據《中國(北京)自由貿易試驗區總體方案》，科技創新片區面積31.85平方千米，包含海淀和昌平兩部分，海淀組團面積21.59平方千米，具體包含翠湖和永豐兩大園區。2020年海淀區分別發布《海淀區“兩區”建設工作方案》和《中國(北京)自有貿易試驗區科技創新片區海淀組團實施方案》，提出“重點園區+主導產業+項目帶動”的開放新模式，“云團式”推動五大重點示范園區多點發力。結合海淀產業實際，在集中承載區域、重點園區重點落地產業項目。以永豐產業基地、翠湖科技園等功能區為主要空間載體，打造以人工智能為核心的新一代信息技術產業集聚區，進一步加快自由貿易試驗區科技創新片區建設進度。

中關村科學城北區在“兩區”建設中處于重要位置，是“兩區”建設的主陣地、主要承載區，具備三區疊加的政策優勢。科學城北區具備科技創新、服務業開放、數字經濟、區域協同四大特色，聚集人才、土地、資金、數據四大要素，形成了一批國家戰略需要、開放度要求高、自身稟賦好的制度創新，并加快形成與國際科技創新中心建設相適應的系列制度安排，為持續改革創新突破開拓更加廣闊的空間。翠湖、永豐等功能組團建設一批產業基礎設施和重大平臺項目，率先形成規模形象。

2.2 “兩區”建設存在的短板分析

中關村科學城北區結合“兩區”建設，還存在多方面的短板。

一是科技創新層次和能級還需全面提升。科技創新層次和能級還不高，缺少引領性原創成果和國際標準，產出關鍵共性技術、前沿引領技術、顛覆性技術創新的能力還需加強，多元創新主體高水平融合互動不夠，富集的資源優勢還未能很好地轉化為創新發展優勢。

二是科技創新體制機制還需突破一些瓶頸。在打通基礎研究、原始創新的“最先一公里”和科技成果轉化、產業市場化應用的“最后一公里”上還需要下足工夫。

三是科技創新產業化還需保持執著追求的耐心與定力。行業領軍企業少，高端產業集群發展優勢還未形成；新舊動能轉換還需爬坡過坎，產業基礎需逐步向高級化邁進，產業鏈需進一步提升現代化水平，產業鏈跨區域布局的探索力度有待加強；還需加大力氣破解產業空間資源的有限性與精準高效配置之間的矛盾。

四是中關村科學城在首都發展中的主平臺功能還未充分發揮。從城市轉型來看，已進入園區與城市融合、產城融合的深度轉型期。城市規劃建設水平還不高，科技園區未能與城市經濟、文化、社會、生態等要素有機融合，南北發展不均衡問題還未根本解決，中關村科學城南區高品質公共空間不足，北區基礎設施、公共服務、城市管理、基層治理等還存在短板弱項。

五是土地資源管理利用還需增強空間資源管控力度。促進減量發展的體制機制不完善，全域土地空間資源管控利用力度不夠，空間資源受限與空間利用粗放并存，城市功能復合性和宜居性不夠。

在“十四五”時期要陸續補齊上述短板，需要在土地一級開發層面做出更多的努力和改變，加強規劃引領水平，加快土地開發節奏，釋放更多的產業、配套空間，加強空間資源管理、管控力度，從而確保實現海淀區域創新生態的搭建與完善，確保國家創新發展戰略的順利實施。

3 土地一級開發中的難點問題

3.1 土地一級開發研究綜述

對于土地開發的研究國內外由來已久，國外的研究自20世紀50年代以來，主要研究方向包括土地儲備、政府規制、土地發展權等理論方面，國內對土地一級開發的研究，主要源自于2000年以后，李林(2002)、李兆滋(2003)、周國文(2005)等都對土地一級開發的概念作出過界定。對土地一級開發模式的比較分析也是土地一級開發研究的重要分支，陳春(2007)、紀麗娟(2008)等都對此做過研究，紀麗娟(2008)從中央政府、開發企業、地方政府三者的線性規劃和目標最大化的總契約模型出發，提出地方政府考核監督機制、開發企業激勵約束機制、信息披露機制三方面的優化建議。近年來隨著土地一級開發工作在各地的不斷深入，對土地一級開發的研究也逐步發展出對其成本核算、項目管理的風險研究，如楊彥蘭(2019)、謝穎(2020)、黎敏(2021)、潘曉敏(2021)等；2016年以來隨著國家逐步加大供給側改革和防范化解隱性債務，對土地一級開發主體的地方政府融資平臺的轉型研究也逐步成為研究熱點，如王東紅(2017)、劉金林(2022)等；同時，在國家高新區、科技創新、投融資等研究領域，分析開發模式的組織、政策、決策等運行對該領域的作用機制，也是土地一級開發研究的重要組成部分。

3.2 土地一級開發概念

在我國的城市土地管理中，土地一級開發是重要的管理工具，對我國的房地產市場化、區域城市化建設具有重要的戰略意義，關系著城市的發展方向和耕地保護、城鄉協調發展等戰略性問題。國內對土地一級開發的提法始于2000年12月北京市《中關村科技園區條例》，其四十八條中規定：“中關村科技園區的土地一級開發，應當服從中關村科技園區建設的統一規劃……”目前關于土地一級開發的研究領域主要集中在土地一級開發模式、融資模式、成本管理、風險防范、政府融資平臺轉型等方面。廣義的土地一級開發是政府對土地的綜合整理，涵蓋土地征收、土地開發和土地儲備三個環節，并確定地塊的規劃條件和規劃指標、市政配套設施實施條件以及供地計劃等一系列開發事項。狹義的土地一級開發是政府土地儲備機構或企業對收購儲備的國有土地進行地上物拆除、場地平整、市政配套基礎設施等，達到“三通一平”“五通一平”“七通一平”或其他供應“熟地”的條件，以“生地”變成“熟地”，提高房地產產業鏈條中企業的專業化程度。從這個角度來說，實創股份公司所處的中關村科學城北區所從事的土地一級開發工作屬于廣義的概念，其工作的外延更加廣泛，涉及的廣度和深度更加深入，很多城市建設、運營、管理的理念和思路在土地一級開發建設階段已開始介入實施。

3.3 土地一級開發主要模式

土地一級開發的模式主要以主導權來進行區分，在操作過程中涉及政府、企業等實施主體，其各自處于何種地位則決定了土地一級開發的主要模式，是采取政府壟斷一級開發，還是政府委托企業進行一級開發，抑或通過市場化的招投標來決定一級開發的主體。實際操作過程中主要有兩種模式：一是政府主導型，即由政府建立的土地儲備中心或國有控股或參股企業進行土地一級開發；二是企業主導型，即政府通過招投標的方式從多家企業中擇優進行土地一級開發。對于不同城市、不同開發區域，可能存在不同的兩種開發模式并行的狀態，這取決于地方政府對于土地資源管理的兩種態度：一是認為政府應加強對土地資源的集中統一管理；二是認為政府不應直接地用行政或者強制性行為參與土地開發，需通過市場化手段在一級開發階段配置土地資源，除此之外地方政府的自身財力也是模式選擇的重要參考依據。這兩種模式除了實施主體的不同之外，由主體延伸而出也包括資金來源和經營決策權的不同，相對來說政府主導型資金來源一般為財政資金或以政府為信用背書的政策貸款，政府在開發過程中具有絕對的決策權，反之則是企業提供資金，企業在開發過程中具有更多話語權，但因政府的天然壟斷屬性，其也必將受到屬地政府的種種制約，其與政府之間處于競爭博弈的關系之中。

3.4 土地一級開發主要問題

土地一級開發利益相關者眾多，關系錯綜復雜，土地一級開發項目存在開發周期長、征地騰退難、資金使用困難等各類風險與問題。

3.4.1 開發周期過長

土地一級開發項目由規劃和自然部門授權，一般授權時間為兩年，但能在兩年內完成的土地一級開發項目寥寥無幾，多數項目需要5～8年，筆者所開發土地一級開發項目多數在8年以上，橫向對比北京市各區縣的土地一級開發項目開發周期長是普遍現象。其原因主要是包括以下三方面：一是手續眾多。土地一級開發從授權開始到土地供應，包括一級規劃條件、立項、用地預審、征地、拆遷、樹木伐移、考古、市政綜合、規劃落地、水評、交評、地災、征地結案、產地平整、市政建設、收儲入庫、成本審核、二級規劃條件、權屬審查、地價會、現場驗收、土地供應等多個重要子手續，土地一級開發流程涉及130多個主要環節，涉及眾多政府部門，每個子手續的辦理都需要一個月、幾個月或者更久的時間，授權、立項、地災等手續還存在有效期，如過期且未取得后續手續，則需要辦理延期或者重新辦理。二是政策調整。由于政府的政策是在不斷調整優化過程中，土地一級開發工作又涉及眾多政府部門，經常在項目推進過程中遇到新增審批環節、更換審批部門、出臺新的管理辦法、政府人員變動等政策調整方面的狀況，政府在出臺相關的政策時出發點是好的，但缺少橫向縱向之間的溝通，往往導致項目在辦理過程中需要面臨大量的等待、磨合以及政策落地的時間。三是堵點問題。土地一級開發工作主要與村鎮和農民打交道，如果村鎮的利益得不到妥善解決，則會導致項目停滯，進展遙遙無期，常見的賭點問題如耕地指標、釘子戶、規劃不落地、歷史遺留問題等。

3.4.2 征地騰退難

相比于其他手續辦理，征地騰退工作是土地一級開發工作的核心，也是土地一級開發工作的難點。根據新土地管理法要求，征地之前需開展社會穩定性風險調查，并開展預公告，同時征地之前需解決耕地指標、林地指標問題，同村集體就補償、轉入、安置等問題達成一致，按照現行政策如果地塊內耕地無法實現占補平衡、社會穩定性風險評估結果不理想，則無法開展征地手續報批工作，故耕地指標、拆遷騰退是導致征地工作停滯不前的主要矛盾。目前耕地指標主要有以下兩種解決方案：一是占補平衡，通過復墾耕地實現占補平衡；二是異地購買，通過耕地指標的跨省調節實現。目前異地購買指標尚未有有效的實施路徑，同時由于北京市可供復墾的土地資源比較稀缺，導致涉及大量耕地的土地一級開發項目面臨很大困難。拆遷騰退工作一般主體為屬地政府，由于其風險防范屬性，在針對釘子戶等社會穩定風險時，一般采取謹慎策略，又由于釘子戶往往要價過高，導致矛盾無法調和，使存在釘子戶的項目一般停滯較長時間。

3.4.3 資金成本困難

土地一級開發項目涉及大量資金，包含資金獲取、資金使用、成本核算、資金回收以及利潤稅收等多個方面，由于土地一級開發項目周期較長，導致資金使用效率極低，企業開展土地一級開發工作所獲利潤微乎其微。近年來，為防范化解隱性債務風險，已使用財政性資金置換原有土地一級開發銀行貸款融資，一方面資金來源更加單一，資金申請、審批要求更加嚴格，導致資金進度與項目進度不匹配等風險；另一方面開發利潤率從原有企業自籌的8%降為2%，利潤率更加微薄。土地一級開發資金回籠一般采用政府收購儲備入庫，同時進行項目成本審核，由財政資金進行成本返還的模式，在成本審核的過程中存在大量既定成本無法認定的情況，具體項目被核減金額往往以千萬計，因無法納入土地一級開發成本，則變成企業經營成本，變相拉低企業整體利潤。同時受財政資金壓力等影響，往往已完成土地一級開發，完成成本審核并與政府簽訂收儲入庫協議的項目，無法及時獲得成本返還，滯后時間較長，降低企業資金周轉效率。從區域角度看，由于開發周期較長，近年來區片綜合地價不斷上漲，導致單個項目開發成本不斷推高。科學城北區采取滾動開發、整體平衡的資金測算模式，不斷上漲的開發成本造成兩個后果：一是不斷推高地價，不但經營性住宅用地地價屢創新高，就連教育科研用地的地價也逐步走高，給二級拿地企業帶來很大壓力，不利于重大產業化選哪個落地；二是科學城北區資金整體平衡越來越難以為繼，為平衡資金，不得不考慮更改用地性質，增加住宅用地，減少研發用地的比重來實現資金平衡。

3.4.4 管理水平不足

除上述外部客觀原因之外，土地一級開發企業的管理水平也是不容忽視的一個重要環節。從業人員整體素質、政策理解把握能力、對外溝通協調能力存在不足，項目管理手段較原始和單一，信息化等現代化管理手段應用不足，對于項目進度、質量、成本的把控缺乏整體思維，對于難點、堵點問題缺乏創新的思路等，同時政府作為行業主管部門，缺乏統一行動往往是鐵路警察各管一段，互相因為體制機制問題造成很多效率損失。

4 對土地一級開發工作的一些建議

針對在土地一級開發過程中所存在的一些問題，筆者嘗試給出一些建議。

4.1 進一步加強項目管理

做好項目實施方案、可行性研究，做好項目投資成本、動態收益、靜態收益的測算工作，準確評估項目存在內外部風險，結合政府的工作任務制定合理有效可行的任務計劃，推動激勵機制，充分發揮主觀能動性，找準項目的重點、難點、堵點，創新工作方案，變串聯推進為并聯推進，加快項目開發節奏。

4.2 充分利用政府“無形的手”

加強高位協調。貫徹落實政府決策部署，充分利用開發建設領導小組、“兩區”建設領導小組、土儲聯席會、供地調度會等政府平臺，重點就規劃落地、土地供應、征地拆遷、手續辦理、資金籌措等重點環節加強高位協調，增強推動力度。加強部門聯動。進一步強化與委辦局的協調聯動，發揮企業能動性，形成信息及時傳遞的溝通機制；與村鎮加強溝通協調，及時掌握最新動向和訴求，形成合力，推動村莊騰退攻堅。

4.3 加強資金保障

創新成本控制手段，完善各項管理制度，加強預算管理，制訂完善的資金周轉計劃，加大成本管理力度，按供地計劃倒排各項工作，盡早實現資金回籠；根據專項債落實到位情況，加強項目統籌推進；積極探索新的融資渠道，緩解公司償債壓力，滿足開發建設資金需求。進一步對區域整體開發整體測算進行深入研究，提出可行性的實施路徑。

4.4 加強制度保障和轉型探索

探索地方政府考核監督機制的優化，引入科學的考核方案和考核指標，探索開發企業激勵約束機制的優化，探索土地一級開發企業準入及退出機制。探索土地一級開發企業業務轉型路徑，由單一土地一級開發企業向產業鏈上下游延展。