加強對政府出資產業投資基金的審計監督探究

林穎 湖州市審計局

引言

對于政府出資產業投資基金而言，主要是指由政府出資對非公開交易企業的創業投資基金和股權投資基金進行投資，與普通產業投資基金相比，政府出資產業投資基金是由政府財政預算內投資、中央以及各個地方投入的專項建設基金、其他財政性資金通過對政府出資產業投資基金的積極構建，充分發揮政府信用，獲得大量社會資金的關注并主動參與其中，充分利用政府各項資金具有的引導作用和放大效應，鼓勵、引導、支持大量社會資金主動投入政府支持領域和產業。針對具有較大資金需求的行業和部門，政府應該在政策和資金層面給予積極扶持，提高政府部門對行業發展的正面影響。現階段，加強對政府出資產業投資基金的嚴格審計與監管，不僅能夠為全面發展我國戰略性新興產業，提高產業轉型、升級水平、培養社會經濟新動能、構建現代化產業新鏈條、促進社會經濟實現可持續發展提供重要的政策措施，而且還能為有效落實各項供給側結構性改革措施提供積極助力。

一、政府出資產業投資基金審計監督工作的重點內容

（一）政策目標任務實現情況

積極促進投融資體制的改革成效，確保各項投資措施在供給側結構性改革過程中，充分發揮自身關鍵作用。建立政府出資產業投資基金的主要目的，是通過引入財政性資金，對社會資本融入國民經濟重要發展領域、關鍵環節以及需求較大、發展潛力較強的行業進行鼓勵、引導、支持，為促進相關領域、行業、環節的發展提供源源不斷的動力，提高綜合競爭能力[1]。

在設立每一項基金時，都應設置對應的政策目標和政策任務。比如，在建立國家集成電路產業投資基金的過程中，應明確制定四個方面的任務：重點發展集成電路設計行業、快速發展集成電路制造行業、全面提高封裝測試行業發展水平、積極突破關鍵設備和材料第三階段發展目標[2]。

（二）合法合規情況

第一，在構建政府出資產業投資基金的過程中，必須對相關政策以及法規要求進行同步設計。新建立的政府出資產業投資基金募捐結束之后，應該在規定時間內，登錄國家發展與改革委員會建立的全國政府出資產業投資信用系統進行登記，系統對相關產業政策是否符合政策要求以及法規要求的審核具體處置方式，可以采取由政府部門全部出資或者與社會資本共同出資以及相符合條件的已有產業基金進行投資。在審計過程中，應明確了解相關基金設立之后是否嚴格按照具體要求進行登記，確保登記內容完整準確[3]。

構建的基金組建方案要素是否齊全，是否涉及確定的投資方、建立投資領域風險防控措施、激勵機制等內容、由基金管理人員全程負責基金資金、嚴格按照相關要求及時簽署委托管理協議。在此過程中，要對基金管理人和托管人的選擇程序是否符合規范要求進行明確，確保基金管理人和托管人滿足“在中國大陸依法設立實收資本高于1，000 萬元人民幣的公司和合作的企業”等條件，構建的內部治理結構以及風險控制措施科學、可行，各項基金運作措施始終以市場需求為目標導向，在資源配置上，充分發揮市場的決定性作用[4]。

第二，資金投向與政府支持密切相關的領域是否一致。政府出資產業投資基金與完全市場化的產業投資基金以及風險投資基金相比，具體投資方向的限制因素具有較高嚴謹性。不僅要與區域規劃產業政策、區域政策、投資政策、國家其他宏觀管理政策內容高度契合，嚴格按照國家發展與改革委員會制定的各項規定、涉及基礎設施領域、非基本公共服務領域、區域發展、生態環境領域、創業創新領域、先進制造領域、戰略性新興產業等[5]。

與政府基本章程、合作協議、基金協議中約定的行業和領域高度相符，比如，構建國家提倡電路產業投資基金，應該將投資重點集中到集成電路制造、集成電路設計、先進封裝測試、電路關鍵裝備和材料等領域。不僅要對基金投資方向與政府要求是否高度契合給予高度關注，而且還要對投資符合產業方向的管理合伙人進行嚴格篩選。明確了解在投資過程中管理合伙人是否嚴格按照政府出資產業投資基金設定的發展方向執行各項措施；在投資比例方面，應制定明確要求，在基金章程中，必須對產業領域資金比例始終高于基金募集規模以及既定出資目標60%以上的要求進行約定，確保單獨企業投資額必須低于基金資產總值20%以下[6]。

第三，對財務收支是否真實、合規進行判斷。由于政府出資產業投資基金具有明顯的非營利性特征，不會直接參與到企業創業投資中，能夠落實專業化管理以及市場化運作。通過對政府出資產業投資基金的財政性資金屬性以及政策屬性進行研究，能夠發現涉及的各項財務收支必須與《會計法》中各項財經法規要求高度契合，提高財務管理嚴謹性，有效預防財務管理風險[7]。

對基金財務管理工作各項內容是否具有較高規范性給予高度關注，明確了解會計核算制度的各項規定，確保與憑證、賬簿、報表有關的會計資料內容完整、真實；重點關注財務管理工作是否存在挪用、擠占、轉移、貪污資金的違法行為；在采購重大物資、簽訂合同、履行合同義務的過程中，是否嚴格按照招投標要求以及合同條款涉及的法律規定執行進行判斷；對相關職能部門以及企業單位是否存在亂攤派、亂收費等行為進行調查，明確了解涉及的稅費繳納方式是否合理，是否嚴格按照規定要求據實列支[8]。

（三）基金的退出和終止情況

通常情況下，我國政府出資產業投資基金在退出過程中，各項選擇措施面臨的限制較多，不僅要對基金協議以及投資協議中已經約定或明確的投資期限進行充分考慮，而且還要對基金退出過程中對投資企業以及投資行業產生的影響進行綜合分析[9]。

當政府出資產業投資基金流程處于退出和終止環節時，很容易受各種因素影響，發生國有資產流失以及貪污腐敗等問題，這也是審計監管工作的重點內容。在實際審計監督中，不僅要對基金的退出和終止是否嚴格按照相關法律法規要求執行進行判斷，而且還要確保退出和終止行為經過必要的決策以及審批程序，屬于正常退出和終止；對基金退出和終止過程中各項資產是否經由第三方機構評估進行明確，確保政府出資資金的保值、增值目標有效實現，避免存在低價出讓、內外串通政府股權和收益的行為發生。最大程度降低國有資產流失概率，消除損害國有資產權益的行為[10]。

二、政府出資產業投資基金審計監督工作的有效開展途徑

（一）提高法律思維意識，對審計監督工作建立正確認知

無論是政府出資人，還是基金管理人，都要對政府出資產業投資基金具有的重要性給予正確認知和高度重視，不斷增強自身在審計監督管理工作中的榮譽感、責任感、使命感，勇于承擔監督責任、主動落實審計措施。在此過程中，政府出資人和基金管理人要不斷提高自身的法治思維意識，嚴格按照法律法規要求落實各項審計監督工作，確保各項活動能夠在法律法規允許的范圍內有效開展。

加強對基金治理結構以及風險防控制度的建立健全，提高內部審計監督成效，充分發揮制度的約束作用，對各部門以及人員的權利進行把控，始終遵循“制度管人、流程管事”的原則，為各項審計監督工作的有效落實提供法律依據。加強對辯證思維意識的積極建立，明確了解審計監督工作目標，對審計目標與被審計目標之間的關系進行有效處理。不僅要做到依法履行各項職責，充分發揮審計監督作用，而且還要主動履行法律責任，主動配合國家審計部門的隨時監督[11]。

（二）整合審計監督力量，形成審計監督合力

在對政府出資產業投資基金進行審計和監督的過程中，應該加強對西方發達國家成功經驗的積極學習和借鑒，結合我國實際國情，采取多元化措施，確保政府審計、內部審計、社會審計具有的職能與作用不斷完善，充分發揮到具體工作中，形成政府出資產業投資基金審計監督合力。

國家在落實各項審計監督措施的過程中，要始終遵循積極貫徹中央決策部署的思想原則，借助多元化渠道，從促進政府出資產業投資基金健康發展的角度入手，嚴格按照相關法律法規要求，發揮審計監督的職能與作用，對政策目標任務的實現程度、審計監督措施的合規合法性、審計監督體制機制存在的問題給予高度關注。

在落實各項內部審計工作的過程中，要始終將法律法規要求作為框架，堅定不移的執行政府出資產業投資基金方面應履行的內部審計職責和監督職責。在開展社會審計工作的過程中，應嚴格遵循《會計法》相關要求，核實資金資產的完整性和真實性，對相關企業的財務狀況進行全部摸底、對企業經濟能力進行客觀評價、對企業經濟運行成果進行全面鑒證。

（三）對審計監督部門和其他監督部門的關系進行正確處理

我國財政部門和發展與改革委員會在對政府出資產業投資基金進行監督與管理的過程中，通常以年度績效評價為依據，然而此環節績效評價與審計計劃落實的績效審計在本質層面存在明顯差異。在實踐過程中，審計機關的績效審計需要財政部門和國家發展與改革委員會的績效評價方法以及績效評價結果作為支撐，但對應的績效評價無法全面代替審計監督，二者的區別主要表現在以下幾個方面：

第一，作為政府落實各項績效管理工作的重要工具，績效評價能夠為政府制定各項決策、開展相關管理工作提供精準、可靠的績效信息。而審計監督則是以績效評價為基礎，對政府部門開展的各項管理活動進行外部監督，能夠為社會大眾提供與政府行為和相關行為結果有關的可靠信息；

第二，在內容層面，績效評價對最終結果具有的效果性更為關注，對資金的使用目標以及政府的發展目標是否實現，對實踐結果與政策和資金之間的因果關系較為重視；而審計監督則對了解過具有的合規性和真實性更為關注，對最終結果是什么以及最終結果應該是什么之間的對比分析較為重視，并通過對比分析，從中找到存在的差異和不足。

在審計過程中，要對不同監管部門的分工職責以及對現有基金業務監管政策要求進行充分考量，確保不同監管部門之間能夠實現互相配合、協同合作，從根源解決交叉監管、多頭監管、重復監管等問題的發生。

結語

在落實各項審計監督工作的過程中，應該將工作重點集中到投資內容和投資政策方面，這不僅是國家審計機關應履行的法律職責，而且也是提高行業投資效率的有效手段，能夠為其他投資基金監管工作的有效開展提供科學依據。因此，在開展政府出資產業投資基金審計監督工作的過程中，應該從提高政府出資人和基金管理人的法律意識層面入手，對各項審計監督工作具有的重要性給予正確認知和高度重視，充分發揮國家審計機關的職能與作用，使多元化社會力量形成強有力的監督合力，對審計監督以及其他監督之間的關系進行正確處理，促進政府出資產業投資基金實現健康發展目標的同時，吸引更多社會資金主動投入到政府支持的產業和領域中。