以人為核心的新型城鎮化戰略內涵、障礙與應對

陸杰華 韋曉丹

一、引言

改革開放40多年來，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程，取得了舉世矚目的成就。在短短幾十年間，中國城鎮人口規模由1978年的1.7億人增加到2021年的9.1億人，城鎮化率由17.9%增長到64.72%。[1]快速城鎮化不僅有力支撐了中國經濟的快速增長，也是邁向中國式現代化的重要標志，同時還是世界城鎮化的重要組成部分和主要推動力量，被看作是中國崛起的一個縮影。

進入“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家征程和邁向第二個百年奮斗目標的新階段，新型城鎮化建設面臨著新國情、新特征和新挑戰。面對國內外經濟、政治、科技、文化環境的深刻變化，中央提出加快構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，以人為核心的新型城鎮化作為內需最大潛力和發展動能所在，被賦予更為重要和深層的戰略意義。2021年，國務院印發了國民經濟發展“十四五”規劃綱要，指出“要堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”。2022年，國家發改委先后出臺了《國家新型城鎮化規劃(2021-2035年)》和《“十四五”新型城鎮化實施方案》。習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調，要“推進以人為核心的新型城鎮化”。至此，以人為核心的新型城鎮化戰略成為當前及今后一段時期國家經濟社會發展的核心舉措，其戰略意義被提升到新的高度。

在上述背景下，本文首先分析中國式現代化征程中新型城鎮化面臨的全新形勢，重新認識我國新型城鎮化和國際城市化發展趨勢的重大轉向，以期豐富和拓展新型城鎮化發展的戰略視角；然后梳理新時代新型城鎮化的內涵要義、多重目標和主要特點，在此基礎上深入剖析當前深入推進新型城鎮化戰略面臨的主要障礙，并探索相應的應對方略，旨在對中國新型城鎮化建設的理論創新和實踐謀劃提供一定參考。

二、當代中國新型城鎮化所處的時代背景和面臨的新形勢

(一)人口規模巨大的城鎮化

人口規模巨大不僅是中國式現代化的重要特征，也是中國式新型城鎮化的首要特征。首先，人口規模巨大的城鎮化最主要的體現是快速增加的城鎮人口，尤其是巨大的流動人口規模。在城鎮人口方面，國家統計局的數據顯示，截至2021年末，全國城鎮常住人口規模為9.15億人，與2011年相比增加2.23億人，十年間增長了32.23%，年均增長率高達2.84%。[1]2021年常住人口城鎮化率達64.72%，預計到2035年將增長至77%，2050年時將達到83%左右。[2-3]若按照2050年常住人口城鎮化率達80%的目標計算，未來30年間中國城鎮人口增量將超過7000萬人。從流動人口來看，2020年全國流動人口總量達3.76億人，與2010年相比增加了1.54億人，增幅高達69.73%；粗流動率從2010年的16.53%上升至2020年的26.62%。[4]其中，流動人口的家庭化流動比重逐年提高，2015年流動人口在流入地的平均家庭規模就已達到2.61人，并且還在繼續增長。[5]絕對規模巨大、流動更趨活躍、家庭化遷移更明顯的人口流動，對城市經濟結構和社會結構帶來了深刻影響，尤其是對新型城鎮化發展中公共服務資源的供給和配置提出了重大考驗。

其次，人口規模巨大的城鎮化還伴隨著人口老齡化對城鎮化影響的加劇。我國已進入人口老齡化加速深化階段，據測算，“十四五”期間我國60歲及以上老年人將增加5300萬人，是“十三五”期間的1.61倍，預計到2050年前后在總人口中的比重將突破35%。[6]與此同時，勞動年齡人口規模和比例均呈加速下降趨勢，16-59歲勞動年齡人口將在2024年左右跌破9億人，2041年左右跌破8億人。[6]從流動人口來看，2021年我國農民工的平均年齡達41.7歲，比2015年增長3.1歲；50歲以上農民工占比達27.3%，比2015年增長9.4%。[7]與此同時，我國老年流動人口的規模增長迅速，從2000年的503萬人增加至2015年的1304萬人，年均增長率高達6.6%。[5]人口老齡化將引發城鎮化進程中適齡勞動力短缺、勞動力成本上升，加劇社會醫療和養老保障負擔，進而有可能影響城鎮化效率的提升。

“人口規模巨大的城鎮化”為我國新型城鎮化帶來了壓力與考驗，但也意味著優勢與紅利。巨大的人口規模能夠帶來更廣闊的市場空間和龐大的規模效應，巨大人口規模背景下人口空間結構、年齡結構、素質結構、就業結構的轉換，也必將激發更強勁的消費和投資結構升級效應。在人口規模巨大的中國式現代化進程中，推進新型城鎮化既要發揮人口規模的優勢、把握人口結構轉變的契機、轉化多維度的人口紅利，更要重視在發展中解決城鎮化進程中公共資源集聚與平衡的關系，以更好地實現城鎮化的高質量發展，增進人民福祉，促進全體人民共同富裕。

(二)國內和國際形勢發生深刻變化

國內和國際形勢的深刻變化對當代中國新型城鎮化建設進程產生著重要影響。在國內形勢方面，我國正邁入全面建設社會主義現代化國家的新征程，進入經濟由高速增長轉向高質量發展的新階段，迫切需要推動經濟增長核心動能轉變，以解決經濟增長動力不足和經濟下行壓力加大的困境。[8]在國際形勢方面，國家間力量對比發生了深刻變化，大國之間的博弈競爭日趨激烈，逆全球化趨勢凸顯，新的不穩定性和不確定性上升，對全球經濟政治格局帶來了巨大沖擊。面對復雜嚴峻的內外部環境，黨中央作出了“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的重大戰略部署。在國內循環方面，新型城鎮化作為推動我國產業結構轉型的重要載體，也是我國最大的內需潛力和發展動能所在，在推動形成國內大循環中具有不可替代的作用。[9]新型城鎮化的高質量發展也成為解決我國經濟增長動力轉換問題的核心路徑。在國內國際雙循環方面，盡管當前世界經濟持續低迷、貿易保護主義抬頭，但中國融入經濟全球化的大勢不可逆轉。在新形勢下，我國更需要加強對國際市場和國際合作的深度參與，引入全球化視角，將新型城鎮化建設與實施更加積極主動的開放戰略緊密結合，構建開放型城鎮化發展模式。[8]通過開放型的新型城鎮化建設，在更大范圍、更寬領域和更深層次上整合本土與國際資源，以建設具有國際影響力的新型城市、面向全球的自由貿易試驗區等為依托，推動內需與外需之間形成協調互動、良性循環的高效機制，培育我國參與國際合作與競爭的新平臺，不斷增強我國國際競爭力。

(三)世界發達國家的城市化模式發生轉變

從世界層面來看，當前絕大多數國家的人口都在持續向都市圈和城市群集聚，世界上主要發達國家的城市化模式，正經歷著從單一城市和城市組合發展階段向大都市圈化和城市群化發展階段轉變。隨著生產要素在全球范圍內自由流動程度的提高，交通運輸的快速發展，以及現代信息技術在經濟社會發展各領域的深度應用，城市的發展潛力與其單一資源和現有規模間的關系逐步減弱，更取決于該城市與周邊城市乃至全球其他城市間的密切聯系、協同合作的廣度與強度。[10]城市群和都市圈因其更能發揮規模效應、集聚效應和溢出效應，對地區和國家的經濟增長、社會發展體現出日益重要的作用，已成為當前乃至未來全球經濟競爭的重要空間單元。在全球范圍內，除了以紐約、倫敦、東京、巴黎為核心的發達國家都市圈外，在亞洲、拉丁美洲、非洲等欠發達地區也正在形成以超大城市為核心的都市圈和城市群，成為帶動世界城市化發展的重要力量。[11]面對世界發達國家城市化模式的新轉變和全球城市發展格局的新變化，中國新型城鎮化戰略亦當有所行動和調整，通過大力發展大都市圈和城市群來提升核心城市帶的國際競爭力，使其成為中國參與全球政治經濟治理的重要載體，在世界城市網絡體系中發揮更為重要的作用。

(四)新一輪科學技術革命推動城市發展和治理模式發生轉變

以物聯網、大數據和云計算等為代表的新一輪數字技術革命催生了一系列新技術、新產業、新模式，這些因素對城市發展的持續影響已開始逐漸超越資源稟賦、空間距離等傳統要素，推動著基于傳統工業經濟時代基礎的城市規劃發展理論，向基于現代數字經濟基礎的城市規劃發展理論轉變。[12]當前，中國城鎮化已進入以服務業和新興產業為主導的提質加速期，數字技術革命催生的一系列新興產業和新型業態，不僅引發了城市經濟結構、就業結構和收入分配格局的調整，還影響了城市的空間形態、組織形式和城市居民的生活方式，進一步推動了現代城市治理模式的重要轉變。其中，新一代信息技術的應用成為現代城市社會治理體系的重要科技支撐，為推動治理主體多元化、治理理念科學化、治理方式精細化和智能化發揮著重要作用。目前，國際上美國、日本、韓國、新加坡等國家較早開啟智慧城市建設，將新一代信息技術與城市建設和城市治理充分融合，其中一些國家甚至將智慧城市建設上升到國家戰略的高度。[13]綜合來看，以充分利用新一輪技術革命成果來提高城鎮化的質量和效率應當成為未來中國新型城鎮化的前景和戰略重點。

三、“以人為核心”新型城鎮化戰略的內涵要義及目標

(一)“以人為核心”新型城鎮化戰略的內涵要義、核心理念與主要特點

1. 內涵要義

新型城鎮化的內涵要義幾經發展和豐富，體現出鮮明的中國特色，主要包含以下四個方面。一是新型城鎮化將“以人為核心”視作本質要求，持續促進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，滿足人民日益增長的美好生活需要是新型城鎮化的根本目的。二是新型城鎮化的核心理念是新發展理念，以新發展理念引領新型城鎮化發展方式的轉變，從而實現高質量、可持續發展。三是新型城鎮化的主體形態是城市群，以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局是新型城鎮化的目標形態。四是新型城鎮化的核心動力是新型工業化和信息化，根本動力是體制機制改革創新。[14]

2. 核心理念

“以人為核心”是新型城鎮化的基本原則。“以人為核心”首先是強調城鎮化過程中人的主體地位，緊緊圍繞人的生存和發展權利的提升來推進城鎮化進程。人民生活品質的提升和促進人的發展始終是新型城鎮化的出發點和落腳點，新型城鎮化通過推動以人為核心的生產方式的轉型、人的生活方式的改變、人的社會關系的變革、人的思想觀念的轉變和人與自然關系的轉化，不斷提升人民的幸福感、獲得感、滿意感，增進民生福祉。

創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，是以人為核心的新型城鎮化發展的核心理念。創新是引領新型城鎮化發展的第一動力。以科技創新、制度創新和管理創新的充分結合，加快轉變城市發展方式，提升城鄉要素配置效率，實現城鎮化高質量發展和高效能治理。[15]協調是新型城鎮化發展的內生特點。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，推動區域優勢互補、協調發展，促進城鄉融合發展。綠色是新型城鎮化發展的普遍形態。統籌城市基礎設施建設、經濟社會發展、生態環境保護，統一謀劃生產、生活、生態三大空間布局，建設資源節約、環境友好、人與自然和諧發展的宜居城市。開放是新型城鎮化發展的必由之路。充分借鑒國際上城市化發展的先進經驗，用足用好國內國際兩個市場兩種資源，培育我國參與國際合作和競爭新優勢。共享是新型城鎮化發展的根本目的。讓城鎮化的成果更多更公平地惠及全體人民，不斷提高城鄉居民的生活品質，滿足人民日益增長的美好生活需要。

3. 主要特點

一是公平性。公平性強調城鎮化進程中不同群體之間身份平等、機會同等、服務均等、權益對等，充分體現以人為核心的城鎮化是從少數人先富的城鎮化轉向社會公平和諧的城鎮化的重要特征。[16]其中，最為重要的是流動人口與城市居民享有服務和福利公平，享有發展機會和權利公平。享有服務和福利公平，主要體現在基本公共服務均等化的推進，流動人口在就業、教育、醫療、托育、養老、住房等諸多福利和服務方面與戶籍人口享有平等的待遇。享有發展機會和權利公平，主要體現在通過加強流動人口職業技能培訓提高其轉移就業能力，最終實現流動人口進入城市選擇生產生活方式自由度和擇業自由度的提升。[17]

二是均衡性。均衡性強調新型城鎮化進程中城鄉關系的均衡，從城市優先發展的城鎮化轉向城鄉協調、融合發展的城鎮化。新型城鎮化并非僅僅是城鎮的發展，同時也意味著鄉村的巨大變化，因此必須將城鄉一體化發展與城鎮化聯系起來，注重城鄉關系的調處，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，最終打破城鄉二元結構，推動鄉村振興，實現城鄉均衡發展。

三是包容性。包容性強調允許和鼓勵差異性的城鎮化發展策略，積極主動地促進不同文化資源共存共生共榮。一方面，特別鼓勵中小城市和小城鎮依據自身歷史文化、區位條件、資源稟賦和產業基礎特點，因地制宜地選擇差異化的發展路徑和模式。[18]另一方面，在城鎮化過程中注重對自然和傳統人文環境的保護，促進傳統文化資源與現代文化資源互相結合、鄉村文化資源與城市文化資源有機融合。

四是可持續性。可持續性強調發展方式的集約，從高能耗、高環境沖擊的城鎮化轉向低能耗、低環境沖擊的城鎮化。[16]新型城鎮化摒棄了傳統城鎮化粗放、片面的發展戰略，構建生態引領的可持續發展模式，把生態理念全面貫徹到生產生活、經濟運行和人文活動中，走一條集約、智慧、綠色、循環、低碳的城鎮化道路。

(二)“以人為核心”新型城鎮化戰略的多重目標

1. 核心目標：加快農業轉移人口市民化

新型城鎮化瞄準的目標主體是農業轉移人口，因此其核心目標和首要任務是加快農業轉移人口的市民化，實現“人的城鎮化”。推進農業轉移人口市民化主要包含三個階段，依次為：就業穩定化；保障社會化；生活城市化。在此過程中，農民身份逐步實現從農民—農民工—市民的轉變，最終實現“個人融入企業，子女融入學校，家庭融入社區，群體融入社會”的長遠目標。

2. 最終目標：實現共同富裕和人的全面發展

新型城鎮化的最終目標，是通過推動城市經濟社會的全面進步為全體人民提供更好的發展機會和發展環境，進而實現共同富裕，促進人的全面發展。具體從三個方面來理解：其一，新型城鎮化要推動全體人群的全面發展。新型城鎮化戰略強調以“人為核心”，戰略中聚焦的“人”不僅指農業轉移人口，還進一步指向所有身處城鎮中的人口，包括流動人口和戶籍城鎮人口。[18]同時，也涉及農村人口，還包括不同性別、不同年齡群體的人口，務必使新型城鎮化發展“不落一人”。[19]其二，新型城鎮化落腳于推進人的素質和能力提升，滿足人們自我實現的需求和對幸福美好生活的追求。這既是新型城鎮化發展的終極目標，也是貫穿其核心的價值旨歸。其三，新型城鎮化最終要實現全體人民共同富裕的根本目標，使全體人民在經濟、政治、文化、社會、生態多維度上實現共同富裕。

3. 主要目標

新型城鎮化的主要目標是實現人的現代化、城市與鄉村的現代化，不斷縮小城鄉區域發展和居民生活水平的差距。在此基礎上，須進一步明確新型城鎮化的具體目標。一是要提升城鎮化水平和質量，實現城鎮化健康有序發展。穩步提升人口城鎮化率，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距，實現城鎮基本公共服務全人口覆蓋。二是要優化城鎮化空間布局形態，推動區域協調發展。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，構建東中西互濟、協調發展、優勢互補的區域城鎮化布局。三是要推進新型城市建設，全面提升城市品質。完善城市功能，改善人居環境，傳承歷史文化，切實改善市民生活質量，打造宜居、韌性、智慧城市，持續增強市民的幸福感和獲得感。四是要強化城市治理體系建設，增強城市治理水平。推進城市治理體系和治理能力現代化，提高城市規劃、建設和治理的科學化、精細化、智能化水平。五是要完善城鄉融合體制機制，促進城鄉融合發展。新型城鎮化是實現鄉村振興的重要支點，高質量的鄉村振興也能反過來推動新型城鎮化的發展。

四、新時代推進“以人為核心”新型城鎮化戰略面臨的主要障礙

(一)新型城鎮化戰略的體制機制亟待健全

盡管在政策制定方面，我國已經制定了較為完整的針對下一階段深入推進新型城鎮化的一系列戰略規劃，但從頂層制度設計上看，相關規劃缺乏對當前及今后一段時期內國內人口形勢變化可能對城鎮化影響的深度把握，而且對國際上先進城市化戰略模式及實踐經驗的吸納也有待加強。一是當前規劃的前瞻性仍顯不足。我國已進入城鎮化高質量發展階段，世界城市化發展也已步入以城市群為主體，以新一輪技術革命為支撐的時代，而目前規劃中對我國未來新型城鎮化發展的一些主要問題，包括人口規模、結構、遷移變動帶來的城鎮化發展不平衡問題，新技術革命下新型城鎮化的模式轉換和動力轉換問題等缺乏前瞻性設計。二是統籌兼顧的政策體系設計仍不到位。規劃對城市群都市圈聚合發展、區域協調發展、城鄉協調發展的統籌規劃仍顯不足，缺乏多方協同配合和系統化的政策體系。[20]三是新型城鎮化規劃中多主體之間的關系亟待厘清。在目前的相關規劃中，政府和市場邊界的界定尚不清晰，中央與各級地方政府，以及各地方政府之間的多重關系有待進一步梳理，而主體間關系不明確直接導致多主體參與的新型城鎮化運行機制的缺失，進而影響要素流動和公共服務供給的質量和效率。

(二)戶籍制度改革阻點仍在，土地流轉制度約束尚存

人口要素和土地要素的自由流動是深入高效推進新型城鎮化的必要前提，新型城鎮化本身也是人口和土地要素資源再配置的過程。然而，當前戶籍制度改革滯后嚴重阻礙了農業轉移人口市民化進程。2020年，我國常住人口城鎮化率達到63.9%，戶籍人口城鎮化率滯后于常住人口城鎮化率18.5個百分點，僅為45.4%。[4]由于大城市居住證制度和積分落戶制度主要服務于精英群體，而將占全部流動人口70%以上的“鄉—城”流動人口排斥在外，大規模的進城農業轉移人口不僅難以落戶，還無法平等享受城市公共服務。目前，農業轉移人口實質上享受的城市公共福利待遇無論在類型、規模還是水平上都顯著低于城市戶籍居民，這不僅阻礙了轉移人口的市民化進程，也抑制了人力資源要素的自由流動和產業結構的升級調整，最終降低了城鎮化的質量和效率。此外，土地流轉制度不完善極大增加了城鎮化成本。對于城市而言，不合理的土地流轉制度促使政府不得不依靠提高土地出讓金來拉動GDP增長，但也由此導致房地產價格居高不下。[21]對于進城農民轉移人口而言，土地制度改革中利益分配不均衡，閑置土地、房屋和耕地流轉成本過高等問題，導致其無法或很少獲得應有土地流轉增值收益；更進一步，資本積累的缺乏和高房價共同導致其無力購買城市住房，無法在城市安家落戶，極大阻礙了“以人為核心”的新型城鎮化的順利推進。[12]

(三)城鎮化規模和布局不平衡，空間格局形態有待優化

科學平衡、分工協調、疏密有致的城鎮化空間布局形態，對于提高城鎮化空間配置效率，改善空間功能品質，更好發揮空間聯動的集聚擴散、輻射溢出和協同效應等具有重要意義。然而，當前我國城鎮化空間格局尚未均衡布局，大中小城市與小城鎮發展不協調，區域間城鎮化水平差距較大。就城鎮化規模而言，城市規模兩極分化態勢加劇，超大和特大城市規模過度膨脹，而中小城市和小城鎮發展相對緩慢，部分城市和城鎮出現萎縮。2020年，全國超大和特大城市達到21座，聚集常住人口超過2.93億人，而中小城市和小城鎮呈現收縮態勢，尤其是中西部地區的許多城市人口流失現象突出。[22-23]就城鎮化空間格局而言，現階段我國區域城鎮化水平差異顯著，呈現東高西低的空間分布特征。2021年，東部沿海地區的城鎮化水平基本超過70%，中部地區大致在60%-70%之間，西部地區最低，多處于50%-60%之間。①制約城鎮化規模和空間格局優化調整的主要因素，一方面在于區域間產業布局不均衡，制造業核心技術產能仍主要集中于東部沿海地區，中西部地區產業轉型升級壓力較大，吸納就業和擴大內需能力受到制約；另一方面在于中西部地區城鎮體系發育仍不完善，基礎設施建設滯后，創新能力有限等導致其經濟發展動力和綜合承載能力不足，進而拖緩其城鎮化發展進程。

(四)城市治理水平短板明顯，發展韌性和抗風險能力不強

黨的十九屆五中全會提出要“建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”；“十四五”規劃綱要中也進一步將建設韌性城市納入最高層級的國家戰略規劃。目前，城市治理水平提升和韌性城市建設主要面臨著兩方面的困境。一方面，城市治理水平滯后于城市發展需求。城鎮化快速推進過程中人口、產業及相關各要素的高速聚集為城市治理帶來巨大壓力，尤其在人口就業、公共服務供給與需求匹配度、交通擁堵、舊城改造、公共安全、外來人口相關事務等方面問題突出。理念滯后、制度闕如、協同不足、技術短板等因素共同制約著城市治理水平的提升。另一方面，城市安全風險應對體系有待完善。在此次新冠肺炎疫情沖擊下，韌性城市建設缺失問題充分暴露，城市公共安全應急法律法規和管理體系不完善，應急聯動協作機制不健全，涉及公共安全的基礎設施建設滯后導致城市應對突發性、復雜性、綜合性風險的能力不強。

(五)生態環境保護和文化傳承不力，城市宜居性有待提升

城鎮化發展不僅依賴于人口、產業、交通等基本要素，良好的生態環境和人文環境同樣是增強城市吸引力、感召力、綜合競爭力和可持續發展能力的關鍵所在。目前，我國城市建設中生態環境保護缺位、文化傳承不力等問題對城市宜居性產生不利影響。一方面，城鎮化建設過程中資源能源消耗及環境污染治理壓力較大。在資源能源消耗方面，目前我國能源消費仍以化石能源為主，清潔能源僅占16.6%，能源消費結構的可持續性不足。[1]同時，城鎮化推進中土地資源開發利用的集約性有待提升。土地資源開發利用不當引起的土地退化、水資源缺乏及生態環境惡化等問題，在部分中小城市和小城鎮地區突出。在環境污染治理方面，2021年全國城市空氣質量監測達標率為64.3%，仍有超過三分之一的城市存在著空氣質量不良問題。全國建制鎮的生活垃圾處理率僅為89.18%，污水處理率僅為60.98%。②另一方面，城鎮化建設過程中對傳統文化保護力度不足。城市及城鎮發展模式趨同，片面追求外表光鮮，大拆大建大搞形象工程，導致城市文化個性失落，歷史遺跡消失，最終造成“千城一面”“千樓一面”的局面。

(六)鄉村振興與新型城鎮化融合不深，城鄉發展不平衡不協調

新型城鎮化與鄉村振興是互利共榮的命運共同體，二者深度融合是構建新型城鄉關系、破解城鄉二元結構，并最終實現共同富裕的必由之路和題中之義。一方面，新型城鎮化是鄉村振興的壓艙石，城鎮資本、人才和技術流向鄉村，為鄉村要素集聚和產業振興奠定基礎；另一方面，鄉村振興是新型城鎮化的助推器，農業生產水平提升解放更多剩余勞動力，為城市發展注入更多活力。然而，目前我國城鄉居民收入差距仍舊顯著，2021年城鄉居民人均可支配收入比達到2.20，其中財產凈收入比高達10.77，進一步縮小城鄉居民差距的任務依舊艱巨。[24]此外，城鄉公共服務和社會保障仍不均衡，城市和農村在教育、衛生醫療、養老、社會保障和就業服務、基礎公共設施建設等方面仍然存在著較大差距。如2020年，城市千人衛生機構床位數和千人衛生技術人員數分別是農村的1.78和2.21倍，每月最低生活保障平均標準是農村的1.36倍，城市人口在高中及以上教育層次比重超出農村35.44%。③

五、新時代推進以人為核心的新型城鎮化戰略的應對方略

(一)加強新型城鎮化道路頂層設計，構建統籌兼顧的發展模式

第一，樹立全局性、全過程、前瞻性的戰略思維，充分把握人口規模巨大的現代化和城鎮化的核心特征與全新態勢，以處理好集聚和平衡之間的關系為關鍵點加強頂層設計。在頂層設計中轉變發展理念，通過推動生產要素合理流動和高效集聚，充分發揮城市發展的協同集聚效應，有效縮小區域差異和更好地處理城鎮化進程中公共資源在城市內部及城鄉之間如何配置的問題，在發展中營造平衡，在集聚中走向平衡。[25]第二，頂層設計要牢牢把握新型城鎮化發展的核心動力，即科技創新。科技創新既是產業升級和經濟進步的底層推動力，也是城市智慧、生態、人文發展的核心支撐力，在推進以人為本的新型城鎮化過程中必須將科技創新擺在首要位置，將加強科技創新充分融入頂層設計。第三，構建統籌兼顧的政策體系。加強對城市群聚合發展和城鄉統籌發展整體規劃構想，把城市發展和治理戰略擴大到城市群、城鎮群及城鄉關系的大范圍，形成新型城鎮化和城鄉融合發展、區域協調發展有效銜接、三位一體的政策體系。同時，還要建立包括財政、稅收、信貸制度和戶籍、住房、教育、醫療、養老保障等制度在內，系統化和協調程度均高的政策體系。第四，構建多元主體合作的發展模式。明確政府與市場邊界，市場主導和政府引導相結合，充分發揮市場在新型城鎮化過程中的決定性作用，更好地發揮政府在宏觀調控方面的作用，促進地方政府間打破行政分割和加強協同合作。

(二)深化戶籍制度改革和土地制度改革，破除城鄉要素流動障礙

一是深化戶籍制度改革，引導勞動力要素暢通流動，提升流動人口公共服務均等化水平。放開、放寬除個別超大城市外的落戶限制和落戶條件，進一步完善超大城市和特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，降低落戶門檻，探索城市群內部不同城市間累計居住年限申請落戶時異地累計互認機制。推進戶籍制度向以經常居住地登記戶口制度邁進，進一步引導基本公共服務與戶籍脫鉤，推動流動人口在就業、住房、社會保障、子女教育、公共衛生等方面與城市居民享有同等的基本公共服務福利。二是創新農業轉移人口市民化的成本分攤機制，構建與人口發展相適應的公共政策與服務體系。建立財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，健全城鎮新增建設用地規模和財政性建設資金對城市補貼數額與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。加快建立公共服務投入與常住人口掛鉤機制，加強對人口流入較多城市住房、教育、衛生醫療等基本需求的保障力度。三是深化土地制度改革，建立兼顧激勵與成本的體制機制。完善農村土地流轉制度，通過合理界定土地流轉的范圍、期限，建立公平的土地增值收益分配機制，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，在賦予農民更充分的財產權益的同時也更有力地推動農村承包地、集體經營性建設用地和宅基地的高效流轉和再配置。

(三)優化城鎮化規模和空間布局，推進不同類型城市共同發展

一是全面推動現代化城市群都市圈建設，培育高質量發展的增長極和動力源。以中心城市和城市群作為承載發展要素的主要空間載體，構建完善中心城市帶動城市群、城市群帶動區域發展，以點帶面、區域聯動的體制機制。強化城市群都市圈發展與國家重大區域戰略對接，推動東中西不同城市群和都市圈之間的要素流動和高效集聚，促進資源整合和產業轉移。推動城市群都市圈與“一帶一路”國際經濟走廊對接，加快融入國際大循環步伐。[26]提高都市圈的交通運輸連通性、便利性，加快都市圈內“一小時”軌道交通建設，在重點投資市域市郊鐵路的基礎上進一步加強城際軌道建設，協同暢通城市群、港口群、機場群高效通達網絡。二是引導城鎮化重心向西向下轉移，大力推動中西部和中小城市發展。以中西部地區作為新時期擴大內需、縮小我國城鎮化區域發展差距的重要陣地，加大中央財政對中西部城市的支持力度，加強其承接東部沿海地區產業轉移的能力建設，促進本地產業結構調整升級。以中小城市和小城鎮協調發展作為優化城鎮規模結構、完善城鎮化格局的重要內容，強化中小城市產業支撐能力，提升其就業吸納能力和綜合承載能力；補齊小城鎮基礎設施建設和公共服務供給短板，提升其集聚產業和人口的能力。

(四)強化構建高效的城市治理體系，加強韌性城市建設

一是以制度創新和技術創新提升治理效能，構建高效的城市治理體系。深化城市治理體制機制改革，轉變治理方式，豐富治理手段，充分發揮大數據、人工智能、物聯網、云計算等新興技術手段在城市治理各方面的賦能效應。在城市運營方面，在城市全面數字化的基礎上建立可視化、可測量的城市管理與運營系統，加強智慧城市建設。在政務集成方面，以新技術瓦解各條塊行政部門間的信息壁壘，推動政府內部信息互通與業務協同，提升政府提供公共服務的公平性、精準性、供需協調性。在社會賦能方面，以數字化轉型重塑城市基層治理版圖，打造數字條件下基層治理共同體，拓展強化公眾參與的途徑和能力。二是把韌性城市要求融入城市規劃建設管理全過程，構建全鏈條城市風險防范體系。樹立“全生命周期管理”的城市發展建設理念，從全方位、全要素、全流程入手加強韌性城市建設。優化城市公共衛生空間規劃布局，提升城市空間韌性；促進城市經濟適度多元化，提升城市經濟韌性；增強公共衛生醫療系統承載能力和應急能力，提升城市機構韌性；完善公共消防、防洪排澇、人防工程設施，筑牢城市防災減災體系，提升城市設施韌性；創新社會高效組織動員模式，構建群防群治和聯防聯控機制，增強應急突發事件期間保供和穩定市場秩序的能力，提升城市社會韌性。

(五)高度重視生態環境與文化保護，打造和諧宜居的人文城市

一是將生態文明理念和原則全面融入城鎮化的全過程。在全國層面，建立和完善生態環境保護激勵和約束長效機制，嚴守生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上限。在城市層面，在城市發展規劃中堅持全面、協調、可持續發展的綠色生態理念，進行城鎮化總體規劃、產業發展規劃、土地利用規劃和市政建設規劃時，充分考慮節能減排、生態保護和循環經濟等內容。二是提升經濟增長的生態質量。進一步優化能源結構，大力發展環保產業、低碳產業，加強對傳統行業關鍵工藝技術革新，降低生產生活資源消耗水平。三是強化新技術手段在生態保護和污染治理中的應用。充分利用5G、衛星遙感等技術對城市土地規劃利用、能源消耗、環境污染等監測目標實施精細化管理，提升生態環境監測網絡的立體化、自動化、智能化水平。重點研發創新污染治理新材料和新技術，提高治污效率，降低治污成本。四是涵養城市文化，建設具有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌和民族特點的美麗城鎮。在城鎮化推進中為城市文化傳承與發展預留足夠的空間，根據不同地區自然歷史文化稟賦形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。探索生態環境保護與歷史文化保護結合的新模式，將城市文化遺址保護納入生態建設，以生態建設促進城市文化遺產保護利用，不斷擴展城市人文生態空間。

(六)新型城鎮化與鄉村振興協同發展，實現城鄉共同繁榮

一是促進以產業融合為突破口的新型城鎮化與鄉村振興協同蝶變。提升農業現代化水平，推動農村一二三產業間聯動、融合與延伸，促進城鄉產業深度融合。二是打造以縣域為重要載體的新型城鎮化與鄉村振興協同空間。以縣域城鎮化為重要抓手，通過打造縣域增長極，有力吸納農民就地就近實現非農就業，為農民提供穩定就業增收渠道，減輕大中城市城鎮化人口壓力。三是健全以城鄉要素雙向流動為目標的新型城鎮化與鄉村振興協同制度。穩步推進農村土地制度改革，盤活農村土地要素；改善鄉村人才待遇，積極引導城市人才入鄉返鄉發展；拓展鄉村建設多元化融資渠道，健全農村金融服務體系。四是推進以基本公共服務普惠共享為重點的新型城鎮化與鄉村振興協同治理。優先發展農村教育事業，推動優質教育資源城鄉共享；健全農村醫療衛生服務體系，加強農村醫療衛生隊伍建設；推進農村基礎設施建設提質換擋，積極部署農村5G、物聯網等新型基礎設施建設。加快城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，建設統一的城鄉居民基本醫療保險和大病保險制度，推進最低生活保障制度城鄉統籌。

注釋：

① 數據來源：2021年全國各省國民經濟和社會發展統計公報。

② 數據來源：《中國城鄉建設統計年鑒(2020)》。

③ 數據來源：《中國衛生健康統計年鑒(2021年)》《中國民政統計年鑒(2021年)》、國家統計局第七次人口普查長表數據。