俄羅斯統一公共權力體系下的中央與地方關系
——對2021 年《俄羅斯聯邦主體公共權力組成一般原則法》的分析

吳德堃

【內容提要】《俄羅斯聯邦主體公共權力組成一般原則法》，是為具體落實2020 年修憲中提出的統一公共權力體系而出臺的規范中央與地方關系的聯邦法律。本文以該聯邦法為研究基礎，對公共權力概念、法律出臺的背景和內容進行分析，梳理統一公共權力體系下聯邦中央、聯邦主體和地方自治三者的權力關系，并對俄羅斯聯邦制20 年的改革邏輯和發展趨勢進行探討。統一公共權力體系建立的最大變化，在于將不屬于國家權力的地方自治機關納入到公共權力體系，統一由聯邦中央和聯邦主體管轄。聯邦中央自此完成了對聯邦主體和地方自治兩級機構的統一，使國家權力下沉至基層組織。從中央與地方權力的關系來看，中央對地方的組織控制、程序控制和責任控制的力度繼續加大，同時垂直權力結構也發生了變化。歸結而言，俄羅斯聯邦制改革以及統一公共權力體系的建立，受安全和穩定邏輯、歷史邏輯以及制度邏輯的影響。三者既是俄羅斯聯邦制改革的動力來源，也是影響俄羅斯聯邦制發展的最大變量。

普京在2020 年1 月15 日向聯邦會議發表的國情咨文中，闡述了憲法改革7 項基本原則，其中一項是關于國家權力和地方自治權力間的關系。在普京看來，俄羅斯中央與地方①這里的“地方”指俄羅斯國家權力外的地方自治單位和機構。出現了權力關系脫節和分化的問題，同時地方權力過于分散，權力結構復雜導致了地方教育、醫療等領域出現了問題，基層人民無法獲得國家提供的權利保障。更為重要的是，分散的權力威脅到了國家和社會的統一。①См.Послание Президента Федеральному Собранию.15 января 2020 г.http://ww w.kremlin.ru/events/president/news/62582因此，應構建統一的公共權力體系，將聯邦中央與地方政府間關系以及構成該體系的基本原則列入俄羅斯憲法，同時擴大和加強地方自治機構的權力。

隨后，2020 年7 月4 日正式生效的憲法修正案，對原憲法所規定的聯邦體制、聯邦總統、聯邦會議、聯邦政府、司法權、地方自治等六章的內容進行修改，將普京提出的“統一公共權力體系”（единая система публичной власти）的概念正式列入俄羅斯憲法。其中最重要的一項改革，是將屬于國家權力層面的聯邦和聯邦主體機關與屬于地方自治層面的市政組織機關，合并為由總統統一領導的公共權力機關。

為落實上述憲法規定的統一公共權力體系建設，聯邦委員會憲法法律和國家建設委員會主席克利沙斯（統俄黨）和國家杜馬國家建設和立法委員會主席克拉申尼科夫（統俄黨），于2021 年9 月27 日聯合起草并向國家杜馬提交了《俄羅斯聯邦主體公共權力組成一般原則法》②以下簡稱《聯邦主體公共權力法》。，12 月21 日由普京簽署并頒布。《聯邦主體公共權力法》的出臺，將聯邦中央、聯邦主體、地方自治三級之間的關系重新進行了整合和修改，廢除了此前193 項規范中央與地方關系的法律和部分條款，是一部對俄羅斯未來央地關系具有指導性意義的聯邦法律。該法既是對普京執政20 年來俄羅斯聯邦制建設的總結，也將對俄羅斯聯邦制發展產生重大影響。

在傳統政治學概念中，“公共”具有“多數的”、“共有的”、“全社會的”等含義。權力普遍被定義為“通過并非出自他人選擇的方式影響他人行為的能力”③[英]安德魯·海伍德著：《政治學核心概念》，吳勇譯，天津：天津人民出版社，2008年，第42 頁。。公共權力是一種維護公共利益、公共秩序和組織的權力，其所代表的，是多數人的共同利益。在政治生活中，擁有這種公共權力的唯一法律實體，是國家。也就是說，國家是唯一可以行使公共權力的主體，公共權力機關亦即國家權力機關，公共權力由各級政府、議會等機關行使。

“公共權力”概念在2020 年引入修憲前就已經被俄羅斯學界廣泛定義和討論。俄羅斯學者普遍認為，在現代環境下，國家公共權力體系的組織結構有了很大的變化，俄羅斯和其他國家在公共權力的組成、類型還有主體之間的定義存在較大的差異。①См.Чиркин В.Е.К вопросу о моделях власти в современном обществе//Конституционное и муниципальное право.2014.№5.С.5; Вершинина С.И.Понятие публичной власти и ее взаимодействие с государственным принуждением// Вектор науки тольяттинский государственного университета.Серия:юридические науки.2010.№3.С.8;Маркова Е.Н.Общественная и (или) публичная власть: проблема соотношения в контексте конституционной реформы 2020 г.// Конституционное и муниципальное право.2021.№12.С.24.俄羅斯著名法學家奇爾金認為，“在俄語中，公共權力這個詞組只有一個意思，即國家權力。在國家法律理論教科書中，公共權力是國家的主要特征”②Чиркин В.Е.Публичная власть в современном обществе// Журнал российского права.2009.№7.С.5.。在此基礎上，奇爾金將俄羅斯公共權力劃分為兩大類和五種小類型。兩大類包括主權性的國家權力和非主權性的公共權力。五種小類型包括：主權性的國家權力、聯邦主體國家公共權力、自治單位公共權力、市政單位市政公共權力、氏族或者少數民族聚居地的公共權力。③Чиркин В.Е.К вопросу о моделях власти в современном обществе// Конституционное и муниципальное право.2014.№5.С.5.俄羅斯法律學者維爾申尼娜在其研究中則更為詳盡地表述了公共權力體系的組成結構（見表1）。

表1 公共權力體系的組成結構

公共權力體系由法律強制性保障的權力和自發組成的公共實體權力構成。其中，強制性的權力分為政治權力和公共權力，自發組成的公共實體權力由社會團體和政黨權力組成。政治權力為國家權力，聯邦中央和聯邦主體的權力都屬于國家權力。公共權力①需要注意的是，上述公共權力（общественная власть）結構中的“公共”與公共權力（публичная власть）體系中的“公共”不同，前者具有一定的社會屬性，代表了社會的、公共的含義。則包含了市政權力和地域權力，市政代表了聯邦主體以下級別的市、區和居民點，地域代表了以上所述的少數民族或氏族聚居地。由此可見，在俄羅斯法律體系下，公共權力概念包含了國家權力下的聯邦政府和聯邦主體政府，同時也包含了不屬于國家權力的地方自治權力。

雖然修憲前的《俄羅斯聯邦憲法》沒有列入公共權力概念，但在俄羅斯的政治和法律實踐中構建了公共權力的基本模式，即聯邦一級由總統、聯邦會議、聯邦政府、憲法法院等權力機關負責，聯邦主體一級由聯邦主體最高行政領導人和立法機關負責，地方自治一級由地方自治領導人和其代表機關負責。②Авакьян С.А.ред.Современные проблемы организации публичной власти.М.:Юстицинформ, 2014.C.58.“公共權力”（публичная власть）一詞首次出現在1995 年7 月31日憲法法院發布的《在俄羅斯總統頒布的在車臣共和國境內恢復憲法法律和秩序措施的合憲審查第10 號判決書》中；③Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г.№10-П: по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г №2137 ?О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики?// Собр.законодательства Рос.Федерации.1995.№33.С.3424.隨后在1997 年和1998 年憲法法院對烏德穆爾特共和國和科米共和國的合憲判決中也被提及。④Постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г.№3-П ?По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституционности Республики Коми от 31 октября 1994 г.?Об органах исполнительной власти в Республике Коми?// СЗ РФ.1998.№4.С.532; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г.№1-П ?По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г.?О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике?.在以上判決書中，憲法法院將公共權力定義為由聯邦和地方一級的國家權力以及“不屬于國家權力機關”的地方自治機關共同組成的權力。2006 年憲法法院在判決書中又對公共權力概念進行了補充解釋，認為“地方自治機關雖然不屬于國家權力體系的一部分，但地方自治機關擁有行使公共權力的職責”①По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона ?О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и статьи 50 Федерального закона ?Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации?: Определение Конституционного Суда РФ от 02 нояб.2006 г.№540-О// Вестник Конституционного Суда РФ.2007.№2.。自此，雖然俄羅斯憲法和聯邦法律中沒有關于公共權力的規定，但在司法實踐中已將公共權力作為重要的判決和處置依據。

對俄羅斯統一公共權力體系的研究，始于俄羅斯憲法法院主席瓦列里·佐爾金2018 年發表的《憲法中的缺陷可以通過修改來消除》一文。佐爾金在文中明確提出，地方自治機關只是俄羅斯聯邦公共權力的下級機關，俄羅斯憲法第12 條導致了地方自治機關和國家權力機關之間的對立，有必要進行修正。②См.Зорькин: Недостатки в Конституции можно устранить точечными изменени ями.9 октября 2018 г.https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ust ranit-tochechnymi-izmeneniiami.html; 俄羅斯憲法第12 條：俄羅斯聯邦承認并保障地方自治。地方自治在其權限范圍內是獨立的。地方自治機關不列入國家權力機關系統。2020 年修憲后及2021 年聯邦主體公共權力法頒布后，俄羅斯學界對“統一公共權力體系”和“公共權力”進行了研究和探討，其中主要有薩拉托夫國立法律科學院出版的《當代俄羅斯公共權力：問題與前景》論文集，對公共權力在俄羅斯憲法中的地位、行政法主體、公共權力和公共管理之間的關系、對地方自治機構監督等行政管理問題進行了研究。③См.Соколов А.Ю., Абакумов Д.В.т.д.ред.Публичная власть в современной России:проблемы и перспективы.Саратов: Изд-во Сарат.гос.юрид.акад, 2021.此外，還有俄羅斯學者撰寫的《俄羅斯聯邦主體的公共權力組織：改革還是改進？》《俄羅斯聯邦公共權力機關制度：概念、特點和關系》《俄羅斯聯邦公共權力：2020 年憲法改革創新》④Валерьевна Е.А.Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации:реформирование или совершенствование?// Пролог: журнал о праве.2021.№4.С.16;Кобзарь-Фролова М.Н.Система органов публичной власти Российской Федерации:понятие, характерные признаки, взаимодействие// Сибиркое юридическое обозрение.2021.№.2.С.192; Вегерин А.Д.Публичная власть в Российской Федерации: нововведения конституционной реформы 2020// Государство и общество в современной политике:Сборник научных статей 10-ой Международной научно-практической конференции.Воронеж: Издательско-полиграфический центр ?Научная книга?, 2023.С.62.等文章，從法律、行政管理等角度對2020 年修憲后的統一公共權力體系進行了分析。

從上述研究成果來看，俄羅斯學界對公共權力的研究，主要是從行政管理和法律的角度進行解析，尚無對俄羅斯聯邦制和央地關系的影響等問題的研究成果。同時，由于聯邦主體公共權力法出臺時間較短，包括俄羅斯在內的國外和國內學界對該法律的研究成果較少。因此，本文以《聯邦主體公共權力法》為研究基礎，對立法背景、內容、原因及其影響進行分析。通過對《聯邦主體公共權力法》的研究，呈現俄羅斯央地關系的現實狀態，解讀普京執政20 年來央地關系治理的邏輯。

一、俄羅斯《聯邦主體公共權力法》的歷史背景

20 世紀90 年代，受到蘇聯解體的影響，俄羅斯各聯邦主體紛紛與聯邦中央開展了主權爭奪戰。聯邦中央不得不借助分權條約，讓渡主權，從而換取地方對中央的忠誠。而為了鞏固中央與地方的關系，以法律形式對聯邦主體進行約束，1993 年12 月12 日，俄羅斯以全民公決的形式通過了新憲法。1993 年憲法的出臺，標志著俄羅斯正式建立了以聯邦制為基礎的國家結構形式。

（一）1993 年憲法奠定了俄羅斯聯邦制的基礎

1993 年憲法在第一章憲法體制的基礎、第三章聯邦體制和第八章地方自治機關，分別對俄羅斯中央與地方關系的基礎和原則、聯邦主體的類型作出了規定。俄羅斯聯邦的聯邦結構建立在國家完整、國家權力體系統一、在俄羅斯聯邦國家權力機關和俄羅斯聯邦主體的國家權力機關之間劃分管轄對象和職權、俄羅斯聯邦各民族平等與自決的基礎之上。①Конституция Российской Федерации.http://kremlin.ru/acts/constitution由此構成了聯邦中央、聯邦主體、地方自治三級結構的俄羅斯聯邦制基本框架。雖然，俄羅斯央地關系由1993 年的俄羅斯憲法來主導，但是，憲法又規定了聯邦主體仍可通過地方憲法或憲章確定自身的地位，在地方法律中擴大自身的主權。與此同時，1993 年憲法還規定，聯邦主體與聯邦國家權力機關以及自治區的關系可以由條約進行調整和規范，在之后的法律實踐中導致了大量權力和職責劃分是通過中央與地方的雙邊協議達成的。①邱曼麗：“俄羅斯中央與地方關系嬗變的憲法邏輯考察”，《俄羅斯學刊》，2020 年第1 期，第37 頁。這就造成了之后俄羅斯中央與地方在簽署分權條約時有大量的條款違反俄羅斯憲法，進而導致憲法權威的下降。

（二）2000 年至2004 年普京對聯邦制法律的初步改革

普京在2000 年當選總統之后，開始著手整頓俄羅斯聯邦主體違憲案和不平衡的央地關系。普京對俄羅斯聯邦制的改革主要依靠的法律是1999 年通過的《俄羅斯聯邦主體國家立法（代表）和行政權力機關組織一般原則法》（以下簡稱《聯邦主體一般原則法》）②№184-ФЗ ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации?。該聯邦法是《聯邦主體公共權力法》的前身，主要對聯邦主體國家權力機關的產生、職權和運作作出了更為詳細的規定，是俄羅斯調整央地關系最為重要的聯邦法律之一。在2021 年廢止前的20 年時間里，《聯邦主體一般原則法》經歷了191 次的修改和補充。本文的論述以俄羅斯聯邦制度的三次重大改革的時間段——2000—2003年、2004 年、2012 年——為序，選取了四次對央地關系具有實質性制度調整的改革法案，涉及總統對聯邦主體首腦的人事否決權、總統對聯邦主體行政機關和立法機關的管制和解散權、以及聯邦主體首腦的產生方式等（見文末附錄）。

2000 年8 月5 日頒布的聯邦第113 號《俄羅斯聯邦委員會組成程序法》，將聯邦主體領導人和立法機關領導人擔任聯邦委員會代表，改為由聯邦主體行政機關和立法機關各派出一名代表組成聯邦委員會。③Cм.Федеральный закон ?О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации? от 05.08.2000 № 113-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102038560&backlink=1&&nd=102067054該法案削弱了聯邦主體領導人和立法機關對中央事權的直接干預，同時，聯邦主體領導人和立法機關領導人也不再享受議員豁免權，為追究其（可能的）違憲違法行為奠定了法律基礎。普京在對聯邦委員會（上議院）組成方式改革的同時，對聯邦主體國家行政權力和立法權力機關也進行了改革。2000 年7 月29 日頒布的聯邦第106 號《聯邦主體一般原則法》修改和補充法案，對聯邦主體國家權力機關違反憲法和聯邦法作出了限制。①Cм.О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? от 29.07.2000 № 106-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc=1&lastDoc=1&nd=102062162根據106 號修改和補充法案的規定，聯邦主體憲法或憲章、法律和規范性法規必須符合聯邦憲法、憲法性法律和聯邦法。如若違反上述聯邦法律，聯邦總統可對聯邦主體最高領導人和立法機關發出警告。如聯邦主體最高領導人或立法機關無視總統警告，則聯邦總統有權免除聯邦主體最高領導人職務，并提請國家杜馬決定解散聯邦主體立法機關。此外，法案還賦予了總統可以在聯邦主體最高領導人職位空缺時任命代理行政長官，對后續的央地關系也產生了重要影響。與葉利欽時期依靠總統令形式任免和解散聯邦主體國家權力機關的情況相比，該修改法案將總統有權免除聯邦主體最高領導人職務和提出解散聯邦主體立法機關法制化。對地方違法行為進行規制后，聯邦中央又于2003 年7 月4 日頒布了第95 號修改和補充法案，規定聯邦國家權力機關在地方出現緊急事態或地方債務超標的情況下，可以接管聯邦主體相關的職務和權力，進一步擴大了中央對地方權力的管制。②См.О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 04.07.2003 № 95-ФЗ.普京在改革初期就抓住了央地關系中最核心的否決權，從權力源頭遏制了地方的違憲行為。但是，在改革初期總統對地方領導人和立法機關的制約僅限于在其違反憲法和聯邦法的情形之下，統一央地法律空間之后如何對聯邦主體進行制約，是普京聯邦制改革下一步亟須解決的問題。

（三）“別斯蘭事件”后對聯邦制法律的深度改革

2004 年9 月1 日別斯蘭人質事件后，普京認為有必要保障國家政權的統一性以維護國家安全，因此聯邦政府必須參與地方政府的組建。③參見龐大鵬：《觀念與制度：蘇聯解體后的俄羅斯國家治理》，北京：中國社會科學出版社，2010 年，第222 頁。對此，2004 年12 月11 日聯邦中央頒布了第159 號法案，對《聯邦主體一般原則法》和《聯邦公民選舉權利及參與全民公投權利基本保障法》再作修改，取消了聯邦主體最高領導人直接選舉，改為由總統向聯邦主體立法機關推舉候選人選舉產生。①См.О внесении изменений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и в Федеральный закон ?Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации?от 11.12.2004 № 159-ФЗ.2004 年12 月27 日，普京又簽署了第1603 號《俄羅斯聯邦主體最高領導人候選人審查程序總統令》，規定聯邦主體最高領導人候選人由總統駐各聯邦區全權代表擬定后提交至總統辦公廳主任審核，審核后至少提交兩名候選人供總統選擇。②См.Указ Президента Российской Федерации от 27.12.2004 г.№1603 О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.http://www.kremlin.ru/acts/bank/21806政黨如果想提名候選人，必須得到所在聯邦主體立法機關的支持，交由總統駐聯邦區全權代表提交至總統辦公廳。此外，總統免除聯邦主體最高領導人職務和解散聯邦主體立法機關的適用范圍繼續擴大。聯邦主體最高領導人除違法、無視總統警告外，失去總統信任、履職不當，也可被總統免職。聯邦主體立法機關無視總統警告，總統無須國家杜馬決定就可直接解散聯邦主體立法機關。另外，聯邦主體立法機關連續三次否決總統提名的聯邦主體最高領導人候選人，總統也可直接解散聯邦主體立法機關。普京在別斯蘭人質事件后的聯邦制改革，使聯邦中央對聯邦主體的控制達到了巔峰，地方重要官員的人事任免權已完全掌握在中央手中。這迫使地方領導人和議員放棄了與中央的政治主權斗爭，在與中央的經濟關系中也只能依照國家制定的發展方向開展工作。③20 世紀90 年代，莫斯科市盧日科夫、韃靼斯坦共和國沙米耶夫、濱海邊疆區納茲德拉堅科、下諾夫哥羅德州涅姆佐夫、斯維爾德洛夫斯克州羅塞爾等地方大員集體反抗中央提出的土地改革、稅制和預算改革，各自制定經濟發展道路的情況再難出現。

（四）2012 年后對聯邦制法律的調整和完善

2011 年，俄羅斯政治形勢突然發生了變數，統一俄羅斯黨在2011 年的國家杜馬選舉中受挫，未能獲得三分之二絕對多數席位。與此同時，2011 年12 月10 日和24 日爆發了兩場大規?？棺h活動，矛頭直接指向了2012 年的總統大選。對此，時任俄羅斯總統的梅德韋杰夫在2012 年5 月2 日頒布了第40 號修改和補充《聯邦主體一般原則法》和《聯邦公民選舉權利及參與全民公投權利基本保障法》的法案，重新恢復了聯邦主體最高領導人直接選舉。①См.О внесении изменений в Федеральный закон ?Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации? и Федеральный закон ?Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации?от 02.05.2012 № 40-ФЗ.http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102062162&bac klink=1&&nd=102156136雖然梅德韋杰夫在任時恢復了地方領導人直選，但對其設置了兩個先決條件。第一，要求聯邦主體最高領導人不得擁有外國國籍和任何形式的外國居留權。第二，引入候選人審查制度，②“候選人審查制度”使用的俄文為муниципальный фильтр，直譯為“市政過濾器”，2012 年4 月由時任薩馬拉市市長阿扎羅夫在審讀總統提案時提出。規定候選人必須獲得5%至10%的市政代表機關和領導人的簽名支持才有資格參加選舉。此舉是在恢復直接選舉后防止眾多政黨無規則的蜂擁參選，同時也是利用統一俄羅斯黨在地方的影響力控制候選人參選。

梅德韋杰夫對央地關系再調整之后，俄羅斯聯邦制改革經歷了一段平穩發展期，雖有對《聯邦主體一般原則法》的多次調整和補充，但基本沒有改變2012 年的央地關系格局。中央也在調整后的聯邦制運行過程中逐漸運用現有制度控制地方領導人，并加大運用政黨的力量平衡央地關系。到2020年，俄羅斯修憲條款中列入統一公共權力體系概念，是本次聯邦制再改革的直接背景。通過上述歷史背景，可以清楚地了解到，《聯邦主體公共權力法》主要依托的聯邦法是《聯邦主體一般原則法》，該法自1999 年出臺后，俄羅斯每次聯邦制改革都必須對其進行修改，是調整俄羅斯央地關系的主要法律文件。2021 年《聯邦主體公共權力法》取代《聯邦主體一般原則法》，是2012 年聯邦制調整后最大的一次改革，事關俄羅斯國家權力結構的再變革。本文在下節對《聯邦主體公共權力法》基本內容和新增條款進行說明。

二、《聯邦主體公共權力法》新增的基本內容

根據上文所述，《聯邦主體公共權力法》的基礎框架內容，來源于1999年10 月6 日頒布的《聯邦主體一般原則法》，并在此基礎上對該聯邦法進行修改和補充。此外，《聯邦主體公共權力法》還匯集了對《聯邦公民選舉權利及參與全民公投權利基本保障法》、《反腐敗法》、《政黨法》、《反恐法》等法律的修訂內容。《聯邦主體公共權力法》將原本分散在各個聯邦法和規范性法規中有關央地關系的規則統一起來，構成了一部統一的對聯邦關系具有基礎指導意義的法律。

（一）統一公共權力體系的組成和基本原則

1.統一公共權力體系的組成

《聯邦主體公共權力法》規定，俄羅斯國家權力機關、其他國家權力機關、地方自治機關共同構成俄羅斯聯邦統一的公共權力體系。俄羅斯國家權力機關又由聯邦國家權力機關和聯邦主體國家權力機關組成。聯邦主體公共權力機關包含了聯邦主體國家權力機關、其他國家權力機關、地方自治機關（見圖1）。

圖1 俄羅斯聯邦主體公共權力體系

此外，該法律明確了聯邦主體國家權力制度架構，即聯邦主體立法機關、聯邦主體首腦、聯邦主體最高行政機關及其他權力機關組成聯邦主體國家權力機關。

2.聯邦行政權力機關對地方權力管制和監督原則

公共權力體系建立后，“統一性”必然作為處理央地權力關系的最基礎原則體現在《聯邦主體公共權力法》各項條款中。因此，《聯邦主體公共權力法》新增加了有關條款，允許聯邦國家權力機關在聯邦主體境內直接行使職權，同時允許聯邦行政權力機關可參與聯邦主體行政權力機關的組建?！堵摪钪黧w公共權力法》第4 條第4 款規定：聯邦行政權力機關可以參與聯邦主體行政權力機關的組建，在聯邦和聯邦主體共同管轄領域行使聯邦主體的權力；在聯邦主體管轄的教育、衛生、財政、國家關稅調節等領域行使職權，以及對地方國家住建進行管制（監督），對地方國家建設進行監督，對商品房和（或）其他不動產項目進行國家管制（監督）；根據對聯邦主體行政權力機關領導人候選人是否符合聯邦規范性法律規定的資格或其他要求的檢查結果，批準對其的任命，或者按照聯邦特別法、《反腐敗法》和國家公職相關法律，免除上述聯邦主體行政權力機關領導人職務。從該條款具體細則來看，聯邦政府可以參與聯邦主體教育、衛生、財政和稅務部門的組建，對住房和建設等部門機構也有一定的控制權。聯邦主體首腦和政府在以上領域的自主權降低，涉及關鍵民生領域的實權也被中央管控，只能配合中央政府的統一部署和領導。

3.聯邦主體參與和監管地方自治機關原則

《聯邦主體公共權力法》賦予了聯邦主體更廣泛參與地方自治事務的權力，加強了聯邦主體對地方自治機關的控制。按照第6 條第2 款和第3 款的部分規定，聯邦主體國家權力機關有權對地方自治機關采取以下措施：對地方自治機關的組成及其職員的權利和義務進行法律規制；參與地方自治機關的組建，對地方自治機關官員進行任免；在聯邦主體國家權力機關和地方自治機關之間重新分配權力；對地方自治機關行使行政管理和監管權；賦予地方自治機關部分國家權力，給予財政補貼，并對其權力進行監管。

4.權力相互轉移原則

法律規定了在中央和地方之間可以相互移交部分權力：聯邦行政機關和聯邦主體行政機關可以通過協商相互轉讓部分權力；聯邦主體國家權力機關參與處理地方自治事務，賦予地方自治機關部分國家權力。

5.反腐敗和反外部干涉原則

依照修改后的憲法對聯邦國家權力機關公職人員涉外資產和身份的規定，《聯邦主體公共權力法》將聯邦主體最高領導人、聯邦主體立法機關代表認定為國家公職人員，并作出了相關規定：聯邦主體國家公職人員不得具有外國國籍和任何形式的外國居留權，且其本人及配偶和未成年子女不得在外國銀卡開設賬戶，不得使用《反腐敗法》規定的外國金融工具。

（二）聯邦主體最高領導人

1.取消聯邦主體最高領導人的任期限制

按照此前的規定，聯邦主體最高領導人的任期由聯邦主體自行決定，但每人不得連續擔任該職務超過兩屆。新法律規定了聯邦主體最高領導人任期為每屆5 年，取消了不得連任兩屆以上的禁令，這意味著聯邦主體最高領導人可以以每屆5 年任期無限連任下去。

2.統一聯邦主體最高領導人的稱呼

聯邦中央對地方領導人的稱呼沒有做統一規定，僅在2015 年規定聯邦主體領導人不得稱為“總統”。本次修改后的聯邦法規定，聯邦主體領導人只能被稱為“首腦”（глава）或“州長”（губернатор），聯邦直轄市領導人被稱為“市長”。該條款引起了聯邦主體的強烈反應，國家杜馬在二讀審議時不得不作出妥協，允許聯邦主體可根據自身習俗和歷史，為最高領導人賦予額外稱呼，但不得與國家元首、總統等稱呼相同。

3.聯邦主體最高領導人的職能

組建和領導聯邦主體行政機關、任免行政機關領導人和成員；簽署或否決聯邦主體法律；向立法機關提交報告，召開立法機關會議；解散立法機關；對市政領導人和政府提出警告或訓誡；罷免或提議免除市政領導人職務。

（三）聯邦主體立法機關

1.調整聯邦主體立法機關代表在國家權力機關中的地位

《聯邦主體公共權力法》第17 條第3 款規定了聯邦主體立法機關代表，無論是專職代表還是非專職代表，均為國家公職人員，因此也受聯邦憲法和聯邦法對國家公職人員的約束。該條款主要是對聯邦主體立法機關代表的國籍、外國居留權、外國資產作出與聯邦主體最高領導人相同的要求提供法理依據。

2.規范聯邦主體立法機關的名稱

與聯邦主體最高領導人稱呼相同，法律對聯邦主體立法機關的名稱也作出了相同的規定：聯邦主體立法機關的名稱和結構，由聯邦主體憲法或憲章根據聯邦主體歷史、民族和其他傳統而定，但不得包含構成聯邦國家權力機關基本名稱的單詞。

3.統一聯邦主體立法機關代表任期

此前，聯邦主體立法機關代表的任期由聯邦主體自行決定，但一屆不得超過5 年?！堵摪钪黧w公共權力法》統一將代表的一屆任期修改為5 年。

4.聯邦會議代表有權出席聯邦主體立法機關會議

除聯邦主體行政機關和地方自治機關官員可參與聯邦主體立法機關會議外，聯邦法新規定，聯邦主體派駐聯邦委員會（上議院）的參議員和國家杜馬代表，可以列席聯邦主體立法機關會議并作發言，參與會議的方式由聯邦主體自行決定。

5.聯邦主體立法機關代表選舉方式的調整

按照一般規定，聯邦主體立法機關代表由比例制和多數制選舉方式產生，聯邦法此前也規定了聯邦主體立法機關以比例制方式產生的代表席位不少于總席位數的25%。新法律取消了該規定，將聯邦主體立法機關以比例制方式選舉的席位數量交由聯邦主體自行決定。

（四）完善中央對地方的問責機制

1.擴大總統對聯邦主體最高領導人提出警告的范圍

聯邦總統對聯邦主體最高領導人警告的規定在2000 年就已出臺，賦予總統對聯邦主體領導人違憲違法行為提出警告的權力。①根據聯邦中央2000 年7 月29 日頒布的第106 號《對<俄羅斯聯邦主體國家立法和行政權力機關組成一般原則法>進行修改和補充法》第1 條第6 款的規定：俄羅斯聯邦總統在下列情況下向俄羅斯聯邦主體首腦發出警告：1.相關法院裁定俄羅斯聯邦主體首腦頒布的法律法規與俄羅斯聯邦憲法、聯邦憲法性法律和聯邦法相抵觸，俄羅斯聯邦主體首腦在判決生效后兩個月內或判決規定的期限內沒有執行法院的判決；2.在俄羅斯聯邦總統頒布中止俄羅斯聯邦主體首腦或俄羅斯聯邦主體行政機關頒布的規范性法律法規的總統令之日起兩個月內，俄羅斯聯邦主體首腦拒絕廢除被總統令中止的法律法規或對該法律法規進行修正，俄羅斯聯邦主體首腦在期限內也沒有向相關法院提出上訴解決爭端。《聯邦主體公共權力法》在此基礎上增加了總統有權對聯邦主體最高領導人的履職（包括行使中央委托的職權）不當提出警告或申斥。

2.簡化總統免除聯邦主體最高領導人職務的理由

在普京2000 年執政后，賦予了總統在聯邦主體最高領導人無視總統警告和違憲違法的情況下免除其職務的權力，后又在2004 年增加了在聯邦主體最高領導人失去總統信任的情況下有權將其免職的條款①參見2000 年7 月29 日第106 號聯邦法和2004 年12 月11 日第159 號聯邦法。。2012 年對“失去總統信任”作出更明確規定，在聯邦主體最高領導人因腐敗問題和未能解決利益沖突的情況下會失去總統對其的信任?！堵摪钪黧w公共權力法》在保留總統因聯邦主體領導人無視警告和失去信任對其免職的基礎上，取消了因“腐敗和未解決利益沖突”而被免職的規定。明確了“失去信任”是總統罷免聯邦主體最高領導人的最終理由，無須再對其作出解釋，從而擴大了“失去信任”的適用范圍。

3.延長被免職者不得擔任聯邦主體最高領導人的期限

《聯邦主體公共權力法》將被總統免職的前聯邦主體最高領導人不得參加任何聯邦主體領導人選舉的期限，從2 年延長至5 年。

4.聯邦主體最高領導人對地方自治機關的管制

根據原有規定，聯邦主體最高領導人僅有要求地方自治機關改正頒布法律中違憲違法條款的權力。在上述規定的基礎上，《聯邦主體公共權力法》作了以下增補：聯邦主體領導人有權對不履行或履職不當的市政領導人和地方政府領導人進行警告或訓斥；市政領導人和地方政府領導人在收到警告后一個月內沒有采取補救措施，則聯邦主體領導人有權免除市政領導人和地方政府領導人的職務；市政領導人未能完成根據地方自治機關一般原則法規定的地方政府效率評估，聯邦主體領導人有權向市政代表機關提出罷免市政領導人的倡議。

（五）統一聯邦主體國家權力機關參與和國家杜馬共同管轄領域聯邦法律草案審議的程序

1.聯邦主體國家權力機關審議共同管轄領域法律草案的期限

原版《聯邦主體公共權力法》將聯邦主體立法機關和領導人在收到法律草案后審議的期限從30 天縮短至15 天，這引起了各聯邦主體的一致反對。各聯邦主體認為，期限的縮短降低了審議草案的質量，各地區很難在短時間內對法律展開充分的論證。審議法律期限的縮短也會使聯邦主體為在規定期限內完成審議而作出妥協，地方因此很難形成與聯邦中央不同的立場。②Регионы получили кабинеты, но потеряли списки.9 декабря 2021 г.https://www.rbc.ru/newspaper/2021/12/10/61b1f1d59a7947424dec9f50在聯邦主體的壓力下，國家杜馬在二讀中恢復了30 天審議的期限，但規定了該期限可根據國家杜馬議事規則縮短至不少于15 天內。

2.聯邦主體國家權力機關審議共同管轄領域法律草案的程序

《聯邦主體公共權力法》對聯邦主體參與審議與國家杜馬共同管轄領域的法律程序作了統一規定。按照規定，法律草案經國家杜馬一讀通過后，交由聯邦主體立法機關和領導人在30 天內審議提出意見。聯邦主體立法機關和領導人共同支持法律草案則被視為該聯邦主體通過該法律。如聯邦主體內立法機關和領導人意見不同，則視法律草案在該聯邦主體內未通過。超過三分之二聯邦主體通過該法律后方可提交國家杜馬審議。如有三分之一聯邦主體反對該法律草案，則國家杜馬應成立協調委員會。

（六）加強國務委員會在解決聯邦主體公共權力機關間爭端的作用

《聯邦主體公共權力法》規定，聯邦國家權力機關和聯邦主體國家權力機關之間，以及聯邦主體國家權力機關和地方自治機關間產生矛盾沖突，可以向俄羅斯聯邦國務委員會申請按照《俄羅斯聯邦憲法》的規定進行調解，解決上述機關之間權力相互委托產生的問題。同時，國務委員會還可以審議聯邦主體財政獨立承擔的共同管轄范圍領域的聯邦法草案，以及審議聯邦政府頒布的關于地方政府財政支出的相關法律草案。

（七）統一聯邦中央、聯邦主體和地方自治機關之間權力相互轉移的方式和責任

按照聯邦憲法和《聯邦主體公共權力法》總則的規定，中央與地方之間權力可相互移交。具體包括如下方式：

第一，中央將聯邦單獨和共同管轄職權交由聯邦主體國家權力機關行使。在移交權力后，聯邦行政機關有權對聯邦主體國家權力機關進行監督，有權向聯邦主體行政機關發出停止違法行為的命令，撤回所移交的權力并責令聯邦主體領導人免除相關部門領導的職務。

第二，中央收回移交至聯邦主體國家權力機關行使的權力。法律規定了收回移交權力的5 種情況：聯邦主體國家權力機關不履行或履行職權不當；因國防和國家安全所需；因災害或緊急事態導致聯邦主體國家權力機關無法履職；中央需統籌執行國內外政策；聯邦中央駐地方機關行使了類似職權，且收回權力有助于縮減聯邦和聯邦主體財政支出。

第三，中央臨時行使部分聯邦主體國家權力機關的職權。在聯邦主體面臨災害和緊急事態情況下，或者聯邦主體債務逾期，其債務數額超過上一年度財政預算的30%，聯邦主體的部分權力由聯邦中央機關暫代①在聯邦主體面臨災難和緊急事態情況下，總統須與聯邦委員會（上議院）協商后作出中央暫代權力的決定。此外的其他情況無須與聯邦委員會協商。此外，中央因聯邦主體債務逾期和超額，可向最高法院提出對聯邦主體實行臨時財政管制的要求，期限為1 年。。

第四，聯邦主體向地方自治機關移交部分國家權力。聯邦主體除將自身部分權力移交給地方自治機關外，還可將聯邦中央賦予它的部分權力也移交給地方自治機關行使。中央和聯邦主體國家權力機關對地方自治機關進行監督，也可責令其停止違法行為并發布約束性指令。

以上是《聯邦主體公共權力法》對央地關系法律制度調整的基本介紹。從上述條款可以看出，《聯邦主體公共權力法》突出的一個原則即是“統一性”，打破聯邦中央、聯邦主體和地方自治三級之間的權力壁壘，建立一個具有統一規范和協調一致的聯邦制度。

三、俄羅斯公共權力機關間的關系

從上述《聯邦主體公共權力法》來看，俄羅斯公共權力體系由聯邦國家權力機關、聯邦主體國家權力機關、地方自治機關三級結構組成。在法律規定上，三者并沒有嚴格的隸屬關系，僅規定了總統作為總負責人協調三級權力機關之間的互動。但從俄羅斯央地關系建設的歷程來看，聯邦中央始終是以實現對地方的控制為最終目的，這種控制總體分為組織控制、程序控制和責任控制。組織控制是對地方權力機關的選舉、審核和任命具有最終影響力，程序控制是對地方權力機關的法律和執政行為進行監督和管控的能力，責任控制是對地方權力機關具有問責、懲戒和免職的權力。因此，對《聯邦主體公共權力法》的分析至少應該包含兩個方面：第一，該法對中央機關與聯邦主體國家權力機關和地方自治機關產生了什么影響，中央對地方的控制是增強了還是減弱了；第二，該法對聯邦主體國家權力機關和地方自治機關的影響，地方權力是否得到了增加。本節將對以上兩點進行研究說明。

（一）聯邦主體國家權力機關

1.中央與聯邦主體行政機關的關系

從組織控制角度來看，《聯邦主體公共權力法》出臺前，聯邦中央間接掌控了地方領導人的產生。首先是對聯邦主體領導人職位候選人的審查。目前，聯邦主體領導人的產生方式有兩種：一種是直接選舉產生，一種是由聯邦主體立法機關選舉產生。以直接選舉方式參選的候選人可以由政黨提名或自我提名參選，但必須得到所在聯邦主體至少四分之三地區的市政代表機關和領導人5%至10%的簽名支持，自我提名者還需提供選民簽名支持才可參加選舉。由聯邦主體立法機關選舉的地方領導人候選人需要由議會政黨①議會政黨指在國家杜馬或聯邦主體立法機關擁有席位的政黨。向總統提名，由總統審查后選取3 人提交至聯邦主體立法機關選舉。在聯邦主體領導人產生問題上，聯邦主體所擁有的自主權，限于決定地方領導人的選舉方式、市政機關簽名支持比例和自我提名者的參選資格，而候選人的終審和向聯邦主體立法機關提名都由中央掌控。此外，雖然總統無法直接任命聯邦主體領導人，但在聯邦主體領導人職位出現空缺時，總統可以任命代理領導人，直至新的聯邦主體領導人選舉產生。

在程序控制方面，聯邦中央對地方有監督權。聯邦主體領導人和行政機關頒布的法律和規范性法規，經法院裁定違反憲法、憲法性法律和聯邦法，總統有權對其發出警告。另外，聯邦總檢察院和聯邦主體檢察院對各聯邦主體行政采取定期或不定期的審查，并形成報告提交給總統審核。

在責任控制方面，聯邦總統擁有免除聯邦主體領導人職務的權力。按照規定，聯邦主體領導人因腐敗、未處理利益沖突而失去總統信任以及無視總統警告的情況下，聯邦總統有權直接免除其職務。被免職的原聯邦主體領導人2 年內不得再擔任地方領導人職務。此外，如聯邦主體領導人涉嫌犯罪，在總檢察長的提議下總統有權暫時中止聯邦主體領導人的職務。

《聯邦主體公共權力法》出臺后，聯邦中央對聯邦主體的控制權范圍再次擴大。從組織控制方面看，在保有原控制權的基礎上，增加了聯邦主體領導人的任職條件，賦予了聯邦中央參與聯邦主體行政機關組建的權力。從程序控制角度看，首先，聯邦中央可賦予聯邦主體部分中央或與地方共同管轄的權力。該規定雖然是中央對地方的放權，但背后所規定的監督和問責制度的意義遠大于放權本身。中央可通過給聯邦主體分權來監督聯邦行政機關的履職情況，并就該事權對聯邦主體發布約束性指令。此外，中央對地方賦予什么領域的權力不是應地方請求，而是通過法律強制賦予地方，地方必須履行，如不履行或履行不當，中央會收回所賦予的權力并對地方所轄領導人追責。同時，中央有權對聯邦主體行政機關的工作績效進行考核?？偨y制定考核標準，由聯邦政府根據該標準對地方行政機關在文化、衛生、教育和社會服務領域的工作質量進行考核，結果呈交總統?？己私Y果直接決定中央財政對地方財政預算的撥款數額。在責任控制方面，中央收緊了對聯邦主體領導人和行政機關的問責力度。首先，總統以“失去信任”免職聯邦主體領導人的理由簡化了。其次，當總統認為聯邦主體領導人履職不當時，可對其發出警告，警告無效后可直接免職。同時，被免職的聯邦主體領導人5 年內不得再任職。從各方面來看，中央對地方的控制不僅沒有放松，反而進一步加強，特別是聯邦政府可直接參與地方事務，削弱了聯邦主體行政機關的權力。

2.中央與聯邦主體立法機關的關系

《聯邦主體公共權力法》沒有對有關聯邦主體立法機關的內容進行過多修改，基本維持了中央對聯邦主體立法機關的一貫規定。從組織控制方面看，中央將聯邦主體代表等同于國家公職人員。對其國籍、財產和家庭收入等的要求提高到了與國家公職人員相同的標準。聯邦主體立法機關中從事商業工作的非專職代表必然會受到該規則的影響，例如彼爾姆邊疆區立法機關預算委員會在2022 年10 月19 日審議了邊疆區憲章修改草案，將部分條款與《聯邦主體公共權力法》保持一致。其中對代表以公職人員身份從事商業或金融行業、特別是與外資合作的限制，引起了非專職代表的擔憂，一些代表不得不因該條款而離職。①Депутатство бизнесу помеха.20 октября 2022 г.https://www.kommersant.ru/doc/56 21437從程序控制和責任控制兩方面看，聯邦主體立法機關受中央審查權和問責權的制約?？偨y及總統辦公廳有單獨審查代表財產和違法行為的權力。同時，總統有權對聯邦主體立法機關違法違憲行為提出警告，并在警告無效的情況下解散立法機關。

3.聯邦主體領導人與聯邦主體立法機關的關系

聯邦主體領導人和立法機關之間沒有隸屬關系，雙方在政治實踐中相互制約。從組織控制角度看，聯邦主體領導人沒有權力對聯邦主體立法機關和其代表的產生擁有控制權，反而是聯邦主體立法機關有權決定該地區領導人的選舉產生方式。①Как менялись законодательные основы выборов глав субъектов России.27 сентября 2021 г.https://tass.ru/info/12514329在一些以聯邦主體立法機關選舉領導人的地區，地方政黨對地方領導人有直接影響力。②2012 年地方領導人選舉改革后，聯邦主體最高領導人選舉方式由各聯邦主體自行決定。目前，采用地方立法機關選舉方式的聯邦主體有9 個：阿迪格共和國、達吉斯坦共和國、北奧塞梯-阿蘭共和國、卡拉恰伊-切爾克斯共和國、涅涅茨自治區、亞馬爾-涅涅茨自治區、漢特-曼西自治區、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國、印古什共和國。從程序控制權和責任控制權來看，聯邦主體領導人和聯邦主體立法機關相互監督對方的違憲違法和履職不當行為。首先，聯邦主體領導人有權否決立法機關通過的法律草案。同時，在立法機關拒絕執行法院對其違憲違法判決、不履行立法會議職責的情況下，聯邦主體領導人有權解散立法機關。同樣，聯邦主體立法機關認為聯邦主體領導人不執行違憲違法判決、履職不當和侵害公民權益，可以對其提出不信任案，并提交至總統對其免職。由此可以看出，聯邦主體行政機關對聯邦主體其他國家權力機關的控制權并不像中央行政機關那樣強大，相互制約的程度大于控制的程度。此外，還可以看出，政黨在聯邦主體行政機關和立法機關中的影響力也不容小覷，是地方行政和立法機關權力來源的保證和重要的穩定劑。

（二）地方自治機關

地方自治機關由市政代表機關（立法機關）和市政領導機關（行政機關）兩大類組成。根據2003 年10 月6 日頒布的《聯邦地方自治組成一般原則法》和2014 年、2019 年的補充，地方自治組織共有8 種類型。③地方自治組織8 種類型是：市政大區（муниципальный район）、農村居民點（сельское поселение）、城市居民點（городское поселение）；城市區（городской округ）、聯邦直轄市內自治區（внутригородская территория города федерального значения）、含自治區的城市區（городской округ с внутригородским делением）、城市區內自治區（внутригородской район）、小型市政區（муниципальный округ）。到2021 年，共有20303 個地方自治組織組成了俄羅斯的基層結構。④Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2021 г.https://rosstat.gov.ru/munstat按照俄羅斯憲法的規定，地方自治機關不納入國家權力機關序列，但聯邦中央通過將公共權力體系概念寫入憲法，變相地將地方自治機關統一到國家管轄范圍內，并賦予了其行使部分國家權力的職責。從中央對地方控制的角度來講，聯邦中央是通過對聯邦主體的控制來實現對地方自治的管理。礙于憲法對地方自治獨立權的規定和修改該規定的復雜性，聯邦法律并沒有直接規定聯邦中央有直接對地方自治機關進行干涉的權力。①根據俄羅斯憲法的規定，修改憲法第一、二、九章需要通過總統、聯邦委員會、國家杜馬、聯邦政府、聯邦主體立法機關的共同決定，還需組建制憲委員會以及舉行全民公投，復雜程度遠超2020 年的修憲程序。根據上文所述，《聯邦主體公共權力法》加強了聯邦中央對聯邦主體國家機關的產生、運行和職權終止的控制權，相對應的聯邦主體行政權力機關也應具備“統一”的對地方自治機關的控制權。

在組織控制上，聯邦主體立法機關決定了市級領導人選舉的方式。從2014 年開始，聯邦主體立法機關陸續取消了聯邦主體市長的直接選舉，改為由市立法機關代表和聯邦主體行政機關代表組成的競選委員會審核，并選出合格的候選人交由市立法機關選擇。另外，市政府機關還引入“城市經理”（Сити-менеджер）制度，當選的市長以簽署合約的形式聘用“城市經理”負責領導行政工作。到2021 年，僅有阿巴坎、阿納德爾、新西伯利亞、托木斯克、哈巴羅夫斯克、烏蘭烏德、伊爾庫茨克等聯邦主體首府城市采取了直選方式，約占所有聯邦市政機關的12%。②Один министр, четыре губернатора и уголовные дела.25 июня 2021 г.https://w ww.vedomosti.ru/politics/articles/2021/06/25/875632-chetire-gubernatora最后，《聯邦主體公共權力法》還賦予了聯邦主體行政機關參與市政機關組成的權力。

從程序控制的角度看，聯邦主體領導人擁有對市政行政和立法機關違憲違法行為審查的權力。新法律也同樣增加了聯邦主體行政機關賦予市政機關部分國家權力的規定。與聯邦中央相同，聯邦主體的賦權也具有強制性和監督性。因此，在責任控制上，聯邦主體領導人擁有對市政機關提出警告和將市政機關負責人免職的權力。同理，市政機關領導人若沒有完成聯邦主體制定的績效考核，也會遭到聯邦主體的免職問責。

總體而言，聯邦中央對地方自治的控制是依托于對聯邦主體的管控，是一種層層遞進的管理方式，這種方式也可以被視為俄羅斯中央對地方的“套娃式”管理模式。①中央、聯邦主體、地方自治三級之間自上而下的垂直管理模式，但三者管理權不交叉，中央不能直接管理地方自治一級的事務。這種管理模式的最大特點是中央在對聯邦主體管控的同時，賦予聯邦主體一定的自主管理權，以代理方式對地方自治機關實行掌控，達到中央集權和地方分權間的平衡。綜上所述，《聯邦主體公共權力法》給予了聯邦主體對地方自治機關的控制權力，聯邦主體在地方自治層面的權力有所增強。

四、結論：俄羅斯聯邦制改革的內在邏輯

《聯邦主體公共權力法》出臺后聯邦中央與地方的權力關系（如表2 所示），根據前文的論述可以看出，聯邦中央以分權方式實際上增加了對聯邦主體和地方自治層面的控制。特別是建立統一公共權力概念，借此賦予地方自治國家權力以實現中央對地方自治機關的監督管控?？梢哉f《聯邦主體公共權力法》出臺的最大目的，就是要提高中央對基層的治理效率。②地方自治機關的具體情況由2023 年正在審議的《統一公共權力體系下地方自治組成一般原則法》規定。

表2 《聯邦主體公共權力法》出臺后央地控制權變化

《聯邦主體公共權力法》是對俄羅斯聯邦制的再次改革，有其深層次的邏輯脈絡。總結來看，共有三大改革邏輯對俄羅斯聯邦制造成直接影響，即安全穩定邏輯、歷史邏輯、制度邏輯。安全穩定邏輯指俄羅斯所有政治改革的目標，是實現國家穩定和政權安全。歷史邏輯是俄羅斯在國家建構過程中，回歸本國歷史經驗和傳統發展理念。制度邏輯指的是俄羅斯在聯邦制度改革中，遵循從中央到地方的制度建設次序。

首先是安全和穩定邏輯。20 世紀90 年代央地關系幾乎分崩離析，地方主權大行其道，中央權威喪失和中央政府對地方的卑躬屈膝給普京造成深刻印象。這種歷史印記會極大地影響中央對地方的關系認同。因此，普京對聯邦制的改革極力要避免的就是中央權力的喪失，這也是俄羅斯聯邦制經歷多次改革而中央集權萬變不離其宗的邏輯起點。其次，俄羅斯的地理、民族和宗教的復雜性，需要一個更加合理的制度安排來實現國家的統一和穩定。普京在2006 年瓦爾代會議上談及，“就俄羅斯這樣一個由多民族和宗教構成的國家而言，我們正在為如此廣袤的地區和在這片土地上的人民尋找最理想的選擇，即中央、地方和市政三者之間的權力重新分配”①Путин: реформирование муниципальной системы – революционное событие.13 сентября 2006 г.https://ria.ru/20060913/53832537.html。結合俄羅斯聯邦制改革的歷程來看，普京在這里所說的三者權力的重新分配，即是加強中央政府集權傾向，地方和市政權力受到中央管制。只有中央集權的政府才能保證俄羅斯國家統一，民族和宗教團結，維持國家穩定。

除了內部分離主義和恐怖主義造成的威脅外，對外部世界的認知也對俄羅斯聯邦制改革產生了潛移默化的影響。1993 年葉利欽批準的《俄羅斯聯邦外交政策構想》中明確指出，“西方不再是傳統意義上的軍事政治概念，但仍然是世界經濟和國際關系、全球文明進程中最重要的中心”①Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации.С.21.https://www.russiamatters.org/sites/default/files/media/files/1993%20Foreign%20Policy%20S trategy%20RUS.pdf。在融入西方政策的理念主導下，西方所秉持的自由民主、憲政分權等價值原則得到了當時俄羅斯精英的高度認同。而嚴峻的國內形勢迫使俄羅斯中央不得不采取行動維護國家安全。俄羅斯與西方的關系隨著1994 年車臣戰爭的爆發發生變化。自1995 年起，俄羅斯與西方之間齟齬不斷，北約東擴帶來的外部壓力和國內分裂戰爭影響，使得俄羅斯的聯邦制改革在國內的動蕩不安中開始。普京在2000 年執政后下決心重塑央地關系，被西方稱為“民主倒退”和“集權”，一種強烈的對俄羅斯不安感充斥著西方國家。從2008 年俄格戰爭到2014 年克里米亞事件，再到2022 年烏克蘭危機的總爆發，俄羅斯面臨緊縮的外部環境，不安全感與日俱增。2021 年，普京在當時的《俄羅斯聯邦國家安全戰略》中明確將“穩定”確定為國家安全的最高目標，避免國家出現動蕩和分裂。②參見于淑杰：“俄羅斯新版國家安全戰略評析”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2022 年第1 期，第32 頁。在烏克蘭危機背景下，《聯邦主體公共權力法》突出的就是穩定。特別是在人事穩定方面，法律取消了聯邦主體領導人的任期，讓任期屆滿且因法律限制不能繼續連任的地方領導人可以繼續任職。③莫斯科市市長索比亞寧、莫斯科州州長沃羅比約夫、車臣共和國領導人卡德羅夫、韃靼斯坦共和國領導人明尼哈諾夫、卡拉恰伊-切爾克斯共和國領導人杰姆列佐夫、列寧格勒州州長德羅茲堅科、羅斯托夫州州長戈盧別夫、漢特-曼西自治區領導人科馬羅娃、斯維爾德洛夫斯克州州長奎瓦舍夫、科斯特羅馬州州長西特尼科夫、沃羅格達州州長古夫申尼科夫等都超期任職。另外，根據《2019—2024 年提高預算效率構想》，中央對地方的財政干預將繼續增加，約77%的地方財政權力受到聯邦中央的額外監管。④參見丁超：“俄羅斯央地財政關系與國家治理的財政邏輯”，《俄羅斯東歐中亞研究》，2022 年第2 期，第53 頁。為實現該計劃，聯邦中央必須提供充足的政治制度保障，賦予地方權力，讓中央行政機關行使地方的教育、衛生、財政、稅收等權力，實現中央的監管。這一方面有利于加強中央對地方財政和稅收的控制權，穩定地方經濟和統籌協調地方收入，為戰時經濟提供充足的制度基礎。另一方面為地方發展注入資金，貫徹中央大型項目的統一部署，提高地方的基礎保障水平，穩定社會民生發展?？梢灶A見的是，隨著俄羅斯外部環境的惡化，安全和穩定將是俄羅斯內政改革的長期目標，中央以集權提高處事效率的方式不會發生改變，反而將越發加劇。

其次是俄羅斯聯邦制改革的歷史邏輯。國內外學界在對俄羅斯政治制度改革過程研究中提到最多的三種理念，依次是“可控民主”、“主權民主”和“保守主義”。2008 年總統選舉后，俄羅斯將“主權民主”思想官方化，提出了保守主義并將其列為統俄黨的官方意識形態。俄羅斯保守主義的突出主張，就是俄羅斯不會成為西方世界的一部分，俄羅斯必須走符合本國特點的發展道路。普京在2021 年瓦爾代論壇上對“俄羅斯保守主義”發表了看法，認為俄式保守主義是一種理性溫和的保守主義，是反對極端主義的行為方式。①Путин назвал умеренный консерватизм самым разумным принципом.21 октября 2021 г.https://ria.ru/20211021/putin-1755656453.html不同于西方的保守主義，俄式保守主義強調回歸國家傳統和歷史經驗，是一種改革和傳統相結合的治理方式，其本質也是根據本國歷史和國情選擇發展道路。因此，在俄羅斯執政者思想觀念的影響下，俄羅斯聯邦制度必然也會尋找其歷史邏輯。在俄羅斯歷史上始終存在平衡中央與地方關系的問題，以及針對此問題而采取的不同改革措施。分離主義、地方保護主義意識和制度貫穿于俄羅斯歷史的每一個階段，而中央都試圖采取集權的方式保持國家的統一和完整。俄羅斯地區問題專家圖羅夫斯基認為，“俄羅斯是在征服土地的過程中形成的，是一個領土異質性的國家，領土的不斷增加加劇了異質性的影響。因此，在確保國家統一的前提下，如何進行地區多樣性治理就成為俄羅斯國家穩定和發展的關鍵性因素”②Туровский Р.Ф.Политическая регионалистика.М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.С.296.。

《聯邦主體公共權力法》對聯邦制的一項改革，是將教育、衛生、醫療等涉及民生領域的權力上收，責任下放，中央直接負責上述領域的職權和人事任免，這意味著垂直權力結構方式發生了變化。垂直權力將不通過個別領導者實現，而是中央在地方設立的不同管轄領域直屬機構以制度化的方式實行。該政策直接削弱了聯邦主體領導人和各聯邦區總統全權代表的權力，加上中央于2021 年制定了聯邦政府各副總理所負責的聯邦區，更大大削弱了總統駐聯邦區全權代表的職權。①2021 年7 月19 日，米舒斯京總理簽署法令，由政府8 位副總理負責監管8 個聯邦區的預算支出、社會經濟發展和財政援助。此外，《聯邦主體公共權力法》還對2020年修憲時所提到的聯邦直轄區作出了規定，明確了該直轄區具有特殊地位，其權力運行方式由中央決定。2022 年中央在黑海沿岸的克拉斯諾達爾邊疆區設立了錫里烏斯②俄語原詞為Сириус，意為“天狼星”。聯邦直轄區，屬于中央直管的用于科研和學術創新的行政中心。從歷史上看，葉卡捷琳娜二世時期的俄羅斯也采取了地方權力下放的制度。例如，在全國劃分六個教育區，由大學領導，建立了以教育部門為首的垂直權力制度。這不僅提高了民眾的文化水平，而且將整個教育領域變成了一個強大的系統性國家結構③Конструирование вертикали.19 июля 2000 г.https://www.ng.ru/ideas/2000-07-19/8_vertical.html。因此，在俄羅斯執政者不斷強調傳統價值和俄羅斯發展道路的情況下，俄羅斯聯邦制的發展也將越來越借鑒歷史經驗和邏輯，回歸中央集權的發展模式。

最后，俄羅斯聯邦制的改革也有其制度邏輯。普京從2000 年開始對聯邦制改革至2021 年構建統一公共權力體系，聯邦制度的改革遵循了從中央到聯邦主體再到地方自治的制度邏輯。2000—2004 年的改革聚焦于聯邦中央涉及央地關系的制度重建，通過改革聯邦委員會構成、設立聯邦區、建立總統全權代表制度、對地方違法糾察等措施，統一了俄羅斯的法律空間。2004年后的改革與調整，基本圍繞對聯邦主體領導人和立法機關的選舉、職權和限制進行，中央獲取了對聯邦主體人事、財政和監察監督的管理權。隨著聯邦中央與聯邦主體關系的穩固，地方自治就成為聯邦制再改革的目標。

綜上所述，安全和穩定邏輯、歷史邏輯和制度邏輯是共同驅動俄羅斯聯邦制集權的主要動力。安全和穩定邏輯代表了俄羅斯的發展觀，歷史邏輯代表了俄羅斯的治理觀，制度邏輯則是俄羅斯發展和改革的規律性因素，體現出俄羅斯在政治體制改革中遵循了國際與國內的統一、歷史與現實的統一、理念與實踐的統一。這三組邏輯既是俄羅斯聯邦制改革的動力來源，也是俄羅斯聯邦制發展的最大變量。

本次《聯邦主體公共權力法》的出臺，標志著俄羅斯統一公共權力體系開始建立，之后隨著《統一公共權力體系下地方自治組成一般原則法》通過并頒布，俄羅斯統一公共權力體系將徹底取代國家權力和地方自治權力，成為規范央地關系和俄羅斯政治發展的標志性法律文件。同時，統一公共權力體系及《聯邦主體公共權力法》在俄羅斯央地關系中如何實踐以及效果如何，仍值得學術界持續關注和研究。

附錄 2000—2012 年對《聯邦主體一般原則法》及其他相關法律部分重點條款的修改內容