老舊小區危房改造路徑探討

蔣珊紅

深圳市城市規劃設計研究院股份有限公司 廣東 深圳 518000

1 引言

隨著我國社會經濟發展，人居環境成為了城市建設和人們生活中備受關注的焦點，老舊小區改造進入了如火如荼的階段。客觀來看，居住社區的建設已有數十年積淀，不少社區已經無法滿足人們對居住環境的要求，其中2000年以前的建筑是老舊小區改造的主要目標，規模巨大；主觀層面，生活水平的不斷改善也提高了居民對人居環境的要求，對小區的設施配套、人文環境等方面更為重視。因此，相關政策頻出，為老舊小區改造提供了政策導向。

在老舊小區改造中，危房改造是混雜其中的特殊一類。尤其是在城市建設相對更早的北方地區，有部分老舊小區、單元大院存在一些危房，這不僅是人居環境問題，還是人居安全問題，改造迫切性很高，但改造動力不足，改造任務艱巨。本文旨在聚焦危房隱患問題，以解危除險為導向，探討危房改造的思路和路徑。

2 老舊小區改造模式

從棚戶區改造到老舊小區改造，居住區更新改造在城市建設中已沉淀了多年的實踐經驗，各地在改造方式、模式以及政策等方面各有差異，自2019年起，國家在政府工作報告將城鎮老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程，老舊小區改造部署全面推進，實踐經驗逐步豐富，危房改造可參考借鑒。

過去城市更新中場地增量帶來的利益重分配以及龐大的房地產市場需求刺激，市場資本驅動力極強。深圳城市更新就是典型代表，以政府引導，市場運作為原則，政府充當政策支持、規劃引導、審批管理等角色，通過充分放權給市場，尊重市場意愿，考慮經濟可行性以及利益分配市場化，來激發市場主動性[1]。而在老舊小區改造中，經濟收益大幅壓縮，“去地產化”成為更新主基調，運作模式也各有適用。

政府主導是指政府作為主體推動老舊小區改造項目。這種模式可分為兩大類，一是對于拆除重建型的改造項目，政府作為主體負責土地征遷、收儲，完成一級開發后再重新出讓土地；另一類是非拆除重建的改造項目，政府主導改造方向、內容，對改造方案進行審查，同時通過政策、資金等支持，由國有平臺承擔具體的改造工作。近年來，部分地區老舊小區完善類或提升類改造項目也采取這種模式，一般是作為前期探索以及試點打造。

居民主導是指在一定的政策框架和資金支持下，由居民作為主體推動老舊小區改造。這種模式需要較強的居民自治能力，是“誰受益，誰出資”理念的典型體現。在居民主導型項目中，一般改造內容相對單一，改造難度較低，改造涉及的居民主體及其他利益相關人相對較少，如目前熱推的老舊小區加裝電梯[2]。

政府主導，多元主體參與是指由政府主導，引導居民參與，通過服務購買或者引進民間投資進行改造運營。政府、居民和市場主體在改造過程中各司其職，政府一般作為推動主體，把控改造方向，提供政策以及部分資金支持，居民在過程中表達改造意愿、需求和意見，部分項目中甚至承擔部分改造費用，市場主體則負責籌集部分資金以及具體改造工作，包括制定改造方案、改造實施、后期運營等。這種模式一般適用于修繕改造或功能置換的項目中，如北京勁松老舊小區改造項目，即由勁松街道與愿景集團合作，共同出資完成改造，其中政府主要負責基礎類改造費用，社會資本負責提升類和完善類項目改造，后期市場主體通過經營社區低效空間、物業服務、停車服務等收費實現投資平衡[3]。

3 老舊小區危房特點

城鎮老舊小區是指城市或縣城（城關鎮）建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）[4]。在老舊小區中，危房是特殊的存在，尤其是北方地區，作為建國后工業化發展的重點地區，其城鎮化建設相對較早，早期居住小區建設是為了快速解決居民居住需求，以單位福利房、集體宿舍等多層住宅小區為主，一般是磚混結構。數十年后，這些老舊小區年久失修，其間有部分房屋出現了結構風險，被評估為C、D級危房，安全隱患較大。

圖1 危房改造

相關政策內容和改造實踐案例都證明了，老舊小區改造是一項因事制宜的工作，危房更是讓老舊小區的改造工作更為復雜。從解危除險的角度考慮，老舊小區中的危房存在以下幾個特點：

（1）散點分布。雖然老舊小區的建設是同時期的，但房屋狀態存在個體差異，危房的分布是散點式的，幾乎沒有老舊小區內全部是危房的情況，大多是小區內存在一棟或者多棟C、D級危房。這意味著純粹的解危除險對象并非以老舊小區整體為對象的。

（2）改造方式多樣。危房的改造并不是直指拆除，需要結合危房等級、經濟投入、改造效果、實施難度等方面，綜合評估改造方式。在《哈爾濱市危險住宅樓解危改造試點工作方案》（征求意見稿）中，針對不同等級和性質的危房，提出了維修、翻建、拆除三種改造方式，不同方式中政府職責、原住居民的權益均存在差異，因此，危房改造亦是因事制宜的。

（3）多重問題疊加。危房是從安全角度對房屋結構的評估，僅僅是最基礎的問題，實際上，危房同樣存在無電梯、廚衛空間不適用、無障礙設施缺失等宜居問題。同時，危房所在的老舊小區更是普遍存在居住適配性較低的問題，如公共空間較少，停車等配套服務短缺，缺乏物業管理等。所以，老舊小區中危房改造不是一個適合孤立解決的問題。

圖2 老舊小區危房改造現場

基于以上特點，老舊小區危房改造一方面存在較強的緊迫性，改造的方式和手段需要根據房屋風險評估決定；另一方面，小區的基礎改造、完善和提升需求較大，需與危房改造協同考量。因此，這是一個涉及多主體，多維度，需要協同社會效益與經濟效益的綜合性難題。

4 改造困境

危房改造與常規的老舊小區改造一樣，涉及的主體包括政府、居民和可能參與的市場資本。

政府是危房改造的主導主體，從社會安全和公共效益角度，政府需快速高效地推動危房改造，在這個過程中，政府的職責包括政策制定、資金投入、機制引導、方案審批、過程監督等。但從經濟效益來看，原來的城市更新不僅是存量土地的激活，還為政府帶來了土地增值、稅收等豐厚的經濟收益；而危房改造大多是單棟或多棟，需要政府投入資金，提供稅收優惠，幾乎沒有直接的經濟效益。因此，政府在危房改造工作中任務繁重，但動力有限。

居民作為產權主體，是危房改造工作的直接關系人。從居住需求來看，目前仍在危房自住的居民比例逐步降低，能實現自我改善的居民均已搬離，部分危房處于空置或者出租狀態；另一方面，過去高額補償的棚戶區改造政策提高了居民對政府推動老舊小區改造的期望值，誰受益，誰出資的觀念尚未實現高水平的社會普及，同時小區內產權主體眾多，除了產權外還涉及利益、鄰里關系等，訴求難以統一。因此，雖然居民對改造具有強烈意愿，但受限于改造政策和認知理念，改造訴求難以落實[5]。

市場作為投資主體，具有多種參與老舊小區改造工作的方式，如改造實施，改后運營等。在老舊小區改造中，市場主體大多缺乏存量改造的建設經驗，仍持有增量擴張的思路的模式，在政策扶持、金融環境和地產市場等方面難以支撐短平快盈利模式時，市場主體參與老舊小區改造的經濟收益存在較大不確定性，且需要其具備較高的項目操作能力[6]。而危房改造更是溢出價值有限，因此對市場資本的吸引力較低。

在老舊小區危房改造中，社會效益的主導力已遠遠超出經濟效益。因此，在“誰收益，誰出資”原則基礎上，危房改造需要通過構建新的實施機制和路徑，探索新的利益分配方式來吸引各方主體參與，實現社會效益與經濟效益的雙贏。

5 路徑探討

結合危房改造的特點以及主體困境，本文從頂層視角、項目實操和配套支撐三個方面以下建議。

5.1 頂層視角：政府主導，綜合解決

明確政府主導地位，以公共利益導向為主，通過相關政策制定明確改造理念，提出改造路徑，為多元主體參與其中提供有據可依的政策指導。堅持底線思維，在符合民生導向和其他相關要求的情況下，要支持開放且靈活的改造模式探索，做好利益平衡與共享的引導和支撐，盡可能激發各方參與的驅動力。

以全盤統籌、綜合解決為基本思路，梳理危房改造與老舊小區改造關系。在制定實施方案時可以形成政策兩條線，明確各自邊界和同一問題的政策優先級。但是，對于兼有危房的老舊小區改造要樹立綜合統籌的原則，制定綜合改造方案，協同改造，避免將危房安全問題作為單一問題處理。同時，老舊小區改造亦不是一個個孤立的項目，政府要統籌城市建設的各項資源，將老舊小區改造任務融入城市開發建設中，通過項目間聯動創造疊加效應。

5.2 項目實操：多元主體，靈活改造

強化“誰受益，誰出資”的老舊小區改造理念，借助基層治理力量構建居民參與的共商共議平臺，強化危房產權主體的職責。在統籌危房改造任務的老舊小區改造項目中，根據政策落實危房產權主體與小區其他產權主體的不同責任，包括出資比例等；建立成本共擔、利益共享機制，切實解決項目推進難點，共同推動改造工作，在符合政策的前提下，實施主體要尋求最大的共贏方案，為不同訴求的居民提供多渠道的選擇，保障產權主體的合法權益。

除了解危除險、改善環境、提高公共服務水平外，充分結合周邊情況和發展要素，挖掘項目“造血點”和“激活點”，有條件地拓展商業化運營內容，為市場主體參與老舊小區改造工作提供經濟利益點。項目經濟收益可以從公共民生和商業運營兩個角度拓展，公共民生主要是面向政府，拆除重建的危房改造可以通過適度增量建設，為保障性住房、人才房等公共政策需求提供資源補充；商業化運營拓展可重點考慮物業、托老托幼等有償服務，人才公寓、精品酒店等功能置換，臨街店面運營等。

強化全域統籌，通過項目包搭配，跨項目平衡來提高危房改造的市場參與度。對于經濟效益難以挖掘，改造投入較大的項目，可通過適度搭配區位較好、商業化運營價值較大的老舊小區改造項目或者其他經營性用地資源，實現跨項目平衡，吸引社會資本投入老舊小區改造項目。保障符合條件的老舊小區改造工作有序推進，完成解危除險任務，同時確保老舊小區改造工作兼具社會性與經濟性，支撐市場化運作，降低政府財政壓力。

5.3 配套支撐：融資、稅收的適度傾斜

拓寬金融支持渠道解決資金問題。在政府專項債發行方面向危房改造項目適度傾斜；爭取政策性銀行長期、低息貸款支持。對于具有較大商業運營價值的改造項目，可創新商業銀行支持老舊小區危房改造的信貸途徑，以設施經營權和物業服務協議作為質押獲得貸款。

完善稅收減免政策降低改造成本。對于涉及危房翻建的老舊小區，可以按政策免征城市基礎設施配套費、城市公用設施建設等行政事業性收費；要求電力、通訊、市政公用等企業承擔社會責任，對老舊小區改造項目適當減免入網、管網增容等經營服務性收費；支持改造項目所發生的危房評估費、土地整理費、基礎設施費等相關費用納入稅費扣減項。

6 結語

隨著老舊小區改造工作的推進，政府任務艱巨，危房改造成為其中緊迫性最強的改造內容，而相比一般的老舊小區改造，危房改造所涉及的主體困境更為突出，尤其是資金困境。因此，老舊小區危房改造首先要明確政府主導、綜合解決的頂層視角，將其與老舊小區改造統籌推進；其次，在項目實操中，要激發居民參與，通過挖掘項目商業化運營內容和“肥瘦搭配”的跨項目平衡提高市場資本參與的吸引力；最后，落實金融和稅收領域的政策支撐，為平衡項目的經濟性和公益性提供一定保障。