新《環境保護法》視域下環境公益訴訟的困境及突破對策分析

霍 娜

河北司法警官職業學院，河北 石家莊 050011

一、環境公益訴訟的困境

（一）主體數量匱乏

2014 年修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱新《環境保護法》）新增了不少內容，包括“按日計罰”“行政拘留處罰”。而環境公益訴訟也在新《環境保護法》施行后獲得了法律條文最強有力的支持。然而，即便在新《環境保護法》中，針對環境公益訴訟的可提訴訟主體仍然限定了三個基本條件，且要求訴訟主體同時滿足三個條件［1］。

在這稍顯苛刻的要求面前，當前國內可提環境公益訴訟主體數量便銳減至不足四百家。而這不足四百家機構平均分配到每個行政區域后，各地可提訴訟主體數量便僅有十家左右。不僅如此，這些可提訴訟主體中有大半具有官方背景，只有少數是民間組織。

官方機構創辦環保組織固然是健全現代環境治理體系中不可或缺的重要組成，但也必然與地方政府存在更為緊密的聯系。而地方政府財政性收入中相當比重來自當地產業、企業。這些產業或企業的生產經營不可避免存在環境污染或損害的隱患。事實上，新《環境保護法》施行后提起的環境公益訴訟中，便不乏若干地區龍頭企業成為被告。一旦訴訟實踐中牽扯到各地現實利益，官方背景的環保組織必然難以獨善其身。這種程度不同的矛盾與沖突也在很大程度上導致政府創辦環保組織在環境公益訴訟中相對缺乏積極性與主動性。相比之下，無論是資金、技術、人才，民辦環保組織遠遠不能與官辦機構相提并論。這勢必造成民間環保組織更加缺少主動提起訴訟的意愿與能力。可見，新《環境保護法》背景下主體數量匱乏是環境公益訴訟面臨的最為突出的困境之一。

（二）不同類型訴訟實踐失衡

新《環境保護法》背景下，環境公益訴訟的困境之二在于不同類型訴訟實踐存在失衡的問題。當前環境公益訴訟主要分為行政性公益訴訟和民事性公益訴訟兩個基本大類。而從現有已提訴訟的相關案例可知，行政性公益訴訟占據了絕對多數。這種情況與可提主體的差異性相似［2］。可以提起行政性公益訴訟的機構除了需要具備相應資質外，其法律專業能力、可用于訴訟實踐的成本投入等要素也在其中發揮著不容忽視的決定性作用。而這些往往是民事性環境公益訴訟無法企及的關鍵。

然而，行政性環境公益訴訟的實踐過程卻存在一類十分典型的漏洞或盲區。即，倘若引發環境污染或損害的動因在于行政機關審批不當、監管失靈且疊加非主觀故意，則訴訟實踐便很難順利展開。可見，不同類型訴訟實踐失衡也是環境公益訴訟實踐不可回避的困境問題之一。

（三）規則細化程度不足

規則細化程度不足是新《環境保護法》背景下環境公益訴訟面臨的又一重困境。例如法律規定的機關，新《環境保護法》在可提訴訟主體環節強調了“法律規定的機關”，然而對于具體的機關、部門、單位等卻又不曾明確。如此導致的后果便是法律條文缺乏可執行度，有關機構仍然無法基于新《環境保護法》及時準確地開展環境公益訴訟實踐。

二、新《環境保護法》背景下環境公益訴訟困境的成因

（一）基礎相對薄弱

環境公益訴訟是具有高度專業性的法律實踐活動，這是需要足夠數量資金、資源、人力、物力的系統性工作。因此，環境公益訴訟從理論到實踐往往需要相對扎實的現實基礎才能得以執行。然而，除非具有官方背景，否則絕大多數民間環保組織及公民個人往往并不具備提起環境公益訴訟的客觀條件。換言之，現階段民間環保公益組織及絕大多數普通民眾相對薄弱的現實基礎是導致環境公益訴訟困境的重要成因之一。

（二）觀念陳舊落后

不僅是在客觀條件上存在相當的阻礙，我國傳統文化中早已形成了“民不與官斗”的思維定勢。回避訴訟、敬訴訟而遠之仍然是不少普通群眾習以為常的思想觀念。尤其是在沒有發生直接損害的環境污染或損害事件中，非直接當事方的組織與個人更加受到陳舊落后思想意識的制約。

與此同時，絕大多數法律案件通常都會經歷漫長曲折的訴訟過程，期間更會涉及難以估量的資金成本、時間成本等投入。這也是不少基層民眾思想中根深蒂固的傳統認知。即便在新《環境保護法》施行后增加了更多有利于訴訟實踐的條例內容，然而千百年來傳統文化對于人民群眾思想意識的影響依然深刻，而科學和現代的理念灌輸則需要更為漫長的時間積淀。從這一點講，當前及未來一段較長時間內，思想觀念層面相對陳舊落后的不利因素仍會在一定程度上制約新《環境保護法》的順利推進，仍會是環境公益訴訟實踐不得不面對的困境與掣肘之一。

三、新《環境保護法》背景下環境公益訴訟突破困境的對策

（一）持續完善法律體系建構，提高精細化、精準化程度

新《環境保護法》背景下環境公益訴訟面臨困境的重要原因仍是既有法律條款、內容不盡精確與精細，因此突破此類困境的著眼點和落腳點也是法律本身。即新《環境保護法》背景下環境公益訴訟突破困境的重中之重乃是持續完善法律體系建構，提高精細化、精準化程度［3］。

例如盡快明確“法律規定的機關”中具體的機關類型、機構級別、組織歸屬等。只有率先在法律條文中消除似是而非、模棱兩可的內容，環境公益訴訟才能具有足夠清晰、明確的法律文件指導實踐操作。又如，立足時代發展的現實性、客觀性，科學、合理、適度修正可提訴訟主體的資格。現有三項要求過于嚴苛，已不再適宜快速發展變化中的社會現狀。加之國家戰略層面已經提出要“全方位、全地域、全過程加強生態環境保護”，因此公民個人不應當被排除在環境公益訴訟可提主體的范圍之外。只有全民共同參與污染防治攻堅戰，環境公益訴訟才能具備更加扎實、牢固的群眾基礎，才能基于全民參與促進環境公益訴訟全面落地執行。

現實中，不少地方正在積極探索適當放寬主體資格的優化模式。即便如此也沒有促成各地大量提起環境公益訴訟的局面。可見，現有法律法規的相關內容實際已經不適應時代與社會發展的客觀趨勢。突破環境公益訴訟困境迫切需要由更加細化的法律條文打開局面。

（二）實事求是、因地制宜、探索創新試點機制與模式

新《環境保護法》保護的對象是山水林田湖草沙為代表的自然環境，這是與行政劃分省市縣鄉村截然不同的區域分布。因此環境公益訴訟實踐往往存在跨區域、跨流域執行的特點及現實需要。這也是一些訴訟實踐容易遭遇痛點與堵點的根本原因之一。因此，新《環境保護法》施行后的環境公益訴訟尤其需要破除思維定勢與行為套路。只有實事求是、因地制宜、探索創新試點機制與模式，環境公益訴訟才能基于現實情況更有針對性地提起訴訟、實踐保護。

例如，嘗試跨行政區劃建設專業機構、專門法庭。即，按照自然環境的天然分布狀態跨越行政區域劃分的界限，從監管機構設置、審判組織建設到專門法庭與法院在內的各層面，突破傳統模式的限制與束縛。具體而言就是圍繞環境保護的根本宗旨全面提高立法司法的獨立性與權威性。例如監督立案層面可將法院、檢察院、人大及社會各方面的監督機制、監督力量等合而為一，使涉及環境污染或損害等監督立案機制更加多元、立體和全方位。而涉及環境保護的審判機構同樣需要大幅提高專業化、專門化，也就是專設與環保相關的審判庭，使各種與環境保護相關的案件能夠集中統一予以審理［4］。為從根本上解決傳統模式下地方行政性保護對于環境公益訴訟實踐的干擾或影響，專門設置流域法院或區域法院也是值得嘗試的創新模式。

又如，專門針對環境保護相關事務加強法律援助系統構建。相較于地方行政部門、行業機構或企業而言，不少民間環保組織及絕大多數普通民眾在資金、資源、能力等各方面均處于極為弱勢的地位。即便這些環保組織或公民個人發現了環境污染或損害的情況，但受制于各種客觀條件相對匱乏的限制，其在環境公益訴訟實踐方面也往往缺乏主動性。故，有針對性地為弱勢群體提供專項法律援助迫在眉睫。例如地方法律機構、消費者權益保護協會、律所、官方環保組織等各級各類組織都應針對環境公益訴訟提供力所能及的幫助。一方面是人力資源的法律援助，也就是專業法律人士提供代理服務，或向有需要的環保組織及公民個人提供免費法律咨詢。這將在很大程度上緩解環保組織與個人缺乏法律專業知識與技能的焦慮及困境；另一方面，有能力、有實力的機構與組織可定額、定期劃撥一定數量資金充當環境公益訴訟法律援助經費。這些費用僅用于環境公益訴訟實踐，其設立宗旨在于幫助缺乏資金與資源基礎的環保組織或個人提起訴訟。

（三）加強宣傳教育，夯實群眾基礎，提高全民法律素養

傳統模式下，環境公益訴訟之所以推行不力，一個重要原因就是廣大基層組織及公民個人缺乏自覺意識，或者由于暫時缺乏客觀條件而輕易放棄訴訟的權利。換言之，這些組織與公民實質上沒有切實履行自身環境保護者的責任義務。因此，新《環境保護法》背景下，環境公益訴訟突破困境仍然需要加強宣傳教育，夯實群眾基礎，提高全民法律素養。

時下，不少地方有關環境公益訴訟及其相關法律知識的宣傳普及仍局限在十分有限的時間與場合內，許多街道、社區、工廠、學校、商業區等人群集中地并沒有足夠廣泛的宣教活動。同時，各地有關新《環境保護法》的宣傳也僅在特定時間展開，還沒有形成常態化機制與模式。這些情況都會在很大程度上影響環境公益訴訟在更多基層群眾中的普及與學習。因此，新時代環境公益訴訟強化宣傳引導格外需要突出長效機制。例如環保法律知識進校園、進課堂、進工廠、進企業、進寫字樓等。只有保持足夠頻率和密度的宣傳推廣，環境保護的法律法規及環境公益訴訟才能因為普通人群的熟識而逐步內化與固化。

而在互聯網全面普及的當下，網絡與信息技術同樣可以成為強化環保法律知識普及的最強驅動力。其中，網絡社交平臺可以成為拓展環境公益訴訟知識最接地氣的載體。有關機構或組織可以將環境公益訴訟的現實案例制作成視頻或短視頻發布在各社交平臺內，有條件和有資源的單位還可以組織專家學者等針對此類案件開展評述。同時，官方機構還可以邀請大量網絡“大V”積極轉發這些視頻資源，利用互聯網“意見領袖”的號召力與影響力吸引更多普通網民關注并轉發。久而久之，網絡平臺上便能逐步形成越來越強大的法律知識宣傳普及潮流。一旦基層受眾逐漸對環境公益訴訟形成了更加普遍的共識，則訴訟實踐便能得到更多環保組織與公民個體的認同與接受。只有更多基層民眾認識到環境公益訴訟是與日常生活息息相關的重大事項，新《環境保護法》才能從書面的文字落實到每個公民的言行舉止，才能從根本上消除長期以來存在的困境與弊端。

四、結束語

新《環境保護法》進一步明確了環境公益訴訟的重要地位，也使環保執法從此進入了依法辦事、有法可依的全新境界。然而，實踐過程中主體數量相對不足、規則依然不夠精細的問題，仍是困擾環境公益訴訟從法律條文照進現實生活的主要困境。加之各種既得利益糾葛與掣肘，環境公益訴訟的全面落實仍然任重道遠。導致困境產生的原因雖不一而足，但思想觀念陳舊落后始終是最根本也最深層的原因。一方面，傳統觀念中敬訴訟而遠之的意識根深蒂固，這是不少基層民眾對環境公益訴訟缺少積極性與主動性的重要源頭；另一方面，環保組織在探索實踐訴訟進程中也未充分認識到群眾路線的重要性。加之各級法律機構仍然不同程度受到來自地方政府等同級或關聯部門的影響，導致環境公益訴訟實踐往往落實不徹底。因此，在新《環境保護法》背景下，環境公益訴訟不能僅僅依靠官方或民間環保組織的機構作為，而是需要兼顧機構與民眾、群體與個體。只有在更加廣大的一線民眾中普及環境公益訴訟基本知識與技能，同時全面提高普通群眾知法、守法、用法的整體素質，環境公益訴訟才能擁有更為扎實的群眾基礎。而群眾基礎則是形成倒逼機制的根本前提。一旦來自基層的民情民意產生了規模效應，包括法律、政府、環保組織在內的各級機構或單位自然需要因勢利導。由此，環境公益訴訟不僅能夠在更大程度上突破困境與局限，也能基于訴訟實踐產生更加顯著的激勵與引導作用。久而久之，在越來越多訴訟成功的現實案例后，環境公益訴訟必然能夠在嚴防嚴控環境風險的司法實踐中大展身手，也必將成為“持續深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰”的利劍與堡壘。