以人為核心的商丘市新型城鎮化路徑

李衛霞

[摘要]? 城鎮化是現代化的必由之路。實施新型城鎮化戰略，推進以人為核心的新型城鎮化，對于促進區域協調發展、實現社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。河南省商丘市在推進以人為核心的新型城鎮化中，面對農業轉移人口市民化進程緩慢、土地城鎮化快于人口城鎮化、人才支撐不足等問題，要優化城鎮布局，加強城鎮基礎設施建設，提高基本公共服務水平，提升城鎮品質，完善土地流轉制度，大力發展富民產業，增強就業吸納能力，做強城鎮經濟。

[關鍵詞]? 中國式現代化；新型城鎮化；商丘市

[作者單位]? 商丘學院經濟管理學院

黨的二十大報告提出，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。對于河南省商丘市而言，必須堅持以高質量發展統攬全局，堅定不移實施以人為核心的新型城鎮化戰略，推進城鄉融合高質量發展。

新型城鎮化概念界定

新型城鎮化是對傳統城鎮化理論的補充、創新和延伸。傳統城鎮化更偏向于城市的發展，過度劃分城鎮與鄉村的界限，導致城市發展、人口資源和環境發展失衡。而新型城鎮化強調的是城市和鄉村統籌協調發展，城市、人口和環境間協調發展。隨著科學技術的進步，在新型城鎮化發展中，城市發展與信息化發展同步進行，更好地促進城鎮化發展。

以人為核心的新型城鎮化強調在實施城鎮化的過程中重點關注人的生存權和發展權，從而推動城鎮化，實現人口素質、人居環境等從鄉村到城鎮的轉變。以人為核心的新型城鎮化不僅關注居民生活水平的提高，更關注生活質量的提升。通過城鎮化完善居民生活的配套設施，改善居民的生活條件，提升居民的科學文化素質，不斷滿足居民更多的精神文化需求，最終實現人與自然和諧共生。

商丘市新型城鎮化發展現狀

截至2021年底，河南省城鎮人口為5510萬，城鎮化率為55.43%。商丘市城鎮人口為365萬，城鎮化率為47.2%、低于全省平均水平8.2個百分點。

新型城鎮化發展水平。統計數據顯示，2015—2022年，商丘市常住人口呈現總體上升的趨勢，從2015年的766萬人增加到2022年的773萬人，共增長7萬人。2015年以來，由于新型城鎮化的實施，商丘市城鎮人口從2015年的291萬增加到2022年369.6萬，共增加78.6萬人，增長率達到27%；鄉村人口從2015年的475萬減少到2022年的403.4萬，共減少71.6萬人。全市城鎮化率從2015年的38.0%提高到2022年的47.81%，共計提高9.81個百分點。但2022年的城鎮化率僅比2021年提高0.60個百分點。分析數據變化發現，商丘市整體城鎮化率雖然逐年上升，但是提高幅度較慢，且遠遠低于全省平均水平，與豫東地區其他5個城市（開封市、周口市和永城市等）相比，商丘市城鎮化率最低，城鎮化水平落后于同處于豫東地區的其他城市。

具體從人口結構來看，近年來商丘市0—14歲人口以及65歲以上人口占全市常住總人口的比重在逐年上升，而15—64歲人口占全市常住總人口的比重呈現逐年遞減的趨勢。商丘市15—64歲人口所占比重由2015年的68.8%下降到2021年的60.6%，共計下降了8.2個百分點；65歲以上人口所占比重由2015年的10.3%上升至2021年的14.7%，共計上升了4.4個百分點。眾所周知，15—64歲人口具有較大的活力，是一個城市能否長期蓬勃發展的重要決定因素，也是一個城市經濟價值的主要創造者，其人口數量的下降將會影響商丘市經濟的發展及城市建設，從長遠來看，人口紅利減少不利于商丘市經濟發展。

從城鄉居民收入情況來看， 2021年商丘市城鎮居民人均可支配收入達到34758元，與2015年的23572元相比，增長47.45%，年均增長率達到6.82%，表明商丘市城鎮經濟發展取得了較大的成績。雖然城鎮居民人均可支配收入在逐年上升，但是城鎮居民人均可支配收入增長率卻呈現波動變化的趨勢，相較于2014年，2015年增長率為8.4%，到了2021年，增長率卻下降到5.8%，7年間共計下降了2.6個百分點。這表明商丘市城鎮居民人均可支配收入逐年增長，城鎮居民生活質量提升，但是增長速度緩慢，也說明商丘市城鎮化建設進展慢，城鎮化水平低。

新型城鎮化發展動力。從產業結構來看，商丘市近7年第一產業呈現緩慢下降的趨勢，第二產業下降趨勢較為明顯，占地區生產總值的比例由2015年的19.7%下降到2021年的18.7%，下降了1個百分點，與此同時，第三產業呈現逐年遞增的趨勢，由2015年的37.3%上升到2021年的43.9%，且近3年穩定維持在44%，低于河南省平均值49.1%。作為交通極為便利的商丘市來說，第三產業占比偏低，表明其產業結構還有調整和優化的空間。

從建成區面積來看，2015—2021年，商丘市城鎮人口總體呈現逐年增加的趨勢，而建成區面積在2015年和2016年保持不變，2017—2021年呈現遞增的趨勢，由134平方公里增加到163平方公里，增長率達到21.64%。具體來看，2021年商丘市建成區面積增長率為7.24%，而城鎮人口增長率僅為1.11%，建成區面積增長率遠大于城鎮人口增長率。這一現象表明商丘市人口城鎮化慢于土地城鎮化，人口與土地城鎮化進程極不協調，存在城市空間盲目擴張和無序蔓延問題，導致大量土地沒有得到合理的利用。

新型城鎮化推進機制。在財政支持方面，從各項支出來看，教育方面的財政支出在2015—2020年間逐年遞增，由70.55億元增加到99.23億元，增幅達到40.65%，而在2021年教育支出減少至90.61億元，但仍高于2015年的70.55億元。社會保障和就業公共財政支出雖然在整體上呈現增加趨勢，但在某些年份都出現了不同程度的波動。整體上由2015年的56.54億元增加至2021年的78.50億元，增長了38.84%。出現這一現象的原因是由于大量的農村居民涌入城市，加之疫情影響，失業人數增多，需要解決的就業問題變得越來越棘手。2015年住房保障公共財政支出為22.49億元，2021年的支出為19.83億元，共計下降了2.66億元，下降率達到了11.83%，在城鎮人口增加的情況下，住房保障財政支出減少，這表明一方面居民生活質量提高，另一方面住房保障對象減少，人們對政府接濟的依賴程度下降。

在科技創新方面，根據商丘市統計公報，自2015年以來，商丘市申請的專利數量由2015年的1360件上升到2021年的6524件，其中，獲得授權的專利數量由2015年的977件上升至2021年的5040件，簽訂的技術合同數量由2015年的7份上升至2021年的516份，成交金額由1480萬元增加至5.63億元。除此之外，2021年商丘市獲得省級科技進步獎4項，全年研創市級科技成果47項。這些數據表明隨著城鎮化的實施，商丘市科技創新能力在逐漸提升，而不斷提升的科技創新能力又推動了新型城鎮化的加快發展。

商丘市新型城鎮化面臨的主要問題

農業轉移人口市民化進程滯后。對于農村人口而言，進城容易落戶難。首先，由于進城落戶農民的“三權”退出機制目前并不完善，所以導致大量的農業轉移人口不愿意放棄農業相關利益，而且大量農業人口涌入城市，容易出現耕地荒廢的現象，造成土地資源的浪費。其次，落戶要求高，農業人口很多難以滿足政策要求。最后，農業人口進入城市后受制于學歷等條件的限制，往往從事最底層且工資收入較低的工作，可能會導致其無法負擔日常生活開銷，迫使其最終回到農村，繼而增加城鎮化的難度。

土地城鎮化快于人口城鎮化。城鎮化的本質是農業人口的市民化，但是商丘市建成區面積增長率近幾年穩定維持在4%左右，而城鎮人口增長率近幾年卻只有2%左右，建成區面積增長率大于城鎮人口的增長率。這表明商丘市土地城鎮化快于人口城鎮化，在某種程度上出現了城市化建設的熱潮，新型城鎮化的發展更多地偏向于土地的城鎮化，背離了新型城鎮化的本質。盲目追求城鎮化使建成區面積迅速擴大，可能會占用大片良田而導致耕地減少，在一定程度上損害了糧食安全。同時，在建成區內大搞房地產開發，如果開發商資金鏈斷裂則會出現爛尾樓，從而損害購房者的合法權益，成為社會不穩定因素。這會讓更多的農業人口動搖轉移為城鎮人口的信心，使其轉移為城鎮人口變得難上加難，從而制約了新型城鎮化的發展。

人力資源支撐不足。統計顯示，商丘市65歲以上人口所占比重由2015年的10.3%上升至2021年的14.7%，共計上升了4.4個百分點，65歲以上人口比重已經超過國際老齡化社會線10%，老齡化的加劇在一定程度上減緩了商丘市新型城鎮化的進展。根據商丘市產業結構的分析可知，商丘市農業勞動力占農村勞動力的比重常年維持在45%以上。農村勞動力當中大部分的人從事農業生產，農業人口流出大于人口流入，造成空巢老人居多。且商丘市地處中原，對人才的吸引力遠不如沿海地區，大量勞動力的流失影響了商丘產業發展，造成發展動能不足，最終影響城鎮化的進程。

商丘市新型城鎮化優化對策建議

提升基本公共服務水平，促進農業轉移人口城鎮化。農業轉移人口的城鎮化需要不斷加強基本的公共服務建設，以提高城市對農業人口的吸引力。一方面要努力擴大基本公共政策的覆蓋面。例如擴大義務教育對進城農業人口的覆蓋面，深化戶籍制度改革，取消農業戶口和非農業戶口的分類，發揮商丘市城鄉一體化示范區的作用，總結其工作中的經驗，并逐步將戶籍改革制度推廣到全市，爭取早日完善城鄉一體的戶籍登記管理制度。另一方面要不斷提升公共服務的水平，將辦事流程簡單化、便捷化，可以增加設置便民服務點，以方便人民群眾，使人民群眾享有高水平的生活質量。雙管齊下，這樣有利于促進農業轉移人口城鎮化，進一步提升新型城鎮化水平。

完善土地流轉制度。在宏觀層面，首先要逐步建立統一的城鄉發展規劃，保障城鄉建設用地的統一協調，進一步提高土地的利用效率。其次要建立并完善城鄉土地流轉制度，規范土地流轉程序，簡化操作流程。最后要堅持保護耕地的基本國策，守住耕地紅線，在土地流轉中，要禁止破壞耕地，要避免人為原因造成的耕地荒廢現象。在微觀層面，首先要在農村建立統一的宅基地流轉制度，盡量避免宅基地流轉過程中出現問題。其次要完善農村集體經營性建設用地制度，明晰集體土地的產權，加強集體土地的保護和管理，處理好村民與集體的利益關系，做好征地補償工作，切實保護農民的財產權益。最后要建立并完善土地流轉平臺，及時傳遞信息，減少因信息不對稱而出現的爭執，維護交易雙方的利益。

大力發展富民產業，構建現代化經濟發展體系。在以人為核心的新型城鎮化建設過程中，要大力發展富民產業，做到以人為本，產城人相融互促。要以富民為核心目標，立足當地資源稟賦和經濟發展基礎，著力發展地方特色產業。商丘市地處中原，可以著重培育壯大特色優勢農業及相關產業，并延伸加工鏈條，升級“農業+”多元新業態，將產業鏈主體留在城市、價值鏈留給農民。讓農業戶口轉移人員在城鎮安居樂業，實現“城鄉雙棲”和“工農兼業”。同時，要利用商丘市便利的陸運交通條件，加大改革開放力度，大力發展外向型經濟，打造現代化經濟發展體系。