高校開展全面預算績效管理的路徑研究

任佳怡 南開大學

引言

黨的十九大報告中明確指出要“全面實施績效管理”，并將績效管理作為加強現代預算管理制度和現代財政制度建設，推動國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措。[1]近年來，各主管部門對預算績效管理的要求越來越高，高校在預算績效管理方面初步取得一定成效，但完善全面預算績效管理體系仍然是任重道遠。

一、高校實行全面預算績效管理的意義

全面預算績效管理是解決當前經濟困境的必經之路。近年來，國家財政資金收入銳減，但社會各界對預算資金的需求量仍在不斷增加，收入降低而支出剛性需求不斷增加，財政收支矛盾日益激烈，全面預算績效管理已經不僅僅是一種衡量效率的手段，更是實現現代化財務治理體系的必由之路。

全面預算績效管理強調各類資金使用效益，可以加大預算執行的約束力度，從根本上提高資金的利用效率，從而提高財政資源配置效率。[2]在預算執行的過程中，執行者不僅要考慮執行的合規性、合理性，更要考慮對績效目標的促進作用，這無疑為預算執行加上一個“緊箍咒”，資金利用效率自然更高。

全面預算績效管理可以提高預算編制的科學性、系統性，整體提升高校內部治理水平。高校內部各部門都要認真審視自身責任與義務，盡最大努力提升高校的綜合治理水平，完成“雙一流”建設目標和“十四五”規劃目標，從而促進高校整體發展。

二、高校實行全面預算績效管理存在的問題

預算績效管理的核心在于使有限的資源獲得最優的配置。看似簡單，實則困難重重。

（一）項目參與者預算績效管理意識不足，應付差事現象嚴重

預算績效管理需要以人為主體，目前存在的主要問題是，參與者未建立起績效管理意識或者重視程度不足，在申請項目預算和績效監控時只是機械地填寫績效目標、指標和實際完成值，僅僅當作一項分派的任務來完成，導致“重支出、輕效益”的現象存在。[3]

（二）預算編制人員工作量大，專業性不足，很難做到業財融合

隨著全面預算績效管理的推進，預算編制人員需要按照上級部門預算管理制度要求，填寫大量預算項目績效材料，這對預算編制人員的個人能力素質、知識儲備等方面是一個極大的挑戰。高校財務人員工作量較大，對業務了解不夠深入，很多項目預算信息錄入是靠加班加點來完成的；高校具體項目參與者對業務了解比較深刻，但是對預算相關內容編制不熟悉，預算編制存在困難。懂業務的人不懂財務，懂財務的人不懂業務，業財融合很難實現。

（三）信息化程度較低，很難做好業務的“賢內助”

信息化技術可以為預算管理提供較好的技術支撐和保障。當前，各高校普遍存在的問題是信息化程度較低，預算績效管理信息化應用還只是將績效目標的錄入、上報以及績效評價等流程通過預算一體化系統實現，缺少智能化的績效目標比對，有待開發部分績效評價數據的自動計算抓取、評價結果橫縱向自動對比等功能，真正實現智能化預算績效管理。

（四）預算績效編制存在客觀困難，定性定量指標選取衡量艱難

預算績效編制主要圍繞績效目標和績效指標在實際工作中，某些績效目標的設置科學性、合理性有待加強，甚至不一定與高校的未來發展目標相吻合。項目管理者要在紛繁復雜的指標中選擇出恰當合適的指標來衡量，也不是一件容易的事情。有些績效目標本身就是很抽象的，很難細化或者量化，或者很難找到合適的指標來量化。

（五）預算績效評價體系不完善，績效結果應用“口號化”

績效評價是預算績效管理的核心階段，目前，大部分高校尚未建立一套完整的績效評價體系。部分事后評價是由第三方來完成，第三方的專業性、獨立性均對績效評價體系產生重要影響。由于缺少統一的評價規范，不同的第三方對同一項目的評價結果也可能存在顯著差異。且目前部分高校績效評價結果應用意識不強，績效結果應用“口號化”，這進一步導致績效管理責任機制不完善，很難做到“無效必問責”，不利于績效管理水平的提升。

三、高校全面預算績效管理的路徑優化

（一）增強參與者績效管理意識，提高財務人員專業素質

預算績效管理不僅僅是高校財務部門的事情，全面預算管理要求所有預算部門都參與到預算績效管理中。通過加強對相關管理政策的解讀，讓參與者認識到實行預算績效管理的意義，讓參與者有獲得感和成就感，變被動為主動，讓參與者主動思考，推動績效管理由“平面化”向“立體化”轉變，使每個參與主體在其擅長的優勢領域提出優化高校績效管理的方式方法。[4]

通過培訓提高財務人員的專業素質，重視財務類人才的培養，定期選派部分財務人員參與到具體業務中，加強對具體業務的理解。

（二）完善部門間溝通協同機制，加強信息化建設

全面預算績效管理需要各部門通力配合完成，優化內部控制制度，完善部門間溝通協同機制，切實提升部門間協調配合能力。[5]具體來說，高校應按照績效管理辦法，完善預算績效管理體系，規范各部門在預算績效管理中的職責，建立預算績效管理工作領導小組，明確各預算管理流程，建立績效權責體系，確保部門間溝通順暢，權責清晰，使預算績效管理順利落實。

預算績效管理需要信息化系統提供技術支撐和保障。通過完善財務信息共享平臺，各部門可以追蹤項目從申報、審批、批復到績效評價的整個流程，有利于部門間協同機制的建立。同時，通過該系統可以提取各項目績效指標數據進行項目評估，節省時間成本，通過該系統還可以追蹤項目指標完成情況，實現縱向項目分析和橫向項目對比，促進高校預算精細化管理。

（三）提前啟動項目庫儲備工作，建立跨年度項目管理機制

一般情況下，高校是在校級預算“一上”時著手啟動下一年度項目庫儲備，預算編制時間緊張，各部門匆忙申報項目，沒有經過充分的調研和規劃，立項依據不足，具體實施方案浮于表面，很可能導致最終執行情況與具體實施方案不匹配的情況。按照“先有可執行成熟的項目，再有預算經費”的思路順序，秉持“先謀事、后籌錢”的預算管理理念，提前啟動項目庫儲備工作，如本年預算批復后就進行下一年度項目庫儲備工作，預留充足的時間進行項目論證、規劃，保證項目的科學性，財務人員也有比較充分的時間收集整理項目前期資料，有利于提高項目績效。[6]

另外，部分項目的項目周期較長，項目周期超過年度預算周期，應針對此類項目建立管理機制，定期進行績效管理工作，及時糾偏。對于實施中項目績效未達標的情況，應根據實際情況要求整改或者終止。

（四）完善績效目標設置和績效指標選取，定性指標和定量指標“雙管齊下”

績效目標是項目能否通過審批的關鍵因素，審批時要嚴格考量項目績效目標與高校未來的發展目標的吻合性。預算編制過程中，績效目標應具備可操作性和可行性，最理想的績效目標可細化分級形成預算績效目標體系。[7]

績效目標確定下來之后，研究確定績效指標，既要有定性指標也要有定量指標，保證指標衡量效果真實、客觀、合理，最大程度實現可衡量可比較。但績效指標不是越多越好，過多的績效指標會造成信息超載，不利于后期績效評價，反而削弱了每個指標對績效目標的衡量效果。應將指標數量控制在一個合理的范圍內，推薦采用關鍵績效指標法，通過選取關鍵的績效指標來衡量績效目標。

要建立績效目標和績效指標的動態聯動機制，當績效目標發生變化時，績效指標也會發生相應變化，從起點做好預算績效管理。[8]

（五）完善績效評價制度，重視績效評價結果應用

當前，大部分高校績效評價以項目自評為主、第三方評價為輔，尚未建立成體系的績效評價制度。首先應優化評價方式，對于較簡單、重要性較低的項目可以采用項目自評或者校內歸口管理部門評價的方式，對于復雜程度較高、比較重要的項目可以采用項目自評和第三方評價相結合的方式。建議教育部為高校提供符合評價資質的第三方名單，同時加強對第三方的監管和培訓，建立評價標準。高校在教育部認可的第三方名單中選擇，定期輪換第三方，保證第三方的獨立性。

應重視績效評價結果，加強績效評價結果應用，績效評價結果的好壞直接影響以后年度的預算分配，從而產生正向的長期反饋機制，完善績效評價結果公開機制，提高信息透明度。

（六）建立校內預算績效標準化體系與績效問責機制，加強績效意識

為了使得相近項目目標設定合理、科學、可比較，應建立校內預算績效標準化體系，為績效目標的設定和指標的選取提供參考，打牢績效管理基礎。預算績效標準化體系類似于績效管理參考書，各高校可組織校內各領域專家，對校內各項目進行分類，為每一類項目設定基礎績效目標和相應的績效衡量指標，并明確各等級的指標標準，比如項目指標達到何種狀態可評級為“優”。負責人在申報項目時即可參考績效標準化體系，在此基礎上增減績效目標，體現項目共性或者差異，同時調整績效衡量指標值。在進行項目評價時，也可參考預算績效標準化體系，為項目績效進行評級打分。

績效問責機制是一種監督約束機制。對于績效目標遠未達到預期標準的項目，預算績效管理工作領導小組成員應約談項目負責人，了解未完成原因，對于非不可抗力導致的績效目標未完成情況，應建立適當的處罰機制；對于該項目承擔部門，應責令整改，情形嚴重的要進行校內通報，同時酌情扣減下一年度預算。長此以往，各部門負責人都應建立起績效導向理念，從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。[9]

四、高校實行全面預算績效管理的具體建設路徑

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）要求“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。本文從高校角度研究“全方位”和“全過程”預算績效管理體系的具體建設路徑。

（一）全方位預算績效管理體系建設路徑

“全方位”是對預算績效管理范圍的要求，針對高校各層級單位或者部門，針對所有收支預算項目。具體分為兩個維度，一是校內各單位各部門所有的預算均納入預算績效管理體系，各單位部門包括校本級、二級單位（如各學院）、獨立核算單位和校辦企業等。二是所有收支預算項目均納入預算績效管理體系，對于收入結構和征收效率進行績效管理，對所有資金的配置效率和使用效益進行績效管理，包括項目支出和基本支出。全方位預算績效管理體系構建了一個全口徑管理范圍，但是對于各類項目資金的管理應該根據資金屬性有所區別。

（二）全過程預算績效管理體系建設路徑

全過程預算績效管理是針對整個預算過程而言的，是要在預算全過程融入預算績效管理理念。在預算編制階段，各單位申報預算并填寫績效目標和績效指標，歸口部門或者預算績效管理工作領導小組對各類項目及績效目標和績效指標進行審核，對于新開展重大政策和項目進行可行性評估，審核通過后進入項目庫，可由財務處安排相關預算。在預算執行階段，要對績效目標實現程度和預算執行進度實行雙監控，在年度終了時，對項目進行績效自評。在績效評價與結果應用階段，由校內管理部門或者第三方開展績效評價，并在規定的時間進行績效評價結果公開，對于績效評價較差項目所屬部門或者單位應根據嚴重程度扣減下一年度預算，并啟動問責機制；對于績效評價優秀的項目所屬部門優先保障下一年度的預算需求；對于績效評價中等的項目，應督促所屬部門改進。整個績效管理過程均接受審計、紀委等相關部門監督。

結語

績效是高校財務預算的起點和終點，高校全面實施預算績效管理是一項長期系統性的過程，需要所有高校人員共同的努力。[10]全面預算績效管理是解決當前經濟困境的必經之路，實行全面預算績效管理可以提高資金配置效率，提升高校的內部治理水平。盡管預算績效管理的道路存在諸多障礙，但依然要克服困難，堅定不移地進行全面預算績效管理。