重大突發事件應急協作網絡中的社會組織功能研究

駱靜誼　常鈺琳　潘天楚

摘要：社會組織參與應急管理是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。本研究通過分析河南鄭州“7·20”特大暴雨災害事件中社會組織在應急協作網絡中的參與形態和網絡定位，探討其發揮的功能。研究發現社會組織發揮社會服務、政治參與、組織與協調、研究與咨詢、倡導、國際合作與援助、監督與評估的重要功能，與其他多元主體形成了以多部門聯動、統一指揮調度、群眾預判與互助為特色的應急協作網絡。

關鍵詞：社會組織；應急協作；社會網絡

伴隨著風險社會的到來，具有破壞性和不確定性特征的重大突發事件頻發，尤以自然災害最為典型。從2008年汶川地震、2013年雅安地震到2021年河南暴雨，一系列自然災害類重大突發事件給我國的應急管理工作帶來巨大的挑戰。過去 “全能型”政府治理模式越來越不適應日益復雜的突發事件，多元主體參與應急管理成為社會治理的大勢所趨。其中，社會組織因其志愿性和靈活性在應急響應中的重要功能與作用日益凸顯。

河南鄭州 “7·20”特大暴雨災害事件是2021年中國發生的關注度最高、影響力最大的自然災害事件，造成河南省150個縣 （市、區）、1 478.6萬人受災，直接經濟損失達1 200.6億元。[1]在這場事件中，不僅有中國紅十字基金會、河南省慈善總會等官方社會組織參與應急響應，還有壹基金、藍天救援隊、卓明災害信息小組等民間救援聯盟發揮物資供應、人員救助、信息傳遞等功能。

本研究關注的問題是：社會組織在應急協作中具有哪些功能、發揮哪些作用？本文基于社會網絡視角，從整體網和個體網兩層面進行分析，探究社會組織在河南鄭州 “7·20”特大暴雨災害事件應急協作網絡中的功能。

一、研究方法與思路

（一）社會網絡分析

“社會網絡”是社會行動者和其他行動者間關系的合集。[2]本研究視各主體為網絡的 “行動者”，以不同主體的協作行為構建 “行動者”間的聯系，從整體網和個體網兩個層面進行構架，將網絡結構與角色劃定為不同類型，從而厘清應急協作網絡中社會組織的功能。

在整體網分析框架中，度量指標為網絡密度、網絡凝聚力和網絡度平均度，以此分析網絡對核心主體的依賴程度以及主體間的協作密切程度，從而確定社會組織在整體網絡中的位置；在個體網分析框架中，基于主體間協作關系的強弱之分，對各類社會組織在網絡中的位置進行識別。

（二）數據基礎

網絡分析在公共管理領域中面臨的挑戰之一是獲得優質數據。本研究以河南暴雨事件為例，以2021年7月20日至今作為取樣時間段，采用多信源方法利用互聯網搜集資料。包括四類信息源：（1）政府官網；（2）社會組織官網；（3）具有權威性的主流媒體；（4）新興媒體平臺。

針對收集到的數據，本研究制作兩類應急協作網絡：第一類是包括政府部門、企業和社會組織等多主體的應急協作網絡，用以了解社會組織與政府的合作關系，探究社會組織在應急管理中的特定角色；第二類是僅包括各類社會組織的應急協作網絡，用以深入研究不同社會組織的功能。對數據整理如下。

第一，依據信息、物資、捐款等資源是否產生流動判定主體間是否存在協作關系。在第一類網絡中主要體現出聯合救援、指令執行等直接聯系；在第二類網絡中不僅直接聯系，還包括捐款捐物、信息共享等間接聯系；第二，構建多值鄰接矩陣。根據主體間協作關系的有無分別用 “1”“0”表示，在此基礎上考慮協作次數，在數值 “0”的基礎上逐漸遞增。

二、基于案例的社會組織功能實證分析

本研究中所指社會組織為：由來自不同階層的公民在社會轉型過程中自主創建的各種組織，具有非營利性、非政府性和公共性的特征。王民指出，社會組織分為官方社會組織、社會服務組織、民間社會組織和企業社會組織4類。[3]周立華[4]認為，社會組織功能分為社會服務、政治參與、組織與協調、研究與咨詢、倡導、國際合作與援助、監督與評估7項。

（一）整體網分析：社會組織在網絡中的位置

整體網分析框架主要通過網絡密度、網絡凝聚力和網絡度平均度的指標體現整體網絡對核心機構的依賴程度和組織間合作關系的密切程度，從而分析社會組織在整體網絡中的位置和功能。網絡節點代表參與協作的主體。節點的大小以該節點參與協作的總數多少對應設定，節點越大，表明主體參與協作的次數越多；節點之間的連線表示主體間的協作關系，連線越粗，表明兩個部門之間的協作次數越多。[5]

網絡密度表示各主體間關系的密切程度，密度越高，則主體間的相關性越強，越低則相關性越弱。網絡凝聚力是用以衡量網絡整體凝聚程度的指標維度。更高的凝聚力表明網絡中權力的分配更均勻，而更低的凝聚力則表明網絡中存在核心部門，且整體網絡受核心部門的影響程度更深。網絡度平均度指網絡中某成員與其他成員間協作的平均次數，網絡度平均度越高則說明成員間的聯系越緊密。

1.第一類網絡

由分析矩陣可知，共存在107個主體參與協作，存在408對協作關系。網絡的整體密度為0.218，數值表現一般，說明該系統密切程度屬于平均水平；網絡凝聚力為0.220，說明核心機構掌握著較集中的權力，網絡傾向于向核心機構聚攏的狀態；網絡度平均度為3.944，說明每個部門平均和其他4個部門存在協作關系，部門間聯系緊密。

根據矩陣繪制網絡圖，可知：應急管理部為核心機構，網絡圍繞這一組織展開；社會組織中的中國紅十字基金會為次核心機構，與以中華扶貧基金會、騰訊基金會為代表的社會服務組織、民間社會組織和企業社會組織聯系密切，并與河南省應急管理廳、河南省水利廳等較多政府部門產生直接聯系，此外還與美團、阿里巴巴等企業產生直接聯系。

2.第二類網絡

分析矩陣可知，該事件中參與協作的社會組織共96個，形成260對合作關系。網絡密度為0.282，網絡中各社會組織間的合作并不密切；網絡凝聚力為0.277，表明在網絡中有核心機構存在，且整個網絡呈現出向核心機構聚攏的特征；網絡度平均度為5.417，表明每個部門平均和其他5—6個部門存在協作關系，聯系較緊密。

由第二類網絡主體協作網絡圖 （詳見圖1）可知，網絡圍繞壹基金這一民間社會組織而展開；騰訊基金會、北京平瀾基金會、中華社會救助基金會、中國扶貧基金會和中國紅十字基金會等位于次核心地位；博肖愛心聯盟、曙光救援同盟等大多數小型民間社會組織位于邊緣地位。

（二）個體網分析：社會組織在網絡中的功能

可依據 “核心區域、半邊緣區域、邊緣區域”的標準對網絡節點的位置進行劃分，本研究基于 “連續核心—邊緣模型”分析組織間關系的強弱程度，通過計算網絡中各主體的核心度從而對各主體進行區域劃分，判定其分別屬于核心、半邊緣還是邊緣部門。判斷標準如下：若在網絡中，某組織核心度為C，平均核心度為CMean，核心度標準差為CStd Dev。若C≥CMean+CStd Dev，則該組織位于核心區域；若CMean+CStd Dev>C>|CMean-CStd Dev|，則該組織位于半邊緣區域；若C≤|CMean-CStd Dev|，則該組織位于邊緣區域。

1.第一類網絡

網絡中核心成員組織有13個，占比12.2%，主要為應急管理部、國家防汛抗旱指揮、水利部等政府部門。此外，所有社會組織均位于邊緣區域。由此得出：網絡中政府部門處于絕對核心位置，在資源調配、信息傳遞等資源的流動方面具有較強調控能力，而社會組織在整個網絡中的資源汲取和信息傳遞水平較弱，受核心部門的影響和限制較強，發揮的作用也更有限。

2.第二類網絡

網絡中核心區域成員有10個，占比10.42%，分別為中國紅十字基金會、河南省慈善總會、騰訊基金會、中國扶貧基金會和壹基金等；半邊緣區域成員和邊緣區域成員比重分別占比27.08%（26個）、62.50%（60個），各類社會組織均有涉及。分析可知，官方社會組織和大型民間社會組織均在信息交流、資源流動等方面展現出強勁實力，如中國紅十字基金會和河南省慈善總會分別以0.551、0.416的核心度占據網絡核心位置，騰訊基金會和壹基金同樣以0.406、0.269的核心度占據網絡核心位置；此外，數據顯示大部分規模較小、實力有限的民間社會組織如曙光救援同盟等位于網絡邊緣位置。

可見，網絡中一部分社會組織的功能發揮較為有限，但是對河南暴雨等重大突發事件的治理絕非只需要政府和少數社會組織參與，而是需要更廣泛的社會主體共同參與。因此，要不斷鼓勵社會組織積極參與公共危機治理，在應急響應中發揮出更為廣泛的功能與作用。

三、應急協作網絡中的社會組織功能分析

（一）第一類網絡中的社會組織

政府部門在應急管理中具有強大的權威和資源，社會組織具有較高的專業性。基于二者自身特點的差異，在實踐中政府主要是為社會組織提供災情信息和政策支持，而社會組織則為政府提供社會服務、研究與咨詢等。

社會組織在此類網絡中往往發揮著社會服務與研究咨詢的功能。社會服務功能主要表現為各類社會組織積極參與到安置受災群眾、尋找失蹤人員等的救援行動中，派遣專業心理醫生現場為受災群眾提供心理服務等。研究與咨詢功能更多體現在社會組織開展公眾調研活動，為政府提供專業咨詢協助政策制定，幫政府了解社區情況進行社區規劃，因地制宜地為社區居民提供災后重建服務保障。

（二）第二類網絡中的社會組織

各類社會組織在此類網絡中發揮的功能更為細化與多樣。除了在第一類網絡中展現的社會服務和研究咨詢功能外，各類社會組織在第二類網絡中主要發揮出組織、協調、倡導、國際合作與援助、監督與評估的功能。

組織與協調功能。在應急響應中，社會組織收集、整理和分析各類資料和求助信息以調配資源進行救援，積極參與到救援工作和救援協調機制的建立中，提供大量救助資源并在不同區域間合理分配，使救援資源利用效益最大化。

倡導功能。社會組織利用電視、廣播、微信、微博等媒體平臺傳播災情信息、進行社會動員，鼓勵號召更多社會主體參與到災害援助行動中；一些公益組織利用網絡平臺，如愛心捐贈通道、求助平臺等，提供方便公眾捐贈的渠道。

國際合作與援助功能。國際救援組織包括紅十字會、世界衛生組織等在緊急救援中發揮了重要作用，他們在河南暴雨災害中實施了緊急救援計劃，提供緊急醫療救助、食品、飲用水和衛生用品等援助。

監督與評估功能。社會組織對援助議案進行專業性評估，避免不必要的配合，從而優化援助方案并減少資源浪費；部分社會組織有專門的巡查小組，列出各項救援工作行動的進度表，并在災后實時持續監督實施，及時反饋問題，彌補漏洞。

四、結束語

通過對兩類網絡的整體網和個體網分析可知，各類社會組織在重大突發事件應急協作網絡中發揮重要功能。但在社會組織參與應急管理過程中仍存在較多主客觀條件限制。案例顯示：第一類網絡中所有社會組織均處于邊緣區域，第二類網絡中大部分小型社會組織位于邊緣位置。因此，為了充分發揮社會組織的協調優勢，必須處理好社會組織與政府部門間、社會組織間的協作關系，從而構建以政府為中心、多元主體協調發展的應急管理模式。

參考文獻：

[1] 澎湃新聞.河南鄭州 “7·20”特大暴雨災害調查報告公布[EB/OL].[2022-01-21].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16390520

[2] 安衛華.社會網絡分析與公共管理和政策研究[J].中國行政管理，2015（03）：96-101.

[3] 王民.中國民間組織30年[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[4] 周立華.社會組織與社會治理[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[5] 張海波，陶志剛.公共衛生事件應急管理中政府部門間合作網絡的變化[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2021（04）：114-126+268.

基金項目： 中國礦業大學 （北京） 大學生創新訓練項目資助 （202208002） 和中央高校基本科研業務費專項資金資助。

作者簡介： 駱靜誼，女，漢族，湖北黃石人，本科在讀，研究方向：社會治理；

常鈺琳，女，漢族，山西忻州人，本科在讀，研究方向：應急管理；

潘天楚，女，漢族，湖南岳陽人，本科在讀，研究方向：公共服務。