民事糾紛多元化解決機(jī)制的現(xiàn)狀與完善路徑

罕佐熱· 阿卜迪艾尼

新疆警察學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830011

近年來(lái)，為了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，有效解決民事爭(zhēng)議，在黨中央的決策部署下，我國(guó)各級(jí)行政和司法機(jī)構(gòu)均開始致力于建立民事多元化糾紛解決機(jī)制。民事糾紛多元化的解決機(jī)制是緩解法院工作壓力的重要手段之一，但在司法實(shí)踐中，民事糾紛多元化解決機(jī)制并未得到很好的實(shí)現(xiàn)［1］。為了緩解法院對(duì)民事糾紛的審判工作壓力，以及更好地發(fā)揮民事糾紛多元化解決機(jī)制解決糾紛的功能，更好地為人民群眾服務(wù)，本文將以分析民事糾紛多元化解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)不足為基礎(chǔ)，對(duì)民事糾紛多元解決機(jī)制中訴訟調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等方面存在的不足進(jìn)行思考，針對(duì)其不足進(jìn)而提出切實(shí)可行的完善建議。

一、民事糾紛多元化解決機(jī)制的內(nèi)涵和種類

（一）民事糾紛多元化解決機(jī)制的內(nèi)涵

多元化糾紛解決機(jī)制是指，通過(guò)多種糾紛解決方式互相協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充的用以化解民事矛盾的調(diào)整體系，可以簡(jiǎn)單地概括為：社會(huì)各種糾紛解決方式和制度的總體系［2］。當(dāng)前我國(guó)民事糾紛多元化解決機(jī)制，主要采用以訴訟為中心、以非訴程序?yàn)檠a(bǔ)充的糾紛解決模式，并通過(guò)合理利用和分配司法資源，以及各類社會(huì)有利資源，使各類民事糾紛解決方法有機(jī)結(jié)合共同發(fā)揮作用［3］。

（二）民事糾紛多元化解決機(jī)制的種類

1.訴訟調(diào)解。訴訟調(diào)解制度系我國(guó)最具我國(guó)特色的民事訴訟制度，在當(dāng)今社會(huì)民事糾紛日益增多的情況下，訴訟調(diào)解制度以其高效性、自愿性、和解性、靈活性等優(yōu)勢(shì)在審判實(shí)踐中占據(jù)著舉足輕重的地位［4］。在司法實(shí)踐中，法院調(diào)解解決糾紛機(jī)制極大地節(jié)約了司法審判資源，充分為社會(huì)的和諧與穩(wěn)定提供助力，增強(qiáng)了司法公信力和權(quán)威性。

2.人民調(diào)解。人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會(huì)以國(guó)家的法律和政策為依據(jù)主持調(diào)解工作，基于雙方當(dāng)事人意思自治原則對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的糾紛和矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，以中立的角度促使當(dāng)事人雙方自愿達(dá)成和解協(xié)議［5］。近年來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)逐漸向區(qū)域性、行業(yè)性、職業(yè)性方向發(fā)展，如北京等地區(qū)的法院，人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作與法院工作進(jìn)行了較好的銜接，使得當(dāng)事人節(jié)約了訴訟成本，而且有效地緩解了人民法院的工作壓力、節(jié)約了司法資源。

3.行政調(diào)解。一般情況下，行政機(jī)關(guān)的調(diào)解工作貫穿于行政管理、行政復(fù)議以及行政裁決等程序中［6］。顧名思義，行政調(diào)解是指國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，以調(diào)解對(duì)象共同自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育的方式，使糾紛當(dāng)事人通過(guò)互諒互讓、自愿達(dá)成協(xié)議，從而徹底化解矛盾的一種調(diào)解模式。合理適用調(diào)解制度能夠?yàn)樾姓?fù)議案件糾紛的解決提供助力，使?fàn)幾h化解得更為徹底。

4.仲裁。仲裁是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過(guò)程中設(shè)立的一種民事糾紛調(diào)解機(jī)制，是基于雙方當(dāng)事人之間自愿訂立的仲裁協(xié)議或在合同中訂立的仲裁條款，自愿將其在履行合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)或其他民事活動(dòng)中發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)提交由雙方約定的仲裁組織中的仲裁庭進(jìn)行裁判，并受該裁判約束的一種制度［7］。仲裁活動(dòng)和法院的審判活動(dòng)一樣，以當(dāng)事人的實(shí)體利益為基礎(chǔ)，是解決民事糾紛的機(jī)制之一，且具有民間性、自愿性、秘密性等特點(diǎn)。

二、民事糾紛多元化解決機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）民事糾紛解決方案單一

當(dāng)前，人民群眾在遇到糾紛時(shí)不去選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等更加便捷、成本較低的糾紛解決模式。而是過(guò)度依賴訴訟，甚至在某些地區(qū)出現(xiàn)了濫訴的現(xiàn)象，由此引發(fā)法院受理案件數(shù)量激增［8］。在這一背景下，全國(guó)部分法院出現(xiàn)了案多人少的情況，許多案件無(wú)法得到及時(shí)有效的解決，不僅影響了辦案質(zhì)量，也讓民眾開始對(duì)法院的審判能力和司法的權(quán)威性產(chǎn)生了質(zhì)疑。且我國(guó)部分法院案件受理數(shù)量呈直線上升趨勢(shì)，不斷激增，但訴訟程序較為規(guī)范且層級(jí)多，需要時(shí)間較長(zhǎng)，因此法院不能快速地審結(jié)案件，使得部分案件延期。部分當(dāng)事人為了一時(shí)痛快，濫用訴權(quán)，使得一些可以通過(guò)非訴訟更便捷地解決糾紛的案件進(jìn)入法院。從而造成人民法院案件數(shù)量激增，法官審判壓力增大，審判質(zhì)量難以提高，司法權(quán)威受到質(zhì)疑。

（二）人民調(diào)解制度優(yōu)勢(shì)不明顯

當(dāng)前，為民事糾紛多元化解決的發(fā)展和未來(lái)更好地發(fā)揮民事糾紛多元化解決機(jī)制的作用，我國(guó)在政策等方面都給予了極大的支持，部分地區(qū)也進(jìn)行了積極探索，取得了一定的效果，但其運(yùn)行依舊存在一定不足［9］。原因如下：一是組成人員專業(yè)水平有待提升。在實(shí)踐中人民調(diào)解委員會(huì)成員多數(shù)是采用兼職化，缺少專職的人民調(diào)解員，其人員組成專業(yè)水平也都各有不同，例如：在農(nóng)村等地區(qū)的調(diào)解人員部分文化程度較低或不具備調(diào)解知識(shí)，因此更需要提升專業(yè)水平；二是人民調(diào)解地位和作用有待提升。在實(shí)踐中廣大人民群眾在選擇糾紛解決方式時(shí)更多的是選擇訴訟，而訴訟或者法院調(diào)解在民事糾紛解決機(jī)制中處于一種指導(dǎo)地位。可見，導(dǎo)致人民調(diào)解喪失其基礎(chǔ)性地位的是人民調(diào)解的法律地位沒(méi)有得到明確；從而進(jìn)一步導(dǎo)致廣大人民群眾不敢相信人民調(diào)解，以至于人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位逐漸弱化。

（三）行政調(diào)解制度設(shè)計(jì)不完善

行政調(diào)解作為一種政府引導(dǎo)的調(diào)解模式，在適用過(guò)程中具有較強(qiáng)的便捷性，但當(dāng)前存在的行政調(diào)解制度仍然存在缺陷。一是行政調(diào)解受案范圍規(guī)定狹小。在實(shí)踐工作中行政單位因?yàn)闆](méi)有更寬泛具體的相關(guān)制度來(lái)指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解工作，從而使行政機(jī)關(guān)不敢進(jìn)行行政調(diào)解，以至于行政調(diào)解的范圍變得狹??；二是制度設(shè)計(jì)重實(shí)體、輕程序。在行政調(diào)解中有部分案件因程序沒(méi)有得到更好的重視而導(dǎo)致案件出現(xiàn)結(jié)果偏差或程序違法［10］。因此片面重視實(shí)體而輕視程序并不可行，雖然實(shí)體公正得以實(shí)現(xiàn)，在實(shí)體上不會(huì)出現(xiàn)違法行為，但在程序上就易出現(xiàn)違規(guī)行為，甚至因?yàn)檫^(guò)于重視實(shí)體的公正性從而導(dǎo)致程序沒(méi)有很好地正常運(yùn)行。

（四）仲裁機(jī)構(gòu)化解糾紛功能有待提升

仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛往往是利弊共存的，在我國(guó)，仲裁機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力有目共睹，但同時(shí)仲裁制度的一些不足使得仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛的能力無(wú)法充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是仲裁程序?qū)蛹?jí)較少，其“一裁定終局”的程序在高效便捷的同時(shí)，也容易缺乏有效的監(jiān)督，對(duì)于部分當(dāng)事人，缺乏相對(duì)權(quán)利的回旋之地；二是仲裁證據(jù)制度規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單。在仲裁機(jī)構(gòu)工作實(shí)踐中，部分證據(jù)材料，如銀行的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，稅務(wù)部門數(shù)據(jù)資料，公、檢、法機(jī)關(guān)有關(guān)對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定，以及當(dāng)事人無(wú)法自行收集的其他證據(jù)材料，在《仲裁法》中沒(méi)有進(jìn)行更明確的規(guī)定［11］。

三、完善民事糾紛多元化解決機(jī)制的路徑

（一）強(qiáng)化群眾民事糾紛多元化解決意識(shí)

當(dāng)前，要建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的法治社會(huì)，不能僅僅依靠訴訟的方式解決民事糾紛，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)依靠多元化的民事糾紛解決機(jī)制，強(qiáng)化群眾民事糾紛多元的解決意識(shí)。一是在社會(huì)發(fā)展中，民事糾紛解決僅依靠訴訟方式，不僅不利于法治社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展，甚至還有礙法治社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展［12］。所以筆者認(rèn)為在多元化民事糾紛解決機(jī)制的建設(shè)上，司法機(jī)關(guān)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，開展民事糾紛多元解決機(jī)制的宣傳教育工作，引導(dǎo)人民群眾在遇到民事糾紛時(shí)進(jìn)行多元化解決；二是我們必須強(qiáng)化群眾在遇到民事糾紛時(shí)的多元化解決意識(shí)，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)在工作中要堅(jiān)持誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法；三是民事糾紛多元化糾紛解決的模式是法治社會(huì)發(fā)展的共識(shí)。使群眾樹立多元化解決民事糾紛的意識(shí)，對(duì)于群眾利益與社會(huì)公共利益不沖突亦不矛盾，在遇到矛盾時(shí)鼓勵(lì)群眾多元化選擇糾紛解決方式，能夠更好地幫助人民群眾化解糾紛。

（二）完善人民調(diào)解制度

中華民族是一個(gè)歷史悠久的民族，人民群眾十分注重對(duì)于人際關(guān)系的保持和促進(jìn)，當(dāng)發(fā)生民事糾紛時(shí)如果選擇了訴訟方式對(duì)簿公堂并不利于群眾之間的關(guān)系發(fā)展，也不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。因此完善人民調(diào)解制度十分重要［13］，具體來(lái)說(shuō)，可以從以下兩方面著手：一是提升調(diào)解委員會(huì)成員專業(yè)水平。想讓人民調(diào)解能夠更好地發(fā)揮其作用可以通過(guò)提升人民調(diào)解委員組成人員的專業(yè)水平，提升調(diào)解人員的專業(yè)能力等方式，讓人民調(diào)解工作為人民群眾更好解決糾紛；二是提升人民調(diào)解的地位和作用，對(duì)人民調(diào)解工作制度進(jìn)行大力宣傳。在宣傳中，要突出宣傳人民調(diào)解的本質(zhì)、特點(diǎn)、工作重心、明確人民調(diào)解的地位和作用，讓人民群眾了解人民調(diào)解、信任人民調(diào)解，以促進(jìn)和諧社會(huì)的蓬勃發(fā)展。

（三）完善行政調(diào)解制度

行政調(diào)解作為一種以國(guó)家行政主體主持的糾紛解決模式，是打造服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)方式之一，也是民事糾紛多元解決機(jī)制的重要組成部分，還是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要方式和手段，因此完善行政調(diào)解工作制度勢(shì)在必行?？梢詮囊韵路矫娉霭l(fā)：一是擴(kuò)大行政調(diào)解的受案范圍。筆者認(rèn)為可以通過(guò)制定更加具體且明確的行政調(diào)解制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解工作進(jìn)行具體明確的規(guī)定，有利于讓行政機(jī)關(guān)敢于進(jìn)行行政調(diào)解，進(jìn)而擴(kuò)大行政調(diào)解的范圍；二是健全實(shí)體與程序并重的行政調(diào)解制度。筆者建議可以建立具有普適性且實(shí)體與程序并重的行政調(diào)解制度，建立可以參照《民事訴訟法》等相關(guān)制度，現(xiàn)有的訴訟等制度有著較為完備的程序與實(shí)體性規(guī)定，參照其規(guī)定進(jìn)行制度構(gòu)建有利于健全實(shí)體與程序并重的行政調(diào)解制度；三是健全統(tǒng)一行政調(diào)解制度［14］。筆者建議要建立全國(guó)統(tǒng)一的行政調(diào)解制度，從加強(qiáng)基層民主自治出發(fā)，健全完善村、居（社區(qū)）社會(huì)矛盾糾紛化解組織，進(jìn)一步提升行政調(diào)解的親民性和覆蓋領(lǐng)域，建立區(qū)域性矛盾糾紛化解機(jī)制，最后在實(shí)踐中積極落實(shí)調(diào)解制度。

（四）提升仲裁機(jī)構(gòu)化解糾紛功能

充分發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛的作用，對(duì)減輕法院受理案件壓力，以及減少司法資源的流失十分重要。筆者認(rèn)為要充分發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)解決糾紛的能力，應(yīng)從兩方面著手，一方面，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，結(jié)合轄區(qū)自身特點(diǎn)，公正行使裁決權(quán)；另一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法行使職權(quán)，全面落實(shí)當(dāng)事人的意思自治原則，對(duì)仲裁進(jìn)行更優(yōu)化的指導(dǎo)，引導(dǎo)其建立全國(guó)性仲裁的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，保障仲裁機(jī)構(gòu)為法治國(guó)家建設(shè)提供助力，更好地凸顯其自身的民間性，為民事多元化的糾紛解決機(jī)制增添色彩。最后政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)健全仲裁工作制度，以及增設(shè)仲裁機(jī)構(gòu)，提升仲裁機(jī)構(gòu)的糾紛解決數(shù)量，以緩解法院案件受理的數(shù)量。提升仲裁機(jī)構(gòu)在解決社會(huì)民事糾紛方面的作用，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供保障。

四、總結(jié)

隨著社會(huì)的發(fā)展以及我國(guó)綜合實(shí)力的提升，人民物質(zhì)生活水平開始提高，人民群眾之間的物質(zhì)交流也開始逐漸增多，交流增多總是會(huì)出現(xiàn)各式各樣的民事糾紛。糾紛開始增多，選擇解決糾紛的方式也開始增多，但是人們似乎忘記了我們?cè)谕七M(jìn)法治社會(huì)進(jìn)程中，曾經(jīng)引以為傲的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，將訴訟變成了維護(hù)權(quán)益、解決民事糾紛的唯一途徑。因此，一方面，在發(fā)展和完善民事多元化糾紛解決機(jī)制時(shí)，要適應(yīng)法治社會(huì)建設(shè)的要求服務(wù)大局，不斷努力實(shí)現(xiàn)民事糾紛多元化解決機(jī)制的規(guī)范化和制度化，提升民事糾紛多元化解決機(jī)制解決糾紛的效率和公正性［15］；另一方面，要樹立由國(guó)家主導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)參與的民事糾紛解決方案，建立一種立體式、多層面遞進(jìn)式的糾紛解決體系，為推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)提供助力。