農村土地三權分置的意義和困境分析

趙玉倩

關鍵詞：三權分置；意義；困境

一、農村土地三權分置的提出

2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》規定，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，引導和規范農村集體經營性建設用地入市。

二、農村土地三權分置的意義

（一）順應農民的土地流轉意愿

近年來隨著市場經濟的發展，主要農產品的價格總體呈下降趨勢。在北方不少地區，小麥、玉米等這些糧食作物的價格走低，靠耕作土地的收入無法滿足多數農戶日益增長的日常開支，農村中不少中、青年紛紛放棄自家的土地，進而租給別人或者讓親戚朋友代為照看，種地的收成好壞和所獲得的收入都歸照看耕地的一方。這樣一方面調動了看管者熱情，另一方面也使更多農民從農活中解放出來，在實現自身利益的同時促進了生產關系的調整和經濟的發展。

（二）增加農民的自主性和獲得感

三權分置的實行，使農民對自家的承包地有了更多進行處置的權利。三權分置在土地確權的基礎上，賦予了農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，農民不僅可以從土地流轉中獲利，還可以利用土地承包權為自己從事其他勞動或者周轉資金提供便利，為改善農民生活條件、振興農村發展活力提供了方便。

（三）繼續發揮其社會保障功能

當前對于多數農民而言，農地所有權的集體所有和承包權的不可買賣仍是農民維持生活的基本保障。農民承包權的不可流轉可以避免農村土地成為單個資本家的私人財產，為土地公有性質的保障以及將來農村的合作化奠定了制度基礎。同時，土地承包經營權的流轉有利于激發農民自主考慮土地規模化經營的方式方法，推動土地股份合作模式的發展，保證農村土地改革方向不走偏。

三、農村土地三權分置的困境

（一）集體土地所有權侵犯農戶承包權

集體土地所有權對農戶承包權的侵犯更多情況下是由于村民和村集體之間缺乏協商、村民監督缺失所致。筆者所在的村子發生過村主任以村集體名義將大面積山地轉租給外資的情況，在村民參與和上級政府的干預下，最終以合同取消、村主任撤換而結束。這件事的處理比較圓滿，但仍然可以從中看出在村民監督不到位、村干部權力過大的情況下土地集體所有權可能對村民利益造成的侵害。此外，還有村民盡管知情卻沒有發言權的情況。筆者在調查的多個村子里，多次遇到村民承包權被村干部，甚至鄉鎮政府強制轉租的現象。部分流轉爛尾的耕地，土質遭到破壞，復耕困難，給村民利益造成嚴重損害。

（二）農戶地承包權覆蓋集體土地所有權

在農村土地改革中要求保持農戶承包關系的長久不變，因此由于承包期的無限延長而導致集體土地所有權在一定程度上被虛置，而承包權很多時候成為實際的所有權。據筆者對所在村莊的觀察發現，村民耕種的土地盡管是村集體土地承包到戶的部分，但承包合同從訂立起就沒有發生過變化，即使新一輪的確權，也只是在原承包合同上繼續順延承包期。這種情況導致村集體對土地進行調整比較困難，人均承包地分配不均，成為農村發展的不和諧因素。

（三）農戶地承包權與土地經營權的沖突

農戶的承包經營權與土地經營權的沖突主要體現在承包方和經營方的信息不對等和缺乏信任，而作為承包方的農戶往往在這個過程中，利益更容易受損。除了政府權力的干涉或者官員的隱瞞，農民更多的時候對市場信息了解不足，也缺乏對自我長期利益的關注，往往會在進行土地流轉的過程中吃虧。筆者在調研農戶對進行土地流轉態度的看法時發現，近半數農戶對流轉期限和土地的使用不關心：“只要每年給租金就行”。如果缺乏地方政府的相關幫助，農戶在將土地轉給經營方的過程中，很可能讓自己的利益受損。

二十大報告指出，全面推進鄉村振興，就要深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。望隨著農村土地制度改革的深化和相關實施細則的完善，隨著基層黨建引領的不斷加強，能對以上問題的解決提供更多可行方案。

參考文獻：

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[2]杜明義.鄉村振興戰略下推進農業現代化的農地產權制度改革策略[J].經濟論壇，2023（05）：5-16.

（作者單位：中共黎城縣委黨校）