黨員下沉社區參與城市治理的困境與創新路徑

王哲 朱凡

摘 要：抓好抓實黨員下沉社區工作，是不斷推進黨的治理重心下移，提升城市治理效能的重要舉措。通過對湖北省4市的調查發現，黨員下沉社區參與城市治理存在下沉力量分配不均、作風不務實、資源對接不精準、職責分工不明確、數字化應用不充分、評價與激勵機制不健全、保障機制不完善等問題。應從創新精細化的資源配置、創新制度化約束、創新“供”與“需”有效對接、創新職責清單、創新智能化平臺的應用、創新評價與激勵和創新保障機制等方面精準發力，加快補齊城市社區治理的短板弱項，促進黨員下沉社區的規范化、精細化、長效化，構建黨員下沉參與城市治理新格局。

關鍵詞：黨員下沉；城市治理；社區

中圖分類號：D630 ???文獻標識碼：A ???文章編號：

引言

社區是具有共同世界觀、價值觀、生活習慣和風土人情的一群人結成關系良好的互幫互助的社會團體^[1]，是黨和政府聯系、服務居民群眾的“最后一公里”。“黨員干部下沉”是構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局的必然要求^[2]。推進黨員干部下沉基層不僅是踐行黨的群眾路線的重要途徑，體現了中國共產黨全心全意為人民服務的根本宗旨，同時也是推進國家治理現代化、加快基層治理改革的關鍵環節^[3]。可見，充分發揮黨員下沉社區參與城市治理的作用，對于賦能基層治理，推進基層治理創新，推進國家治理體系現代化建設都具有十分重要的意義。

本文以湖北省推進黨員下沉社區參與城市治理的具體實踐為例，通過問卷調查湖北武漢、鄂州、黃岡和荊門4市共799名城市社區居民，訪談政府部門領導、社區工作者和城市社區居民，獲得了許多一手的寶貴資料。問卷調查結果顯示：76.47%的居民認為黨員下沉是社區基層治理的創新之處，32.17%的居民認為社區黨建工作與社區治理需求相互脫節，64.71%的居民認為社區黨建資源與社區治理資源缺乏整合。整理訪談資料發現：黨員下沉社區參與城市治理存在資源配置不均衡等一系列亟待解決的問題。本文認為，應該利用新的理念與路徑，理順政府、社區、居民在城市治理中的關系，推進黨員下沉社區的制度、機制與技術等方面的創新，不斷推進黨員下沉參與城市治理取得新成效。

一、湖北黨員下沉社區參與城市治理的積極作用

2020年1月，武漢爆發全球矚目的新冠肺炎疫情。2020年1月29日，武漢市委市直機關工委發布《關于充分發揮“兩個作用”堅決打贏疫情防控阻擊戰的通知》，要求：“市直各機關黨組織、各歸口管理單位黨組織，發揮市直機關各基層黨組織戰斗堡壘作用和廣大黨員先鋒模范作用，堅決打贏疫情防控阻擊戰。”2020年2月至2020年6月，湖北省陸續出臺《中共湖北省委 湖北省人民政府關于全力以赴堅決打贏我省新冠肺炎疫情防控阻擊戰的意見》《所有下沉社區（村）黨員干部嚴禁“掛名式、點卯式”下沉》《湖北省機關企事業單位黨員干部下沉社區實施辦法》，進一步明確了黨員下沉社區的紀律、任務和執行細則，黨員下沉社區作為一項固有制度在湖北省被確定下來。

湖北省的黨員下沉經歷了從“戰時”到“平時”，從“臨時”到“常態”，從“部分”到“全員”的轉變。進入常態化疫情防控以后，廣大下沉黨員用“平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危難關頭豁得出來”的實際行動，鞏固了執政黨的地位，夯實了黨的執政根基。

（一）“戰時”發揮了緊急應急的作用

2020年2月，湖北省委抽調和動員黨政機關和企事業黨員干部下沉到社區，組成以處級干部為主體的社區疫情防控工作隊、骨干黨員組成的黨員突擊隊、其他下沉黨員全部編入網格的“兩隊一網格”模式。在武漢市，黨政機關、企事業單位4.45萬多名黨員干部職工下沉到社區，共筑社區疫情防控的前哨站。黨員干部下沉社區是社區疫情防控的重要舉措，是社區疫情防控取得突出成效的重要抓手。

（二）“平時”發揮了主動服務的作用

2020年6月，湖北省全面推行機關企事業單位黨組織和黨員干部“雙報到”制度，全省104萬余名黨員干部常態化參與下沉社區工作。下沉黨員的力量大大緩解了社區工作人手不夠、服務能力不足等問題，他們成為了社區工作人員的有力幫手。2021年，湖北省直機關結合開展“我為群眾辦實事”實踐活動，共辦理了2819件民生實事。2022年，湖北省直機關累計2.4萬余名黨員到居住地社區就近下沉，協助開展封控管理、核酸檢測、物資配送等工作。

二、黨員下沉社區參與城市治理的困境

在湖北省4市的調查中發現，政府、城市社區與社區居民對黨員下沉社區在應急時期發揮的作用高度認可，但是對其在平時常態化參與城市社區的治理略感失望，提出了很多問題與建設性建議。

（一）缺乏下沉力量分配的均衡性

一般來講，城市社區按照發展的階段進行劃分，可以分為：傳統社區、發展中社區、現代社區和發達社區。由于城市社區類別不同，下沉黨員在數量上差異很大。調查發現，武漢市一些社區下沉黨員僅幾十人，而有的社區下沉黨員有幾百人。武漢市某社區反映，為安排700名下沉黨員工作，花費很多的精力。下沉黨員分配不均衡導致有的社區黨員下沉力量薄弱，有的社區“有事沒人干”，有的社區“有人沒事干”。

（二）缺乏下沉黨員作風的務實性

黨員下沉社區存在著不少形式主義，缺乏下沉的求真務實作風。調查發現，部分下沉黨員為了完成下沉任務的“工分”，搞“打卡下沉”“報到下沉”“臨時下沉”，滿足于完成20小時的任務，身子雖然“下沉”了但心思卻沒有“下沉”，下沉僅僅走過場，成為“不作為”“慢作為”“小作為”的“下沉”。

（三）缺乏下沉資源對接的精準性

黨員下沉沒有對接好資源和需求，缺乏精準化、精細化管理。調查結果顯示，主要問題有三個方面：一是社區安排任務存在“一刀切”，簡單地與上級指派任務掛鉤；二是下沉黨員的資源優勢尚未得到充分利用，安排任務缺乏針對性；三是服務內容停留在表層次，提供更深入而有效的服務比較薄弱。

（四）缺乏人員職責分工的明確性

下沉黨員職責不清，缺乏人員分工的明確性。調查中發現，一些城市的下沉黨員對自身參與社區治理的職責不清，不知道應該做什么，不該做什么。另外，一些城市的社區工作人員對下沉黨員形成了較強的依賴性，把許多本該由社區承擔的任務也丟給下沉黨員來完成，導致社區工作人員的責任意識弱化，額外增加了下沉黨員及單位的負擔。

（五）缺乏數字平臺應用的有效性

黨員下沉的治理方式落后，應用數字化工具不夠充分。調查結果顯示，僅29.01%的居民認為社區在治理中較好運用了數字化工具。在網絡化、信息化高度發達的今天，微信公眾號、小程序等數字化工具在信息傳播與管理方面優勢越來越大。湖北省黨員下沉的治理大多仍然采用傳統的紙質記載、認定、存檔的模式，效率較為低下。

（六）缺乏評價激勵機制的長效性

黨員下沉的評價機制不健全，缺乏長效化的激勵機制。調查中發現，有城市群眾反映一些下沉黨員出工不出力，認為“干好干壞一個樣，干和不干一個樣，干多干少一個樣”。主要問題有兩個方面：一是缺乏針對性強的評價機制；二是缺少有效的激勵機制。

（七）缺乏工作保障機制的完整性

黨員下沉相關工作保障機制的不完整成為制約黨員下沉走深走實的極大障礙。調查中發現，湖北省大多數城市的社區沒有為下沉黨員提供較為完善的辦公條件，沒有為黨員下沉社區做好后勤保障，沒有為黨員下沉社區設置專項保障經費。

三、創新黨員下沉社區參與城市治理的路徑

針對黨員下沉社區參與城市治理存在的諸多問題，要以習近平全面從嚴治黨和加強社區治理思想為指導，以解決黨員下沉存在的主要問題為導向，以滿足社區居民對美好生活需求為目的，要對黨員干部下沉社區進行宏觀管理，將黨員干部下沉社區作為統一整體，對黨員干部的政策指導、統籌協調、資源整合等工作進行創新^[4]。

（一）創新下沉黨員資源的精細化配置

針對黨員下沉資源在城市分配的不均衡問題，下沉社區和下沉單位要及時溝通，由城市上級組織部門出面協調，采取有效措施實現下沉黨員的合理調劑與流動。一是優化下沉資源的統籌分配。要根據街道下轄各社區實際需要對下沉黨員的人數和任務合理配置，實現“事有人干，人有事干”，克服資源缺乏與資源浪費并存的弊端。二是優化下沉黨員的動態管理。通過資源有效調配，促使黨員在城市轄區內開展流動服務，組織跨社區、跨街道、跨區的黨員服務活動，實現黨員下沉資源在更大范圍實現共享。

（二）創新黨員下沉社區治理的制度化

城市相關主管部門應該健全常態化監督和約束制度，用制度倒逼下沉黨員走進社區、扎根一線，實現“組織進樓棟、服務進家門”，更好地服務群眾。其一，出臺黨員下沉的實施細則。建議由城市市委組織部會商有關部門，對黨員下沉的實踐探索進行梳理，進一步完善全市黨員下沉的指導思想、原則、目標、職責、程序及考核等，出臺黨員下沉的實施細則，使這項工作有章可循。其二，強化“制度管人、制度管事”。一是建立黨員下沉的公示制度，在黨員所在單位、下沉社區、具體服務樓棟等公示欄，對下沉黨員基本信息及時予以公示。二是建立跟蹤制度，社區建立下沉黨員下沉時間、地點、任務等全程跟蹤及記錄。三是建立評價制度，由相關黨組織建立黨員下沉評價制度，讓“隱身黨員”“口袋黨員”無處藏身。四是建立監督和問責制度，黨員下沉情況應納入黨員評議，加強對其履職監督，以及失職的問責。

（三）創新需求與資源的有效對接機制

為了解決城市黨員下沉資源“供”與“需”不匹配的問題，相關主管部門應建立社區、下沉單位、下沉黨員的互動機制，實現資源有效配置，提高資源的共享度和居民的滿意度，避免人浮于事及形式主義的“下沉”。一是收集“兩張清單”。社區廣泛收集服務需求，如政策宣講、法制宣傳、環境督導、健康咨詢、矛盾調解、網絡服務等，形成“需求清單”；下沉單位整理下沉黨員自身專業、特長，形成“資源清單”。二是建立“項目清單”。通過有效對接“需求清單”與“資源清單”，建立“項目清單”，推動下沉單位找到服務重點，幫助下沉黨員干部找到服務崗位，真正實現“群眾點單、社區派單、黨員接單”。

（四）創新社區與下沉黨員的職責清單

社區不是萬能的，下沉黨員同樣也不是萬能的，相關主管部門應明確各自“有所為、有所不為”的職責邊界，能有效避免互相“甩鍋”的現象。一是建立社區工作職責清單。明確社區作為群眾自治組織的職能定位和協助政府承擔相關任務的角色，確保社區在服務中“不缺位，不錯位，不越位”；明確社區工作者各崗位的職責，讓社區工作者做到“在其位，謀其政，負其責”。二是建立下沉黨員職責清單。明確下沉黨員的職責范圍以及服務事項，提供服務的方式、時限，使下沉黨員有明確的角色、明確的職責、明確的目標。

（五）創新數字化與智能化平臺的應用

當前我國社會已經全面進入移動互聯網時代，在智能化工具大行其道的背景下，相關主管部門應大力推廣數字化與智能化平臺的應用，提升黨員下沉管理與服務的效率與時效性。一是通過數字化平臺創新管理。例如，建立便捷的、輕量級的下沉黨員的報到在線登記、服務紀實在線審核、考核結果在線反饋平臺，通過平臺實現服務紀實“一事一評”、服務時長積分管理，推動下沉黨員管理網絡化、數字化、智能化。二是通過智能化平臺創新服務。例如，建立黨員下沉的智能化服務系統，社區群眾利用手機小程序即可實現在線點單，下沉黨員實時在線接單，充分滿足群眾的個性化服務需求。

（六）創新科學有效的評價與激勵機制

黨員下沉的成效，如果完全憑借黨員的自覺，是很難實現可持續發展的，建議城市相關主管部門通過以下三個方面來完善評價與激勵機制。一是建立合理的工時認定機制。對下沉黨員在下沉服務中承擔的寫作新聞稿、宣傳稿、規劃報告，處理法律糾紛等任務，要視工作難度與強度，由社區專人進行工作時長的彈性認定，新的工時認定機制將有效激發下沉黨員更加深入參與基層治理的方方面面。二是建立更加科學的評價機制。通過設置二維碼等便捷渠道收集群眾對下沉黨員服務的反饋，形成群眾滿意度評價；通過增加社區對下沉黨員的組織鑒定環節，形成社區滿意度評價；通過群眾滿意度和社區滿意度的結合，形成更加科學的黨員下沉評價機制。三是建立更加有效的激勵機制。通過組織開展“優秀下沉黨員”“優黨員下沉組織單位”“優秀黨員下沉工作社區”評選活動，推出典型，表彰先進，發揮榜樣的示范作用；積極推進表彰反饋給下沉黨員所在工作單位，讓黨員下沉的表現成為單位評優評先、職稱晉升、提干的重要依據。

（七）創新黨員下沉社區治理保障機制

三年以來，黨員下沉的工作保障機制不健全問題一直困擾著黨員下沉走向更深的層次，建議通過以下兩個方面來創新黨員下沉的工作保障機制。一是加強黨員下沉的陣地保障。社區要提供下沉黨員工作、活動場所，確保下沉黨員不僅想干事，而且有條件干事。單位黨組織要加強下沉黨員的管理和跟蹤，定期匯報下沉黨員履職盡責情況。二是健全黨員下沉的經費保障。城市各級黨委從黨費中列支黨員下沉專項經費，各級財政可從預算資金中列出專項經費，加上社區黨組織自籌的經費，以確保下沉黨員不僅想干事，能干事，而且能干成事。

結語

中國城市社區面臨公眾參與不足的困境，如何動員社區居民積極參與社區事務的治理成為城市基層治理面臨的重要挑戰^[5]。推動建立在職黨員向社區報到長效機制，并積極組建居民小區或樓棟功能性黨組織，成為新時期社區治理創新的重要抓手^[6]。2021年以來，湖北省把黨員下沉社區參與城市治理逐漸作為一項制度固定下來，黨員下沉在治理主體、制度規范和資源配置等方面再造了社區內部的治理秩序^[7]，發揮了重要的積極作用，相關經驗值得其他地區借鑒學習。2023年1月8日，新型冠狀病毒感染回歸乙類管理，我國疫情防控進入新階段。城市各級黨委、政府應當積極采取有效舉措，繼續優化黨員下沉的制度設計、資源配置、執行過程，著力推進黨員下沉的規范化、精細化、長效化，實現黨員下沉社區參與城市治理實現“體系完善、運行高效、群眾滿意”的目標，為推進基層治理體系和治理能力現代化打下堅實基礎。

參考文獻：

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The Dilemma and Innovation of Communist?Party Members' Sinking to Community Participation in Urban Governance

——Based on the Survey of 4 Cities in Hubei Province

WANG Zhe， ZHU Fan

（School of Law and Economics， Wuhan University of Science and Technology， Wuhan， Hubei， 430065， China）

Abstract：It is an important measure to continuously promote the party's governance focus downward and improve the efficiency of urban governance. Through the investigation of four cities in Hubei Province， it is found that party members' participation in urban governance has some problems， such as uneven distribution of sinking forces， unpragmatic style， inaccurate resource docking， unclear division of responsibilities， insufficient digital application， imperfect evaluation and incentive mechanism， and imperfect guarantee mechanism. Innovation from the refinement of the allocation of resources， innovation institutional constraints， innovation "for" and "need" effective docking， innovation responsibility list， the application of intelligent platform， innovation evaluation and incentive and guarantee mechanism precision.We should speed up efforts to address the weaknesses of urban community governance， promote the standardization， refinement and long-term effect of party members' sinking communities， and construct a new pattern of communist party members' sinking to community participation in urban governance.

Key words：communist?party members?sinking?to community; urban governance; community

（責任編輯：于明明）

收稿日期：2023年01月09日

作者簡介：王哲（1980-），男，湖北黃岡人，副教授，博士，主要研究方向：城市社區治理、數字政府；朱凡（2000-），女，湖北咸寧人，在讀碩士，主要研究方向：城市基層治理。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“新冠肺炎疫情背景下城市社區治理的網絡參與機制研究”（20BSH154）。