實現(xiàn)科研事業(yè)單位全面預算管理的路徑研究

趙瑋 陳汝丹 核工業(yè)西南物理研究院

引言

在經(jīng)濟一體化的背景下，科學技術的發(fā)展水平逐漸成了國家綜合實力的重要體現(xiàn)。“科技是第一生產(chǎn)力”，體現(xiàn)了我們國家對科研事業(yè)的重視程度?？蒲惺聵I(yè)單位作為國家科研事業(yè)前進的“發(fā)動機”，其身份和經(jīng)濟地位較其他類型的事業(yè)單位而言更具獨特性和重要性。為了向國家提供源源不斷的科技力量，各類科研院所都在真抓實干做研究。然而，資金保障是順利開展科研工作的必要條件，也就使得全面預算管理成了各項管理的重中之重。

一、推行全面預算管理的重要意義

“預算”一詞源于法文單詞“baguette”，創(chuàng)于十九世紀中期，至今已過去一百多年。在這百年的發(fā)展中，管理者漸漸關注到預算管理不應該僅只是進行財務方面的預算，而是應該在做好財務預算的前提下，同時對非財務方面的資源給予更多重視，從而更好地控制和核算所需資源。因此，預算管理從最初的“點”，發(fā)展成了現(xiàn)在的“面”，也就是我們現(xiàn)在所提到的全面預算管理。

（一）全面預算管理有利于提高科研資金使用效率

科研事業(yè)單位推行全面預算管理有利于提高科研資金的使用效率。在實施全面預算管理的過程中，各類科研事業(yè)單位需要其管理部門在年初根據(jù)實際情況，合理地規(guī)劃和分配好各部門、二級單位在未來一年可能發(fā)生的收入和支出，并制定好相應的年終考核指標。由于預算實際的執(zhí)行情況會與年終績效掛靠，使得各部門及課題組會更加注重年初的預算計劃，在編制預算時也會更加重視每筆支出的必要性。這在一定程度上有助于資金節(jié)流，有助于從源頭上控制某些資金的無效支出，有助于真正做到將資金用在“刀刃”上，從而提高科研資金的使用效率。

（二）全面預算管理有利于提高單位內(nèi)部控制水平

科研事業(yè)單位推行全面預算管理在一定程度上能夠提高單位的內(nèi)部控制水平。因為開展全面預算管理將會對單位的未來做出總體預判，會確定各部門、二級單位的年終績效考核指標，而考核指標將對各部門、二級單位的行為產(chǎn)生一定的約束，從而會直接或間接地加強對職工和研究進度的監(jiān)督和督促，進而改善單位的內(nèi)部治理環(huán)境。不僅如此，在實施全面預算管理中所獲取到的信息和實施內(nèi)部控制時所獲取的信息是可以共享共用的，這樣不但能夠優(yōu)化資源配置，還能夠在一定程度上降低單位的人力、物力成本，有助于提高單位的運轉效率。因此全面預算管理工作對改善科研事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境有著正向影響，加強全面預算管理有利于單位內(nèi)部形成和諧、健康的治理環(huán)境。

（三）全面預算管理有利于單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)

科研事業(yè)單位推行全面預算管理有利于單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。全面預算管理已經(jīng)成了現(xiàn)代最先進的管理手段之一，它能夠在管理層做出決策時，為管理層提供財務與非財務資源的總體預算情況，能夠促使管理層在分配各項資源時做出更加科學的決策，進而幫助管理層對單位的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略部署進行合理預判。合理的預算目標，便于對各級責任部門實施量化的業(yè)績考核和獎懲制度，可以為單位在激勵相關部門和職工時提供可靠的依據(jù)，以便獎勤罰懶，調動各部門、二級單位的積極性，激勵職工共同努力，確保單位戰(zhàn)略目標的最終實現(xiàn)。

二、全面預算管理的實施現(xiàn)狀

國家對科研工作的重視程度不斷加深，使得科研事業(yè)單位的資金來源渠道呈多樣化發(fā)展。當前，科研事業(yè)單位不僅有財政補助收入和重點研發(fā)項目的財政撥款，還有通過成果轉化取得的技術服務收入等經(jīng)營類收入。相應地，在支出方面，科研事業(yè)單位除了必要的職工薪酬和運維保障支出外，還有科研性支出，如科研成本、研發(fā)費用等。由于不同來源的經(jīng)費對應著不同的經(jīng)費管理辦法，使得預算的編制與執(zhí)行較為復雜，導致在推行全面預算管理的過程中存在一定困難。

（一）預算編制的系統(tǒng)性不強

預算的編制，不僅需要參考往年的實際發(fā)生數(shù)，還需要整合各部門、二級單位上報的最新數(shù)據(jù)。由于涉及部門繁多且各部門間存在溝通不足等問題，導致預算很容易出現(xiàn)編制口徑不一致的現(xiàn)象，甚至有時會出現(xiàn)同一事項由不同部門重復上報的情況，使得預算編制缺乏一定的系統(tǒng)性。例如信息化建設專項的預算，會涉及科信部門、財務部門、人力部門、采購部門以及安質部門等多個部門。若各部門間缺乏溝通，就很可能會出現(xiàn)有些部門單獨上報信息化預算，而有些部門又是通過將信息化預算報送科信，由科信部門統(tǒng)一整合上報的情況。這樣一來，不僅可能會出現(xiàn)同一項目預算被重復或交叉上報的情況，還有可能會出現(xiàn)某些預算由于責任主體不明確導致無部門報送的問題，使預算數(shù)據(jù)與實際情況產(chǎn)生偏差。因此，在預算的編制過程中，應該統(tǒng)籌考慮各個部門以及各個項目的預算報送口徑，從而更加科學、系統(tǒng)地完成預算的編制。

（二）預算編制的可行性不足

預算的編制不是單純地匯總各部門報送的數(shù)據(jù)，而是在參考歷史數(shù)據(jù)的基礎上，結合這一年可能發(fā)生的特殊情況，全盤考慮各項費用支出的必要性，從而對各部門報送的預算進行調整和分配，形成最終的安排。而一些部門及項目課題組可能存在對預算不重視的情況，使其在申報預算之前缺乏對項目的調研，沒有充分考慮實際需要，盲目地爭取過多資金，導致預算的可行性不足。若預算缺乏實際的執(zhí)行計劃，就很可能會導致預算在執(zhí)行過程中出現(xiàn)指標調整、支出進度滯后甚至是資金浪費的現(xiàn)象。若預算管理人員只是簡單地匯總各部門報送的數(shù)據(jù)，沒有嚴格把控各項預算的必要性，就會使預算流于形式，缺乏有效性和可行性。

（三）預算考核制度欠缺

目前，很多科研事業(yè)單位存在全面預算管理的執(zhí)行力不足的情況。各單位本想通過全面預算管理這一手段來提高資金使用效率和推動科研發(fā)展進度，但花費諸多精力去建設全面預算管理卻未能得到良好效果。這是因為多數(shù)單位只注重完善前期的預算編制，而忽視了后期的考核制度，導致全面預算變成了沒有監(jiān)考的“考場”，失去了其原本的意義。若沒有將責任細分到預算各個環(huán)節(jié)，沒有將預算的考核指標細化到每個部門、每個職工身上，沒有相應的激勵機制來調動大家的積極性，就會讓多數(shù)人產(chǎn)生與己無關的心理。這樣一來，根據(jù)經(jīng)濟人假設，大家就有可能出現(xiàn)搭便車的行為，進而就會影響到全面預算管理的實施效果。

三、實現(xiàn)全面預算管理路徑探析

全面預算管理應該貫穿于科研事業(yè)單位日常運轉的全過程，各單位應科學、系統(tǒng)地建立符合本單位實際情況的預算體系?？蒲惺聵I(yè)單位要實現(xiàn)全面預算管理，首先，應明確全面預算管理組織機構及職責，并提高職工預算管理參與度；其次，應根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和未來可能發(fā)生的特殊情況制定具有可行性的預算方案，完成預算的編制與下達；再次，應嚴格把控預算的執(zhí)行過程，并按規(guī)定流程審批由重大不可抗拒條件變化等因素引起的預算調整；最后，完善績效考核機制，保證全面預算管理的執(zhí)行力度。

（一）明確預算管理機構職責，提高職工預算參與度

推行全面預算管理，科研事業(yè)單位首要任務是明確預算管理組織機構及職責。各單位應遵循“統(tǒng)一領導，分級管理”的原則，建立符合本單位實際情況的預算管理組織架構，如形成以黨委會為全面預算管理的最高決策機構，各職能部門、業(yè)務板塊和分支機構為預算責任單位的管理體系。其中，最高決策機構具有根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃確定年度預算編制的重大前提條件，審定本單位年度預算目標，審批年度預算方案和預算外事項的預算調整，以及聽取年度預算情況報告、批準年度預算考評等職責；各職能部門及二級單位具有編報、分析本部門或單位經(jīng)費預算以及執(zhí)行預算等職責。

科研事業(yè)單位還應加強每個部門、每位職工對全面預算管理的重要性認識，不斷提升預算編制人員、預算執(zhí)行人員和預算考核人員的預算管理能力，加大對各部門進行預算制度宣貫和專題性培訓的頻次，使全面預算管理觀念深入人心。各單位可以在定期組織職工預算管理培訓的基礎上，加大對預算管理人員和相關負責人員的專業(yè)技能培訓，加強預算管理人員的人才隊伍建設。同時，相關財務人員也應及時關注和學習國家的最新政策，不斷提高專業(yè)素質和預算管理能力。科研事業(yè)單位應充分提高管理層對全面預算的重視，自上而下地去改變每位職工的預算管理觀念，充分把握好每一個環(huán)節(jié)、明確每一份責任、嚴抓每一次考核，建立人員全部參與、業(yè)務全面覆蓋、過程全程追蹤的預算管理體系?？蒲惺聵I(yè)單位還應將單位的財務資源、人力資源和其他資源全部納入預算管理范疇，合理分配和利用單位的每一項資源，充分調動每位職工參與預算管理的積極性，打消部分人員認為預算與己無關的念頭，提高整個單位對全面預算管理的重視程度，從而更好地推進預算管理的執(zhí)行和落地，達到單位的預算管理目標。

（二）制定預算管理辦法，完成預算的編制與下達

為保證預算編制的合理性和提高預算執(zhí)行的管理效率，科研事業(yè)單位應根據(jù)國家相應的預算管理政策和自身管理需要，制定符合本單位情況的全面預算管理辦法及內(nèi)控制度，為預算管理全過程提供制度支持。在預算的編制過程中，科研事業(yè)單位應選擇專業(yè)知識扎實、實務經(jīng)驗豐富的人員參與編制，統(tǒng)籌安排重大資金項目，防止預算重報漏報等問題的發(fā)生。參與編制的人員應堅持無計劃的費用支出不得列入預算的原則，對次年可能形成的收益和支出進行充分調研，而不是盲目地完成編制，造成資源浪費。此外，為做好單位預算精細化管理，科研事業(yè)單位可以加強信息化建設，利用現(xiàn)代的信息化手段對歷史預算數(shù)據(jù)以及實際執(zhí)行情況進行充分的比對分析，從而對各部門、二級單位的未來收支情況做出合理預判，為預算管理人員在實際編制預算時提供重要參考。預算編制人員在整合各部門上報的數(shù)據(jù)時，應與單位領導和相關部門進行密切溝通，確保重點項目有效落實，并進一步將預算細化，充分降低成本，優(yōu)化預算目標，保證預算管理的科學性、有效性和可行性。預算編制工作應遵循“上下結合、分級編制、逐級匯總、層層把關”的程序，形成最終的預算方案，并由最高決策機構進行審議和正式下達次年預算目標。

（三）把控預算執(zhí)行過程，嚴格審批預算調整事項

科研事業(yè)單位應把控預算執(zhí)行過程，預算一經(jīng)正式下達，相關執(zhí)行單位應認真組織實施，將預算指標從縱向分解到內(nèi)部各單位、各崗位，橫向按照業(yè)務流程分解到各環(huán)節(jié)，形成全方位的預算執(zhí)行責任體系。預算執(zhí)行應嚴格執(zhí)行有關規(guī)定和審批手續(xù)，對于無預算、無計劃、無立項的費用不予支出，對于超預算或者預算外的資金支出，必須嚴格按照預算調整相關制度履行審批手續(xù)。各部門、二級單位負責人應帶頭維護全面預算的權威性，增強全面預算的執(zhí)行力，應實施動態(tài)預算管理，對于預算執(zhí)行過程中發(fā)生的新情況、新問題以及出現(xiàn)偏差較大的重要項目，應及時查明原因，并提出改進經(jīng)營管理的措施和建議，確保年度預算目標的實現(xiàn)。財務部門應定期對預算執(zhí)行情況進行通報，建立預算執(zhí)行情況的預警機制，對發(fā)生的新情況、新問題及出現(xiàn)偏差較大的事項做到及時預警，提醒責任單位查找原因、提出改進措施和建議并跟蹤落實。

經(jīng)最高決策機構審議下達的預算具有嚴格的約束力，原則上不應再作調整。但在預算執(zhí)行過程中，若因政策法規(guī)、外部市場環(huán)境、生產(chǎn)經(jīng)營條件等重大不可抗拒條件發(fā)生變化，導致預算編制基礎不成立或執(zhí)行結果與目標產(chǎn)生重大偏差時，相關部門應嚴格按照預算批復權限及流程審批，對預算進行調整。科研事業(yè)單位應在相關管理辦法中對各部門、二級單位預算調整權限及金額做出明確規(guī)定，并在審批環(huán)節(jié)中保持謹慎態(tài)度，嚴格按照規(guī)定流程對預算進行調整或修正。

（四）完善績效考核機制，保證預算執(zhí)行力度

科研事業(yè)單位應充分重視預算的監(jiān)督和考核工作，做到將預算考核結果與年度績效掛鉤。財務部門作為各單位的核算和監(jiān)督部門，應負責對預算的執(zhí)行情況進行全過程的監(jiān)督和檢查。紀檢監(jiān)督部門、審計部門應負責對全面預算管理體系構建的完整性、運作的有效性以及預算管理的全過程進行審計和監(jiān)督。在全面預算管理中，預算管理部門應時刻牢記前期的科學編制和后期的績效考核具有同等的重要地位，要充分理解預算考核直接影響了全面預算管理的執(zhí)行力度，不能讓考核流于形式。為達到全面預算管理的既定效果，科研事業(yè)單位應在運用思政教育手段調動各部門、二級單位參與預算管理積極性的同時不斷完善績效考核機制，細分和明確每個部門、每位職工的考核指標和對應職責，以便在年底績效考核時對各部門及職工的預算執(zhí)行情況做出合理判斷。各單位應在考核后嘉獎預算執(zhí)行情況優(yōu)秀的部門及職工，并對未達標的部門及職工做出相應的懲處，進而激勵全體職工投身于全面預算管理中，避免“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。此外，由于各部門之間在一定程度上存在著相互競爭關系，預算考核人員也可以利用這一心理對各部門預算目標的完成情況進行排序，排名靠前的部門給予追加預算等獎勵，排名靠后的部門給予批評和相應的懲處。

結語

綜上所述，推行全面預算管理對于科研事業(yè)單位來說具有重要意義。但由于科研事業(yè)單位的資金來源和支出具有一定的特殊性和復雜性，使得其在推行全面預算管理過程中存在著一定的現(xiàn)實困難。科研事業(yè)單位應積極培養(yǎng)職工的預算管理意識，充分調動各部門、職工的預算管理參與度，科學、系統(tǒng)地建立符合本單位實際情況的預算體系，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和未來可能發(fā)生的特殊情況制定具有可行性的預算方案，最后嚴格對各部門、職工進行績效考核，保障全面預算管理的執(zhí)行力度。