堅決守住耕地保護紅線 持續推進節約集約用地
——對第33 個全國土地日主題的解讀

◎王永生

2023 年6 月25 日是第33 個全國土地日，主題是“節約集約用地 嚴守耕地紅線”。這一主題強調，土地管理必須緊緊圍繞中國共產黨第二十次全國代表大會和中央經濟工作會議精神，切實落實黨中央、國務院關于貫徹新發展理念推動高質量發展的決策部署，堅決守住耕地保護紅線，持續推進節約集約用地，全力做好土地資源要素保障服務。

一、形勢與任務：從有關會議中把握黨中央、國務院對土地管理的新要求

（一）中國共產黨第二十次全國代表大會

黨的二十大對未來5 年乃至相當長一段時間我國經濟社會發展進行了規劃，明確了發展目標是中國式現代化，途徑是加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，有關土地管理方面的具體措施有2 個：一是推動綠色發展，促進人與自然和諧共生；二是推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定（見表1）。要實施全面節約戰略，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展；持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰，加強土壤污染源頭防控；健全耕地休耕輪作制度，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性；全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住18 億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

表1 黨的二十大有關土地管理的表述表

（二）中央經濟工作會議

中央經濟工作會議于2022 年12 月15 日召開，會議對我國當前的經濟形勢進行了分析研判，明確了做好2023 年度經濟工作的指導思想與5 個方面的具體措施（見表2）。土地管理應圍繞擴大國內需求、建設現代化產業體系、落實“兩個毫不動搖”、大力吸引和利用外資、防范化解重大經濟金融風險這5 個方面重點工作積極作為，實施好新一輪千億斤糧食產能提升行動、穩定好房地產市場、防范化解好地方政府債務風險。

表2 2022 年中央經濟工作會議有關土地管理的新要求表

（三）2023 年全國“兩會”

2023 年《政府工作報告》明確了全年發展主要預期目標與重點工作，對土地管理在3 個重點工作中予以強調：一是著力擴大國內需求方面，實施城市更新行動；二是穩定糧食生產和推進鄉村振興方面，實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，加強耕地保護，加強農田水利和高標準農田等基礎設施建設；三是推動發展方式綠色轉型方面，持續實施重要生態系統保護和修復重大工程，持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰，推進資源節約集約利用（見表3）。

表3 2023 年《政府工作報告》有關土地管理的新要求表

二、現狀與問題：2 個任重道遠

（一）耕地保護任重道遠

隨著經濟社會的快速發展，每年耕地面積減少處于高位運行狀態。從《2022 年度全國自然資源公報》來看，2018 年—2022 年間，全國每年農用地轉用審批中耕地面積平均為15.34 萬公頃（見圖1）。在非農建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。依據2021 年8 月26 日第三次全國國土調查主要數據成果新聞發布會宣布的“三調”結果可知，2019 年末全國耕地19.18 億畝。從過去的10年間看，全國耕地地類減少了1.13 億畝，耕地凈流向林地1.12 億畝，凈流向園地0.63 億畝。

圖1 2018 年—2022 年全國農用地轉用情況圖

（二）節約集約用地任重道遠

第三次全國國土調查成果顯示，城鄉建設仍以外延擴張為主，全國建設用地總量6.13 億畝，較第二次全國土地調查時增加1.28 億畝，增幅26.5%。建設用地節約集約程度不夠的問題依然突出，城鎮用地總規模達到1.55 億畝，村莊用地總規模達到3.29 億畝，一些地方存在大量低效和閑置土地。此外，我國還有相當一部分土地資源質量不高。依據國家林業和草原局2018 年發布的《中國·巖溶地區石漠化狀況公報》可知，截至2016 年底，巖溶地區石漠化土地總面積為1 007 萬公頃，占區域國土面積的9.4%，涉及湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州和云南8 個省（區、市）457 個縣。

三、經驗與參考：各地土地管理的新實踐、新探索

2023年6 月1 日—21日在自然資源部網站“地方動態”欄目中刊出了13 篇有關土地管理的新聞，由此可知，各地在土地管理方面形成了一批好經驗、好做法，值得借鑒和參考。這些經驗、做法主要集中在3 個方面：第一，圍繞耕地保護。注重增量，把新實施的土地開發復墾項目做實；抓好“兩頭”，對耕地占補平衡強化措施并改革創新；系統治理，對現有耕地、補充耕地、違法用地分類管控。第二，圍繞節約集約用地。著力推進農村土地確權登記、建設用地標準地推廣、節約集約用地試點、盤活存量建設用地、清理臨時用地、提質增效增減掛鉤項目。第三，圍繞土地資源要素保障。積極對接需求、做好政策宣傳與優惠政策落實、優化用地審批。

四、底線與系統：下一番土地管理的“繡花”功夫

“節約集約用地 嚴守耕地紅線”要落實落細，對自然資源主管部門來說，最重要的是運用好底線思維與系統思維，全力做好土地管理的“繡花”功夫。

（一）堅持底線思維，嚴守耕地紅線

落實好自然資源部部長王廣華就如何守住18 億畝耕地紅線明確的3 項措施：一是穩住總量，將《全國國土空間規劃綱要（2021年—2035 年）》明確的到2035 年18.65 億畝耕地和15.46 億畝永久基本農田保護目標任務，逐級分解下達，落實到圖斑和地塊；二是優化布局，通過采取耕地經濟獎懲措施，有序恢復部分南方省份流失的優質耕地，遏制“北糧南運”勢頭；三是層層壓實責任，落實耕地保護黨政同責、終身追責的要求，各級黨委、政府負有主體責任，相關部門負有監管責任，每年進行考核，突破耕地紅線的一票否決。

（二）堅持系統思維，節約集約用地

在起始環節，突出抓好規劃計劃編制。圍繞構建國土空間開發保護新格局，加快省、市、縣各級國土空間規劃審批實施，推動編制國土空間專項規劃，指導編制詳細規劃，引導城市更新行動、鄉村建設行動。強化土地利用計劃管控約束，建設項目需要使用土地的，必須符合土地利用年度計劃管理規定，嚴格實施計劃指標配置與處置存量土地掛鉤機制。

在中間環節，突出落實節約集約用地要求。嚴格執行土地使用標準，對于不符合標準的用地，堅決予以核減。推廣節約集約用地新模式，做好項目用地節地評價。

在末端環節，突出盤活存量土地。加大存量土地盤活處置力度，特別是加大對園區批而未供、閑置土地的清查摸底和處置力度。