農村義務教育學校教育經費預算管理探析

黃小娟 烏魯木齊縣教育信息服務中心

引言

我國農村義務教育階段中小學公用經費基本上還處于包干使用狀態，預算約束尚未真正落實，致使有關成本的開支沒有一個行之有效的根據和準則。隨著教育事業的發展，現行教育經費管理體制已經越來越不適應新時期農村基礎教育事業發展的需要。以增強農村義務教育經費的合法性，合規性和經濟性、效率性強，效果性好，確保義務教育經費保障機制改革順利實施，加強資金的預算管理十分必要。

一、內容概述

農村義務教育預算，是指農村中小學依據發展規劃，教育任務而編制的收支年度計劃。農村中小學教育經費主要由政府撥款和學生繳費兩部分組成，是發展計劃的體現，也是農村教育發展的規劃，它體現著農村中小學教育經費的需要，并且構成農村中小學校財政工作之基。因此，做好農村義務教育預算管理，對于保證國家教育經費的合理投入，提高辦學效益，促進教育事業健康持續地發展具有十分重要的意義。科學地對農村學校義務教育經費進行財務管理，主要有如下幾方面內容：預算內容由收支預算組成。支出預算主要有人員工資及福利費用等，其中人員工資是由上級撥款或地方政府補貼來支付的。收入預算，即財政補助金和企業的收入、工作及學習收入，以及支出預算，即基本支出與項目支出的預算；從預算表中可以看出，農村中小學校的教育經費主要用于維持簡單再生產所需的公用經費開支。在編制預算方面，預算內容要全面，預算數據要真實，財務條例應當詳盡；在預算審批方面，要經過上下兩次審批過程，即將預算提案數額，已解除預算控制數額；應交預算草案和核準；預算執行要嚴，并且要強化監測與評價。

二、當前農村義務教育經費預算管理面臨的主要困難

(一)編制方面

中國農村義務教育經費預算存在的問題，主要表現為部分農村中小學未能建立起自己的家，僅僅靠市政資金就能給家里做好鋪墊。為了保證學校能夠按時完成教育教學任務并獲得一定的辦學效益，政府必須制定一套完善的教育經費預算編制辦法。為了使學校能夠有效地進行內部管理，許多國家都采用一種新的“項目制”方法，即從每個學校中隨機抽取一個班級，然后根據這個班級的情況制定出詳細的預算表。盡管這種方法簡單易行，卻與公平格格不入、標準化、透明等原則。許多地方政府通過建立“項目小組”進行資源收集。部分農村中小學得到了迅猛發展，這種收集方式制約著農村中小學發展，也制約著教師，教材等方面的完善。有許多學校沒有明確的預算管理目標和計劃。盡管有些學校是自己做預算的，但是預算編制內容并不具體，無特定支出主題，造成盲目的，計劃外的開支，這樣對教育發展是不利的。有些地方為了提高升學率，把有限的經費用于各種活動中去，造成教育資源浪費。還存在部分農村中小學盲目發展預算的現象，有意加大開支或者隱瞞收入。

(二)預算落實不嚴

部分中小學缺乏科學預算，預算編制不符合現實，在實際工作中很難落實。有不少學校在經費使用上存在隨意性大等問題。有的學校盡管預算比較充裕，但是并未得到嚴格的執行，任意擴大開支范圍，提高支付標準。有些學校在編制預算時缺乏科學性，不按規律辦事，盲目追求高指標。對部分工程項目進行預算，無法嚴格執行、任意添加，任意突破，所編預算僅僅是一個格式，起不到實際作用。在中小學校內部實行“統一領導、分級管理”體制，建立了一套較為完善的管理制度，但是由于缺少有效的預算約束機制，仍然存在著許多問題。在編制預算時強調如實編制，預算的制定要結合學校自身發展實際，以規模為導向。有些地方由于對預算編制重視不夠，使得預算出現了隨意性和超支現象。在農村義務教育預算管理方面，沒有綜合預算控制制度等，造成預算限制弱化。很多地方對義務教育預算實行了統一的預算制度，但是缺少具體執行計劃的規定。部分農村尚未建立和完善預算管理制度，在其他區域也存在預算管理制度。這些地方都制定了一系列規章制度來規范學校的財務管理活動。但是，有的規章制度卻不被遵守，預算任意變動，預算其實是沒有的。收支沒有統一計劃與調控，用途不明。預算編制不夠科學，預算執行隨意性較大。現金流失控、資金體外循環等問題比較嚴重，事先監測不嚴，過程控制效果差，審計后監控由于受到多種因素的影響而失效。預算管理是一種管理工具，而不是一個獨立于企業之外的系統。不應反映整個預算，還不應該幫助對預算執行情況進行評價。

(三)監管不到位

在我國農村中小學中，學校領導對經費使用情況進行檢查監督是必不可少的手段。近年來，我國財政對農村教育事業投入不斷增加，各地也都建立了相對獨立、科學完善的學校內部管理體制，加強了對中小學校財務工作的監督檢查力度。但由于沒有相應監督機制，極大地制約了農村中小學預算實施。有些地方政府對預算編制、審批、下達及決算等環節進行了嚴格控制，但卻忽視了對預算實施過程的檢查與督促，使得部分地區出現“越俎代庖”現象。經過對預算草案的審核和審批，部分農村中小學未按預算進行每日的收支工作。有的甚至不按制度規定進行預算編制、決算以及審批等工作，使學校失去了正常運轉經費來源。由于監管不到位，這些中小學未得到適當處罰，預算更名存實亡。

三、健全農村義務教育經費預算管理等對策建議

(一)科學預算編制

《預算法》要求預算編制部要結合本校實際進行預算編制。因此，學校可以利用這個機會對自己所需要的資源進行合理地規劃和安排。預算的制定過程中，農村中小學要結合本校實際，確定合理的開支標準，并將此作為制定年度財務計劃的依據。學校應該成立一個預算小組。該小組是由校長、總務處長等相關人員組成的委員會，負責制定本單位年度財務計劃。在董事統一調度框架下，各校各系都要參加預算，根據學校自身發展實際，仔細研究并綜合整理各種成本。要把資金使用計劃與其他相關工作緊密結合起來。農村中小學預算要遵循真實性、平衡性的原則，保證各項數據的真實性，各項具體專題均有明確的羅列。農村中小學需要進行長期規劃，以便確定其未來發展趨勢，并根據此趨勢制定相應政策。由于受各種因素影響，家庭收支會出現較大波動，從而對農村中小學預算產生重大影響。所以對家庭收入與支出的預測一定要根據學校的發展規模與現實來進行，以便對各項收支進行數字指標計算，以及保證收支數據真實，準確。預算中的費用要嚴格按政府規定范圍列支，不能隨意擴大開支。預算內容要細致、全面，包括日常開支、購置設備開支等，以保持學校的基本運轉。預算必須與其他有關人員的工作聯系起來。各部門、各職工預算明細要準確無誤，一絲不茍。

(二)預算執行合法性

核定的預算要嚴格執行核定收支項目，不允許任意改動和調整。各級財政部門根據本級人民政府確定的年度財政收支計劃，編制并公布年度預算草案。如確需調整，經財政部審核，按設定的程序予以調整。任何部門、單位都必須接受財政部門對其預算管理情況的監督。預算草案在管理局審查并核準后，將作為法律文件處理。學校的財務負責人是學校的法人代表。法律確定學校接收的金額和可動用的資金。因此，校長必須對預算負責，嚴格按照規定辦事，不得任意變更或改變學校的財務計劃和預算書。如農村中小學沒有嚴格按照預算辦事，有違法違規行為，亦屬違法行為。學校的預算是由國家規定，并由政府撥款保證執行的計劃。情節較重的，可構成重罪。學校的財務活動是一個龐大而復雜的系統。所以學校每天活動期間所辦理的一切開支必須依據預算，無法建立在預算的基礎上。

(三)改組財務會計制度

首先，將教育設施類的營業支出從管理費用科目單獨列示出來，以體現其投資價值。在建工程類別，正在建設的項目，農村義務教育學校應當按照項目提取，項目建成后，轉換成學校固定資產。在新制度實施以后，應將其并入營業外支出，并作為營業收入核算，同時根據實際情況適當降低固定資產賬面價值以達到節約成本之目的。對于農村義務教育學校凈現值賬戶還需重新調整。其次，針對農村義務教育小學、初中的會計處理方法要作出改變。農村義務教育學校會計制度，沒有建立營運基金、投資基金或者專項基金，但變成了長期凈資產、自由凈資產與關聯凈資產兩種表現形式。再次，對于農村義務教育學校凈資產，應予以確認并將其分為長期凈值與無限期凈值兩部分。長期凈值的期末余額，反映了農村義務教育學校無形資產凈值，關聯凈值體現了農村義務教育學校使用受限凈資產，無限期凈值體現了所有農村義務教育學校所需支出機制。同時還應對農村義務教育學校的固定資產計提折舊和攤銷費用。最后，要對農村義務教育學校收入類別進行調整，用權益法評估長期投資，農村義務教育學校每年要按盈余，按規定投資額度，決定年底的投資回報率。農村義務教育學校固定資產的核算應按照權責發生制原則，設置“折舊”賬戶。資產管理公司生產過程中負債資本收益須分期確認，其它從農村義務教育學校獲得的收入，納入對應類投資收入，使投資收益明確化。

(四)重新構建農村義務教育學校會計核算體系

重構預算收入核算體系等，覆蓋農村義務教育學校全部收益，為了簡化會計工作，保證預算收入與財務收入的一致性。同時，要加強對農村義務教育學校會計核算的監督力度，保證會計信息質量。農村義務教育學校的收入要沖減預算結余，記載收入對象。此外，由于農村義務教育學校是由財政補助資金支持發展起來的，因此在財務分析時需要將其納入到預算管理當中去考慮。也為增強預算報告精準性與完整性，也可按政府收支劃分職能，根據對應賬戶的收益，并指明職能，確立經濟分類方式，設次要科目。

(五)財務會計和預算會計相結合的剖析

以現行農村義務教育學校核算為例，財務會計和預算會計應盡早融合，為了更好地落實農村義務教育學校會計改革的工作，進而有助于政府與社會對農村義務教育學校會計工作有一個較為全面地認識，從而摸清農村義務教育學校運行現狀。因此，本文針對這一問題展開了分析與討論。就目前階段而言，會計與預算會計的結合主要有以下三種方式，即以預算會計賬戶為主線設置會計制度，設置了兩個單獨的財務會計與預算會計制度，制定與財務要求相適應的會計制度。其中，基于新公共管理理論下構建一個具有一定可操作性的農村義務教育學校會計制度是最適合我國當前國情的一種選擇。不同模式有著不同應用領域，當前，國內關于農村義務教育學校會計體系模式研究主要聚焦于兩個層次，也就是通過對現行預算會計制度進行修訂，提供兩套資料，并創立一個統一預算研究課題與會計系統。這兩種方法都是基于一定理論前提下進行的探索，存在著諸多局限性，并且不能很好地滿足現實發展需求。必須對農村義務教育學校預算會計制度與財務制度進行重新構建，適當分離和整合等原則也需積極落實，并以之為切入點，利用合適的信息系統與協調機制，將這兩個系統集成在一起。同時，農村義務教育學校應該根據其實際情況制定一套合理可行的內部控制框架和流程以保障各項工作順利實施。所以，從這個角度來看，農村義務教育學校應選用財務會計和預算會計，制度分離、會計一體化模式。

(六)農村義務教育學校應確立財務會計思想

在農村義務教育學校中，一定要建立牢固的財務會計思想，也是實現農村義務教育學校財務會計和預算會計整合的先決條件，在農村義務教育學校中，要明確預算會計重要地位。在我國現階段，農村義務教育學校財務會計制度還不夠完善，存在一些問題需要解決。所以，端正農村義務教育學校財務會計思想，是實現農村義務教育學校財務會計和預算會計有機結合的重要內容。農村義務教育學校應該建立完善的財務體系和管理制度，并在此基礎上強化其職能，從而提高農村義務教育學校的整體管理水平。農村義務教育工作者要提高財務會計部門重視程度，不應該將財務部門作為一種無謂的意識形態來對待，農村義務教育學校要擴大財務管理隊伍招聘渠道，面向農村義務教育聘用高素質財務會計人員。

(七)建設現代財務會計制度

與農村義務教育學校教育實踐導向形式相銜接，構建科學現代化農村義務教育學校財會新體系。農村義務教育學校財務會計的改革必須從實際出發，以滿足國家相關政策為出發點和落腳點，并根據當前經濟環境進行調整和完善。由于農村義務教育學校財務會計信息需求量加大，院校有必要以一種有意義的形式，對學校財務會計支付進行規范，農村義務教育學校會計體系只有有了可靠的財務會計體系，才能夠可持續地發展。因此，必須要重視對農村義務教育學校財務會計的改革創新。現如今，隨著時代的飛速發展，把財務會計和預算會計結合起來，建立與之相適應的現代化財務會計管理體系，是農村義務教育學校的主要教學任務之一。

(八)建立獨立財務預算和會計部門

在時代快速發展和社會不斷進步的大環境中，財務會計部門無論是對農村義務教育學校還是對企業來說都起到了非常關鍵的作用，在這方面，農村義務教育學校要建立獨立的預算會計部門，才能適應農村義務教育學校運行的需要。將財務會計系與高等職業教育財務系分離，建立獨立財務會計系，在農村義務教育學校中，獨立財會部門能夠更加有的放矢、更加詳細地安排財務預算。同時，農村義務教育學校要建立完善的內部控制體系，加強對財務管理人員的培訓工作。農村義務教育學校要想在競爭激烈的市場環境下站穩腳跟，對預算會計部門功能性和輔助性的界定是很有必要的，使農村義務教育學校得到更好的發展。

四、結語

農村義務教育學校唯有做到財務會計與預算會計互相配合、互相促進，為了充分發揮財務部門對農村義務教育學校財務管理工作的積極促進作用。當前我國農村義務教育學校存在著財務核算不規范、預算編制不合理等問題。所以農村義務教育學校要大力促進學校財務會計和預算會計整合，同時，明確劃分各部門工作職能和內容，使得農村義務教育對會計的管理呈現高標準、高要求之勢，為順利推進農村義務教育提供了重要保障。■