北京中小學營養餐地方化采購與區域農業發展初探

摘要：為打造具有韌性的區域食品供應鏈，保障特殊時期的基本食品供給能力，北京市“十四五”發展規劃明確要求本市應保留一定的城市生活必需品生產能力。當前北京已實施中小學生在校營養午餐政策，如實施本地化采購機制，可為北京農業發展提供穩定的區域性市場，并帶來環境與社會紅利。中小學午餐地方化采購需要地方政府發展地方集采平臺，建立校餐采購委員會等措施。

關鍵詞：中小學營養午餐；地方化采購；農業發展

引言

新冠疫情警醒我們，北京現有的食品體系具有天然脆弱性，因而保留一定的城市生活必需品生產能力是北京可持續發展的重要部分。雖然2021年北京農林牧漁業總產值按可比價格計算比上年增長了2.8%，但僅占地區生產總值的0.3%，[1]無法滿足特殊時期北京市民的基本生活需求，農業發展急需新的可持續政策支撐。當前北京已基本實現全市范圍內的中小學生在校午餐，客觀上形成了一個有規模的農副產品市場。如實施中小學營養午餐地方化采購政策，既可通過穩定的市場預期激勵農業投資，促進北京都市型農業的良性發展，也可以改善中小學生午餐健康程度，培育中小學生的鄉土認知，無疑是一種可實現多方共贏的政策舉措。

近年來西方學者就中小學校營養午餐如何促進本地農業發展（Betty T. Izumi，2010[2];Jessica M. Bagdonis，2008[3]）、降低中小學生肥胖率（Rainbow A，2008[4]）、提高家鄉認同感（Anupama Joshi MS， 2008[5]）等方面進行了討論，而我國在這一領域的研究則較為稀缺。農產品本地化市場研究主要體現在社區支持農業（馬越，2020[6]）與菜籃子領域（張婷婷，2016）[7]，而在中小學校營養午餐領域則主要探討了中小學校午餐的供應方式（王良，2015[8]）與喜好程度（代旭，2017[9]）、剩餐現象（王焱焱，2019[10]）等問題，而對中小學校營養午餐與本地農業發展的關系尚未涉及。下文將首先探討北京市中小學營養午餐的政策安排與發展現狀，其次介紹校餐地方化采購的國際經驗，最后給出北京市中小學午餐地方化采購的可行性與政策進路。

一、北京市中小學營養午餐的政策安排與發展現狀

1999年北京市正式啟動了中小學校營養午餐計劃，逐步在全市范圍推廣中小學生在校午餐。截止2019年已有70萬中小學生選擇在校午餐，其中50萬人由學校食堂供餐，20萬人由送餐公司送餐。北京市中小學校營養午餐主要采用外送午餐、托管食堂、學校自辦食堂三種供餐方式。由于我國飲食的適口性主要取決于食物保存期，而外送午餐出餐時間普遍較長，因而學生、家長普遍喜歡食堂模式。北京市相關部門也在積極推動自辦與托管食堂建設，但因需要較多的資金與人力投入尚需一定時日。

為確保北京市中小學營養午餐供應鏈的穩定與安全，外送午餐、托管食堂、學校自辦食堂均需獲得北京市相關部門的認證與監管。北京市先后制定了《學生營養午餐營養供給量》《學生營養午餐生產企業衛生規范》《北京市送餐企業衛生規范》《學生集體用餐衛生監督辦法》等法律法規。近期則通過食品安全校長（園長）負責制，督促學校配備專（兼）職食品安全管理人員、建立學校食堂、供餐企業食品安全監管信用檔案，記錄食品安全監管信用信息等舉措完善中小學校營養午餐的安全問題。另一方面為促進中小學校營養午餐食材供給的可靠性，北京市也實施了一定程度地集采配送策略，例如投資建設了京育營養餐配送中心，基本可滿足當前中小學校營養午餐對于米面糧油、蔬菜水果、奶制品和廚房用品的采購需求。但營養午餐的食材采購主要采取全國范圍內的公開招標方式進行，只是制定了統一的采購標準，實施一定的集團化采購，并未對營養午餐的食材產地有所規定，而由于北京地產食材缺乏價格與規模優勢，北京市中小學校營養午餐的食材來源主要是京外。

總體而言，北京市中小學營養午餐實現了健康發展，尤其在食品安全方面成績斐然，但在供應效率、營養搭配，食物口感方面尚存完善空間。調查表明北京市中小學營養午餐中肉類超標嚴重，蛋類和魚蝦類供應不足，水果和奶類供應最低，[11]這在一定程度上導致了北京市中小學生的肥胖問題。據《北京市2020年度體檢統計報告》顯示，2020年北京市中招體檢男生超重肥胖率43.12%，較2019年增加8.74%，[12]而校餐的地方化采購可增加本地新鮮蔬果的攝入量，潛移默化改變學生飲食習慣，降低兒童肥胖癥。

二、北京都市型農業發展狀況

近年來在城市產業升級與疏解非首都功能政策的推動下，北京農業生產結構進行了深化調整，都市型現代農業成為新的發展方向。然而農業生產空間縮減、資源投入不足等現象依然客觀存在，尤其是主要農副產品產量逐年遞減，具體情況見表1。

本地主要農副產品產量的大幅下降削弱了北京食品供應鏈的韌性，為北京的食品安全帶來了諸多隱患。例如因蔬菜自給率僅為14.6%，2020年新冠疫情初期北京只能從外省市緊急調運巨量蔬菜入京。[13]這讓北京市政府認識到，維持自身農副產品生產能力是構建北京發展韌性的重要組成部分，并已采取了一些支持性政策措施。在相關政策支持下，近兩年北京市的蔬菜、水果和生豬出欄量都有所提升，只是農業生產的結構化矛盾依然存在。一是農業生產空間日益縮小，2010—2020年農作物播種面積從45.4萬公頃縮減到10.2萬公頃；二是農業生產成本日益提高，尤其是先進技術獲取的紅利被清潔能源等生產成本擠壓，所剩無幾。[14]

在生產空間日益縮減與生產成本不斷提升背景下，打造穩定、可持續的本地農副產品市場乃是北京生活必需品生產能力的必選路徑，而強調生產、生活與生態等多功能目標的都市型現代農業，尤其適合于將本市中小學校營養午餐作為目標市場。

首先從供需規模角度來看，北京中小學校營養午餐符合本地都市型農產品的利基市場特征。按照2020年北京市中小學生1，558，789名在校生，15-18元的午餐價格間測算，北京市中小學校營養午餐可為本地農業生產提供一個年規模為514400-617280萬元（10個月，每月22天）的穩定市場。而2020年北京市的農牧總產值為1527805萬元（出于安全原因，北京市中小學校營養午餐基本不包含魚類），可知中小學校營養午餐市場可占北京市年農業產值的33.4%—33.8%，具有明顯的市場拉動影響。同時目前北京本地農產品銷售依然以傳統的銷售模式為主，生鮮農產品從地頭采收、流通及銷售等過程中損耗率可高達 40%—50%，而農超對接和農社等直銷模式因市場進入費高發展也較為緩慢，[15]中小學校營養午餐的地方化采購實現了農餐對接，可降低蔬果農產品運輸損耗。總之，北京中小學校營養午餐食材的地方化采購可為本地農戶與農業投資者提供一個穩定的市場預期，避免北京市農業生產空間進一步萎縮，以維持本地農副產品生產能力。

其次從供需結構角度分析，北京的都市型農業生產結構契合于中小學校營養午餐的采購需求。一是北京市的設施型蔬果生產模式可滿足中小學校營養午餐的需求結構與周期。目前設施農業已占北京市菜田面積的98%，形成了以冬淡季設施蔬菜生產為主的南菜園，以夏淡季蔬菜供應為主的北菜園，以特色、精品、高檔蔬菜為主的東廂菜園，[16]同時北京已具有一批規模化、專業化的蔬菜冷鏈物流、加工、包裝、配送經營主體，具備了凈菜加工、蔬菜腌制、速凍蔬菜的規模化供給能力，還有包含3.79萬戶農民的蔬菜產銷一體化農民專業合作示范社，這些生產模式完全可以滿足中小學校營養午餐的采購的周期性需求，也符合中小學校營養午餐對于蔬果品種、規模的采購標準與類型。此外，中小學校午餐食材的地方化采購可建立中小學與本地農戶的長期聯系機制。學校可通過組織營養午餐食材的產地體驗活動，了解本地農產品的生產過程，理解食物的來之不易，在潛移默化中提升家鄉認同，而農民也可實現一、二、三產業的融合發展，培育潛在消費群體，促進鄉村振興。

三、中小學校午餐地方化采購的國際經驗

20世紀90年代以降，世界上許多國家和地區興起了地方農業保護運動，如日本的“地產地消”、美國的社區支持農業等。這些地方農業保護運動，均包含了一定形式的校餐食材地方化采購的政策安排，并取得了為地產農副產品提供穩定市場，改善中小學生的膳食結構，提升中小學生的家鄉認同等紅利，[17]具體實施情況見表2。

實踐證明只要地產農副產品供應穩定、質量合格，學校是普遍樂于購買本地農副產品的，[18]而成功實施的條件則為中小學校與農民雙方協商解決生產周期與需求周期的契合性，并在政府支持下解決校餐食材地方化采購的財務增加問題。對于中小學校而言，由于其在寒暑假期間并不需要采購校餐食材，提前購買既會造成食材腐壞也可能增加倉儲成本，反之則可能面臨校餐食材供給鏈不穩定的風險。此外由于缺乏規模效應，本地農產品尤其是蔬菜、水果的總體價格偏高，這些都會增加學校財務壓力，降低學校采購本地農產品的意愿與能力。而對于本地農戶而言，如果本地農產品成熟期與學校寒暑假期重合，則會面臨生鮮農產品無法及時售出的風險。因而世界各國成功的校餐食材地方化采購案例，都離不開各級政府認識的改變與因地制宜的推動舉措。

一是校餐食材地方化采購并非簡單的商業行為，其有著經濟、環境與教育的多重紅利，具有準公共品的屬性。這也就是說經濟成本并非實施校餐食材地方化唯一決策基礎，成功的校餐地方化政策均體現了社區關系與社會公平、生態與健康關切。比如雖然美國加州的校餐采購額僅為本地農產品總體銷售額的5%左右，卻有80%以上地區開展了“從農場到學校項目”。對于加州的農場主而言，雖然出售給學校的農產品長期維系在1%—4%之間，銷售價格也常低于市場銷售價格，但卻可以培養潛在的消費群體，維護本地飲食傳統，促進社區聯系。[19]

二是政府要給予恰當且充足的支持政策，才能實現校餐食材地方化采購的順利進行。在推進校餐地方化采購過程中，政府需在本地農產品與校餐的供需匹配性、學校財務可行性等方面給予支持。近年來各國政府開始將校餐納入公共產品范疇，除了積極的財政資金投入外，清晰且具有支持性的地方農產品準入機制亦是重要舉措。[20]例如美國政府創造了有利于本地中小農場主的監管環境；[21]意大利政府明確要求校餐采購招標限定于本地農產品供應商；英國則以強制性營養標準法案提升本地農產品的競爭力。[22]

三是打造高效合理的中介組織與交易平臺，以少聚多形成規模效應，降低交易成本。由于高度分散的本地農戶缺乏市場開拓資源與能力，中小學校也難于應對眾多的分散供應商，中小學校餐地方化采購一般通過中介組織來解決這一問題。中介組織可通過搭建產銷平臺將本地中小農業生產者組織起來，一方面提供倉儲和運輸等服務來降低學校地方化食材采購運行成本，另一方面可將中小農戶分散化的農產品轉化為規模化的，可追溯的地方特色農產品，保持食材供應鏈的穩定。例如美國加州的加州種植者協會（CGC），通過與本地中小農戶的伙伴關系，形成了規模效應，大幅降低了本地農產品的運輸與處理成本，已成為舊金山灣區學校重要的校餐食材供應商。[23]

四、北京市中小學營養午餐地方化采購的政策進路

北京市中小學校午餐食材的地方化采購政策，應充分借鑒國內外已有經驗，并結合北京市中小學校餐需求情況與都市型農業發展態勢，在市政府的統一部署下，各有關部門穩步推進，具體的政策進路可包括：

（一）盡快出臺相關支持性政策

中小學校營養午餐屬于公共物品范疇，其發展離不開政府的推動與支持。當前北京市尚未出臺中小學校餐食材地方化采購的政策或指導性意見。在新發展格局下，北京市相關部門應改變單一的經濟思維，制定基于區域經濟、環境與健康多元價值的校餐采購政策，將地方農產品作為供餐企業食材采購的硬性標準。同時各級政府也應給予中小學校合理的財政資金支持；實施成本分擔機制，由政府和家長根據實際情況按比例承擔中小學校營養午餐食材地方化采購所增加的財務成本。

（二）發展本地農產品中介機構

由于北京市農業生產成本相對較高，又缺乏規模效應，因而普遍存在價格偏高問題，有效解決途徑就是通過農產品中介機構降低交易成本。需要特別指出的是，農產品中介組織既可以由農民和學校自發形成，也可以由第三方投資建設，但中介機構不能以營利為目標，而是由學校、政府與農民或投資者共同組成的為中小學校提供特定服務與商品的非營利性組織。此外為確保中小學營養午餐食材應鏈的穩定性并保證食材質量，中介機構應接受政府相關部門的有效監管。

（三）靈活的采購與使用方式

在本地農副產品供給規模與結構約束下，北京市中小學校餐食材地方化采購可采用長期集采與季節性采購相結合的方式。一是對長期大量采購的農副產品實施能用即用原則，不斷提高本地農副產品在中小學校餐食材采購中的比例；二是對于季節性較強的農副產品采用訂單農業方式。例如平谷大桃、昌平草莓、門頭溝京白梨、海淀香白杏等季節性農特產品就可定期采購，一方面滿足中小學校餐的水果需求，同時建立起北京中小學生對于本地特色農產品的認知，提升地方認同感。

（四）組建校餐管理委員會

當前北京市中小學校營養午餐的餐費由學生家庭負擔，而具體采購方式則由學校后勤部門或是教育管理部門的集采單位負責，某種程度上屬于弗里德曼所說的“你為別人花別人的錢”現象，[24]存在著一定的低效率風險。解決思路就在于提升學生和家長在校餐食材采購中的參與程度。相關研究表明學生與父母參與具體的采購過程，可顯著提升校餐的健康程度，更是實現校餐食材地方化采購政策可持續性發展的重要因素。[25]具體做法可由學校、家委會和供餐單位成立校餐管理委員會。委員會既可以依據農副產品價格適時調整校餐費用價格，形成中小學校營養午餐動態價格機制，更可以監督中小學校餐的食品質量，改善學生膳食結構，提升學生健康水平。

突發的新冠疫情告訴我們，本土化食品供應體系對于保障區域食品體系安全不可或缺，其發展應未雨綢繆，在平時就建立相對獨立的食品供應鏈。中小學校午餐地方化采購即為發展地方韌性食品供應鏈的有效途徑，其既可賦能本地第一產業穩定發展，維護區域食品供給網絡的潛在能力，同時也可改善學生膳食結構，增強中小學生的地方認同感，是一種可實現經濟、社會和環境多重紅利的政策舉措。

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A Study on the Local Procurement of School Meal and the Resilience of Agriculture in Beijing

Li Qiang

（Central University of Finance and Economics，Beijing， 100081）

Abstract：In order to respond to sudden public crises and ensure the supply capacity of basic food in special periods， Beijing's "Fourteenth Five Year Plan" clearly requires that the city should retain a certain production capacity for urban necessities. At present， Beijing has implemented the school nutrition lunch policy for primary and secondary school ， and faithfully implemented the localized procurement mechanism， which can provide a stable regional market for Beijing's agricultural development and bring environmental and social benefits. The localization of lunch procurement in primary and secondary schools requires the development of local centralized procurement platforms and the establishment of school meal procurement committees with the support of local governments.

Keywords： school meal; local procurement; agricultural development

（責任編輯：霍曉榮）

收稿日期：2022年12月7日。

作者簡介：李強 （ 1976－ ） ，男，遼寧鞍山市人，副教授，博士，主要研究方向： 區域經濟、北京財經問題。

基金項目：2021年北京市社科基金決策咨詢項目“北京市十四五時期經濟發展韌性與政府培育策略研究”（21JCC068）。