試論政府會計制度下的行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理模式

邱嘉煌

[集美區(qū)文化和旅游局(集美區(qū)少年兒童圖書館)，福建 廈門 361022]

一、 引言

為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家推進(jìn)財政預(yù)算管理體制改革、全面推行政府會計制度，這給行政事業(yè)單位審計工作帶來了新的挑戰(zhàn)。 然而，從我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀來看，仍然存在著諸多問題，如缺少相應(yīng)的制度體系、財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高、權(quán)責(zé)發(fā)生制推行速度緩慢等。 行政事業(yè)單位要切實落實好在政府會計體系下開展會計工作的具體要求，并根據(jù)問題產(chǎn)生的原因，采取行之有效的改進(jìn)措施，使審計工作的質(zhì)量和效益得到持續(xù)提升。 因此，文章針對問題，探討政府會計制度下行政事業(yè)單位預(yù)算管理難點及對策。

二、 實施政府會計制度對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作的意義

(一)有利于保障預(yù)算管理信息質(zhì)量

相對傳統(tǒng)會計制度，當(dāng)前的政府會計制度具有更強(qiáng)的操作性，針對行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理流程予以有效規(guī)范，并形成合理的工作展開標(biāo)準(zhǔn)[1]。政府會計制度的實施，意義在于對會計準(zhǔn)則體系進(jìn)行有效的統(tǒng)一，全面提高預(yù)算管理信息的質(zhì)量。 同時，也能夠起到強(qiáng)化財務(wù)會計功能的作用，并在權(quán)責(zé)發(fā)生制的不斷落實中，為財務(wù)會計核算內(nèi)容的科學(xué)性和信息的準(zhǔn)確性背書。 基于實際情況，同步擴(kuò)大資產(chǎn)負(fù)債范圍，推動財務(wù)預(yù)算管理內(nèi)容和范圍的不斷完善。 綜上所述，政府會計制度的落實，全面提高了行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況反映的真實性與會計信息的質(zhì)量，更有利于促進(jìn)事業(yè)單位的全面發(fā)展。

(二)有利于推動預(yù)算管理創(chuàng)新

新的會計業(yè)務(wù)會計管理要求一個行政事業(yè)單位只能存在一個會計主體。 行政事業(yè)單位預(yù)算管理要求本月的基礎(chǔ)設(shè)施項目每月并入行政事業(yè)單位預(yù)算管理，這對預(yù)算管理工作很重要[2]。 由于合并時間的限制，會計人員必須按時完成每月的轉(zhuǎn)賬會計工作，以免影響統(tǒng)一核算。 這一變化對會計人員的專業(yè)水平提出了更高的要求。

三、 行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀和局限性

(一)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

2000 年以前，我國行政事業(yè)單位一直沿用的預(yù)算編制方式是基數(shù)加增，以本年度實際支出數(shù)為預(yù)算編制的起點，考慮下一年度中各項增長因素，如人員、單位固定資產(chǎn)的變動、本年度新增的項目數(shù)等等，核定出的預(yù)算數(shù)在上一年的基礎(chǔ)上按比例有所增加。 但基數(shù)加增法存在一些缺陷，受編制人主觀因素影響較大，往往不能準(zhǔn)確衡量單位人員、資產(chǎn)的變化水平，預(yù)算與實際差異較大。 于是國家對行政事業(yè)單位的預(yù)算編制方法做出了改良。 從2000 年至今，行政事業(yè)單位采用的預(yù)算編制方法是零基預(yù)算。 零基預(yù)算是不考慮單位過去的情況，以零為基點編制預(yù)算的方法。 相較于基數(shù)加增來說，對單位本年度的需要完成的目標(biāo)有更準(zhǔn)確地反映，有利于發(fā)揮基層單位參與預(yù)算編制的創(chuàng)造性，提高預(yù)算管理水平。 目前主要按照“二上二下”的程序進(jìn)行預(yù)算編制。 “一上”:先由基層預(yù)算單位依據(jù)本單位本年度的項目、需要完成的任務(wù)編制預(yù)算，再逐級報送給主管部門。 主管部門對基層單位的預(yù)算計劃書進(jìn)行審核匯總并編制部門預(yù)算建議計劃上報給財政部門。 “一下”:各級財政部門根據(jù)匯報的數(shù)據(jù)下達(dá)控制數(shù)，再由各主管部門下達(dá)給各單位。 “二上”:各單位按財政預(yù)算控制數(shù)對原預(yù)算進(jìn)行修改，形成預(yù)算草案。 “二下”:財政部門對草案數(shù)據(jù)進(jìn)行審核后編制成本級財政部門預(yù)算，匯總、審批、復(fù)批后由各部門執(zhí)行批復(fù)后預(yù)算。 零基預(yù)算編制遵循的原則有:一是財政性原則，即符合國家財經(jīng)紀(jì)律法規(guī)。 二是可靠性原則，數(shù)據(jù)的來源要可靠。 這樣才能保證行政事業(yè)單位預(yù)算的科學(xué)性。 三是合理性原則，合理使用人員工資、必要公務(wù)費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購買費(fèi)等。 四是完整性原則，本年度一切支出全部反映。五是統(tǒng)一性原則，要按照國家統(tǒng)一改寫的預(yù)算表格、科目和程序計算依據(jù)填寫相關(guān)收支數(shù)據(jù)。 部分行政單位在財務(wù)管理中只注重完成任務(wù)，爭取更多的預(yù)算指標(biāo)，認(rèn)為只要保證留有結(jié)余即可，并沒有對編制預(yù)算引起足夠重視。 看重短期目標(biāo)，忽略了長期的發(fā)展。 雖然國家已經(jīng)實行零基預(yù)算，但部分單位在實際預(yù)算編制過程中只是參考了上一年度的預(yù)算計劃就開始實行。 預(yù)算實行過程缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致資金在使用時偏離原來的計劃，使預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果無法反映單位的實際發(fā)展情況。

(二)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1. 預(yù)算編制的參與度有待提高

編制預(yù)算的過程主要由單位預(yù)算管理(財務(wù)室)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。 “二上二下”這一程序也只是每個單位的財務(wù)機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)刎斦块T之間的溝通，單位其他部門預(yù)算參與度不高。 預(yù)算編制需要全面考慮單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，單位各項日常工作、非日常工作，在項目執(zhí)行中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，等等。 單位其他部門的人員對預(yù)算編制了解不多，參與度不高，認(rèn)為預(yù)算編制極為簡單，不需要太多投入，所以難以認(rèn)識到預(yù)算編制的重要性。 而每個部門的每個人員都是執(zhí)行者，預(yù)算編制的參與度低會極大地影響預(yù)算的執(zhí)行效率。

2. 預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

預(yù)算編制方法比較簡單，缺乏科學(xué)依據(jù)，并沒有以單位長期發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)為出發(fā)點，而是只注重短期的目標(biāo)。 認(rèn)為只要達(dá)到金額上的收支平衡，缺乏對本單位年度規(guī)劃的各項活動的深入調(diào)研，也沒有充分了解各基層單位的實際情況。 并沒有按照國家規(guī)定的零基預(yù)算進(jìn)行編制，只是參考過去的基數(shù)，進(jìn)行簡單的預(yù)算編制，造成編制預(yù)算與實際情況存在較大的差距，極大地影響行政單位的預(yù)算執(zhí)行力。

3. 預(yù)算內(nèi)容有待細(xì)化

由于預(yù)算科目分類不準(zhǔn)、不精細(xì)，科目調(diào)整的隨意性大。 在實際執(zhí)行的過程中，存在預(yù)算資金互相擠占的情況，表現(xiàn)為公用經(jīng)費(fèi)占用專項經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)被人員經(jīng)費(fèi)所擠占，項目資金之間也存在互相占用的情況。 資金使用隨意性大導(dǎo)致脫離預(yù)算計劃等問題出現(xiàn)，難以發(fā)揮預(yù)算對單位項目實行的管控作用。

4. 全面預(yù)算管理的編制方法不科學(xué)

全面預(yù)算管理在我國有著自己的特點，但是目前我國大部分的機(jī)構(gòu)都沒有將其與現(xiàn)實聯(lián)系，而是按照統(tǒng)一的編制方式來實施。 也就是說，今年的財政預(yù)算案，大部分都是根據(jù)去年的數(shù)據(jù)，結(jié)合今年的開支和總體的發(fā)展計劃而做出的調(diào)整。 這種模式的編制方式雖然可以節(jié)約一定的時間，但其并沒有充分考慮上一年的預(yù)算批復(fù)數(shù)量和執(zhí)行情況，也沒有詳細(xì)地分析上一年的超支原因和結(jié)余的原因，只是一年一年地盲目增加預(yù)算，這種編制方式有一定缺陷，不但導(dǎo)致收入的編制沒有給出相應(yīng)的空間，而且在預(yù)算的編制中也沒有對可能出現(xiàn)的臨時開支做出預(yù)測，這無疑脫離了機(jī)關(guān)的實際發(fā)展，甚至背離了行政事業(yè)單位整體發(fā)展方向[3]。

5. 全面預(yù)算管理的考核機(jī)制不合理

全面預(yù)算是行政事業(yè)單位衡量預(yù)算差別的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到單位內(nèi)部的業(yè)績評價。 而在實施全面預(yù)算管理時，卻沒有真正分解出具體的執(zhí)行職責(zé)，只注重財政部門對開支的控制，而非對其他部門負(fù)有全部責(zé)任，從而削弱了預(yù)算控制的作用。 此外，目前我國部分行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理評價體系不夠完善，未涉及執(zhí)行指標(biāo)和預(yù)算管理，與職工的業(yè)績評價存在嚴(yán)重脫節(jié)，在預(yù)算考核后沒有建立起相應(yīng)的激勵機(jī)制以及對其實施的獎勵和懲罰措施。 這種評價制度不僅會降低職工的工作熱情，而且會使機(jī)關(guān)在發(fā)展水平上偏離全面預(yù)算的目的。

6. 預(yù)算監(jiān)督有待完善

財務(wù)部門和審計部門在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的時候不夠全面，對預(yù)算編制的數(shù)據(jù)來源、收集統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析等各個過程沒有進(jìn)行監(jiān)督。 在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題也沒有及時查處，責(zé)任到人。 雖然近年來部分行政事業(yè)單位已經(jīng)開始實行對預(yù)算的績效考核，但只是針對總科目，如工資福利支出、商品和服務(wù)支出等，明細(xì)科目的考核力度非常低，導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行力度非常低，各項目之間占用資金的情況十分常見。

四、 行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理的保障措施

(一)全面提高對預(yù)算管理的重視程度

預(yù)算編制人員是預(yù)算編制的主要承擔(dān)者。 行政事業(yè)單位應(yīng)該加大宣傳新預(yù)算法的力度，對預(yù)算編制人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高單位預(yù)算編制人員的素質(zhì)，避免財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高而造成對明細(xì)科目核算不準(zhǔn)、不實。 同時避免因?qū)I(yè)務(wù)的不了解而胡亂編制預(yù)算的情況，使他們在思想上重視、在業(yè)務(wù)能力上適應(yīng)編制工作的需要，定期舉行專業(yè)考試，對他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行評估。 編制人員應(yīng)該根據(jù)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)籌安排單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，在對項目進(jìn)行仔細(xì)的調(diào)研后再編制預(yù)算，多聽取審計部門的意見，使預(yù)算與實際情況盡可能貼合。 立足整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，使資源利用率能夠最大化。 此外，行政事業(yè)單位的每個員工都是預(yù)算管理的責(zé)任主體，因此，編制預(yù)算時必須從基層預(yù)算單位開始，逐步上報匯總到主管部門，促使各個預(yù)算部門可以對自身的預(yù)算管理責(zé)任加以明確。 單位負(fù)責(zé)人對預(yù)算管理的認(rèn)識不足，直接導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行力度不夠[4]。 單位負(fù)責(zé)人也要提高預(yù)算管理意識，不在預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)節(jié)項目金額。

(二)提高預(yù)算編制質(zhì)量

預(yù)算編制的時間跨度長，涉及全單位的業(yè)務(wù)，短期內(nèi)不可能對項目進(jìn)行充分預(yù)測，因此必須給予各單位財務(wù)部門足夠多的時間上報預(yù)算。 單位應(yīng)該年中就考慮下一年的預(yù)算，在年末完成對下一年的預(yù)算，只有這樣才能讓財會人員充分考慮單位實際情況。 從參與度上來說，如今的預(yù)算是由財務(wù)人員根據(jù)財政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行編制的，沒有考慮各基層單位的基本情況。 全面預(yù)算管理體系中預(yù)算從基層預(yù)算單位開始編制，再由總部門匯總，使所有開支項目都有據(jù)可循，避免單位人員在預(yù)算執(zhí)行時的隨意性。 預(yù)算在執(zhí)行過程中也可以根據(jù)實際情況申請調(diào)整，可以根據(jù)業(yè)務(wù)的性質(zhì)按月度滾動或者半年進(jìn)行調(diào)整。 單位的科目分類不準(zhǔn)、不精細(xì)，科目調(diào)整的隨意性大，資金使用隨意性大等都會導(dǎo)致脫離預(yù)算計劃等問題，無法真正達(dá)到預(yù)算對不同業(yè)務(wù)的管控作用。

(三)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度

從預(yù)算的事前(編制)、事中(執(zhí)行控制)和事后(監(jiān)督)三個方面認(rèn)真落實預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督工作。事前，本級財政部門和審計部門應(yīng)該對數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)的收集統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析等各個過程進(jìn)行全程監(jiān)督。事中借助審計部門對項目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，確定責(zé)任主體，保證預(yù)算執(zhí)行的透明度。 事后是對項目(某一科目)的實際運(yùn)行效果審核評價進(jìn)行監(jiān)督，檢查預(yù)算的執(zhí)行效果。

(四)建立有效的預(yù)算管理考核機(jī)制

建立有效的預(yù)算考核機(jī)制是實現(xiàn)全面預(yù)算管理的關(guān)鍵，當(dāng)?shù)貙徲嫴块T與財務(wù)部門必須參與進(jìn)來，嚴(yán)格控制預(yù)算，弄清楚資金是否流向預(yù)算中的項目、是否存在項目間互相占用資金的情況和項目的完成度等，以及是否與該單位的職能匹配。 必須完善評價與審核機(jī)制，重視預(yù)算執(zhí)行后的獎懲制度，將預(yù)算考評與薪酬制度對接。

(五)提高預(yù)算執(zhí)行的信息化水平

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各行政事業(yè)單位均已引入了財務(wù)信息系統(tǒng)。 但只是要求各部門財務(wù)人員進(jìn)行簡單的預(yù)算錄入，并沒有對數(shù)據(jù)的來源進(jìn)行分析。沒有對單位的固定資產(chǎn)如打印設(shè)備、電腦等及時進(jìn)行更新，也沒有對單位人員的變動及時做出調(diào)整。目前的財務(wù)信息系統(tǒng)也是不公開、不透明的，各行政事業(yè)單位可以建立電子數(shù)據(jù)共享平臺，積極推進(jìn)預(yù)算公開，讓人民都參與預(yù)算監(jiān)督。 審計局和當(dāng)?shù)卣块T可以通過信息平臺對各單位預(yù)算編制內(nèi)容的可行性和必要性進(jìn)行審查，根據(jù)當(dāng)年總體的工作安排對預(yù)算草案提出建議與意見。 項目執(zhí)行后單位也可以將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果通過系統(tǒng)及時反饋給當(dāng)?shù)貙徲嫴块T和財務(wù)部門，將預(yù)算編制依據(jù)、項目運(yùn)行數(shù)據(jù)、財政基礎(chǔ)信息如資產(chǎn)負(fù)債表、支出明細(xì)表等相關(guān)信息納入財務(wù)信息平臺。 各單位的資金與資產(chǎn)運(yùn)行情況可以集中反映，審計部門和當(dāng)?shù)卣芨咝У乇O(jiān)督預(yù)算工作，同時也在一定程度上推動了預(yù)算公開工作，進(jìn)一步強(qiáng)化公開責(zé)任，利用財務(wù)信息系統(tǒng)讓預(yù)算管理體系更加完善，預(yù)算監(jiān)督結(jié)果更加公開透明。

五、 結(jié)語

文章主要是通過實地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查以及文獻(xiàn)查閱等方法獲取具體的數(shù)據(jù)和相關(guān)的資料。 在寫論文的過程中，筆者愈發(fā)認(rèn)識到行政事業(yè)單位在我國的重要地位，感受到預(yù)算管理對一個行政事業(yè)單位發(fā)展的重要性。 此次研究因為疫情沒有能去市級行政事業(yè)單位進(jìn)行實地調(diào)研獲取數(shù)據(jù)，期待將來有更多的機(jī)會可以深入地了解全面預(yù)算管理的體系在各方面的運(yùn)用，為行政事業(yè)單位更好地履行職能、提高資金利用率以及風(fēng)險的防控如更好地應(yīng)對公共突發(fā)事件等提出建議。