我國碳交易法治化發(fā)展研究

王 琳 王鐘泓 杜國明

華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642

一、綠水青山就是金山銀山的深刻內(nèi)涵

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。”這是立足于中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的核心使命，是我們?yōu)榻?jīng)濟建設(shè)作出的最新要求，是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神，就需要更加深入掌握生態(tài)建設(shè)環(huán)保利益和經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，堅持把生態(tài)效益與社會經(jīng)營效益最大化相統(tǒng)一，進一步發(fā)揮林業(yè)碳匯的社會經(jīng)濟效益，從嚴(yán)格規(guī)范碳排放貿(mào)易活動入手，積極建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的碳排放市場［1］。

表面來看，保護自然環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟社會似乎存在某種必然的沖突，不過，從根本上說，自然保護與經(jīng)濟社會發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相互促進的。維護自然環(huán)境就是維護自然界的自然價值、留住并增值自然成本，而這種天然價值并不僅僅是國家經(jīng)濟增長的強大后盾，更是經(jīng)濟前進的重要推動力量。

早在2006 年，習(xí)近平總書記就系統(tǒng)論述了“綠水青山”和“金山銀山”的關(guān)系范疇，包括三個階段：“第一個階段是用綠水青山去換金山銀山”，對環(huán)境資源的承載力不考慮或者鮮有考慮；“第二個階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山”，基于經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境和生態(tài)問題之間的矛盾顯現(xiàn)，人們意識到“要留得青山在，才能有柴燒”；“第三個階段是認(rèn)識到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，綠水青山本身就是金山銀山”，“常青樹就是搖錢樹”“生態(tài)優(yōu)勢變成經(jīng)濟優(yōu)勢”，從而形成“渾然一體、和諧統(tǒng)一”的關(guān)系。這一理論的發(fā)現(xiàn)，從根本上改變了人類對于綠水青山之上無價的傳統(tǒng)認(rèn)知，突破了單純的開發(fā)與環(huán)保對立開來的觀念局限。

綠水青山就是金山銀山的基本思想遵循了時代的發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)了人民對生活的普遍期待。習(xí)近平總書記曾強調(diào)：“綠水青山和金山銀山絕不是對立的，重點在人，重點在思路。”視野一變天地寬，近年來，廣東在多地開展了利用環(huán)境促進發(fā)展的改革試點，通過發(fā)展旅游扶貧、開展綠色種養(yǎng)，找到了一條打造生態(tài)文明社會與發(fā)展旅游經(jīng)濟互補的致富道路。例如，廣東省江門市開平市就以創(chuàng)建“兩山”基地為抓手，從依山傍水到保山護水、吃山靠水，以“大沙里·歡茶谷茶產(chǎn)業(yè)園”為代表發(fā)展了生態(tài)有機種植產(chǎn)業(yè)，年產(chǎn)值6000 多萬元，帶動茶農(nóng)年均增收3 萬元；以廣東省美麗鄉(xiāng)村特色村大塘面為代表發(fā)展了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，村民每戶增收超萬元；以活化利用、整體保護為目標(biāo)，引進66 億元投資打造華僑華人文化交流合作平臺，項目于2021 年在赤坎古鎮(zhèn)建成運營，拉動GDP 200 億元以上，帶動近萬人直接就業(yè)，開辟了僑鄉(xiāng)資源和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展的“兩山”共建模式。

二、我國碳排放交易的法治發(fā)展進程

經(jīng)過多年的改革實踐發(fā)展，我國建立起了具有相當(dāng)規(guī)模的碳排放交易市場，出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)用以規(guī)制碳排放交易行為。

2011 年10 月19 日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，確定了北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市為碳排放權(quán)的交易試點地區(qū)。此后，各試點城市都開始進行碳排放交易的具體問題立法工作。以廣東省為例，廣東省和深圳市人民政府分別制定了《廣東省碳排放管理試行辦法》和《深圳市經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理工作若干規(guī)定》，為廣東省的碳排放貿(mào)易奠定了法制基礎(chǔ)。

2011 年12 月1 日，國務(wù)院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，明確提出了構(gòu)建自愿減排交易制度、實施碳排放權(quán)交易試點、完善碳排放權(quán)貿(mào)易支持體系建設(shè)工程。

2015 年9 月21 日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出將“開展碳排放權(quán)交易試點，逐步形成國家碳排放權(quán)市場”，研究并制定了國家碳排放權(quán)交易數(shù)量確定方法和額度安排辦法。健全碳貿(mào)易備案登記制度，構(gòu)建碳排放權(quán)貿(mào)易市場監(jiān)管制度。

2016 年1 月19 日，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》，總體目標(biāo)是由國家、地區(qū)、企業(yè)上下聯(lián)合、協(xié)調(diào)推動我國碳排放權(quán)交易建設(shè)，并確定于2017 年開展我國碳排放權(quán)交易過程，逐步實行我國碳排放權(quán)交易機制。

2020 年12 月31 日，生態(tài)環(huán)境部正式公布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，對我國碳排放配額劃分與清繳，我國碳排放權(quán)記錄、交換、核算，我國溫室氣體排放量報告和核實等活動作出了規(guī)定，這也是我國首個在國家層面的碳排放交易立法。

實施碳排放交易機制，自然離不開國家法律的保護，從2011 年的試點至今已經(jīng)進行了11 次的實施，目前中國已經(jīng)開始建立起了雙軌的碳排放交易政策法規(guī)制度。這是依托于聯(lián)合國清潔增長機制計劃和中國國內(nèi)溫室氣體自愿減排計劃來實施的項目型碳排放交易。此外還有試點城市的數(shù)量管控型配額式碳排放貿(mào)易。在其中，配額式碳排放貿(mào)易以其具備數(shù)量管理的限制性特點，而成為中國當(dāng)前碳排放貿(mào)易法規(guī)制度的重要支撐，并獲得了良好實施成效。不過，如《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等均屬政府部門規(guī)定，且立法層次較低，無法適應(yīng)中國當(dāng)前碳達峰和碳共和大背景下的碳排放權(quán)貿(mào)易的客觀要求，我國亟需制定更高層級的法律。目前，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》也正式納入了2022 年國務(wù)院重點立法項目規(guī)劃之中，而隨著規(guī)定的不斷完善，與碳排放量有關(guān)的法規(guī)也還會相繼制定。

三、推動我國碳排放交易法治發(fā)展路徑

盡管我國對生態(tài)法治的重視程度已經(jīng)大大提升，但是在實際工作中，仍然存在一些認(rèn)識和行為的偏差，提醒我們還需進一步推動碳排放交易法治化［2］。

（一）構(gòu)建碳排放交易法律體系

碳排放配額的確定和分?jǐn)偅瑢嶋H上為被列入國際碳排放交換系統(tǒng)的排污主體確定了適當(dāng)?shù)呢?zé)任，即在履約期間內(nèi)完成配額清繳的義務(wù)。按照《中華人民共和國立法法》第八十條第二款的規(guī)定，國家機關(guān)主管部門在沒有相關(guān)法律和國務(wù)院政府規(guī)章、決議或是指令為依據(jù)時，并不能確定減損公民群眾、企業(yè)法人或是其他組織權(quán)利和加重其權(quán)責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)。不過，目前在我國主要地區(qū)還是可以通過有關(guān)部門規(guī)章和地方性規(guī)章制度的規(guī)定，對排污主體設(shè)立固定期限配額清繳權(quán)責(zé)，但法律依據(jù)明顯不足。從我國目前氣候變化立法的基本思路而言，首先應(yīng)該通過未來“氣候變化應(yīng)對法”立法時的專章或具體規(guī)定對碳排放貿(mào)易作出原則性規(guī)范，而具體的交易機制與規(guī)范方法，則應(yīng)通過國務(wù)院出臺政府規(guī)章的具體途徑來進行規(guī)范。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》就是對這一理念的具體落實，目前該條例已經(jīng)納入國務(wù)院2022 年度立法工作計劃，并將通過具體條文的規(guī)定明確溫室氣體的種類和行業(yè)范圍，明確重點排放單位的條件，明確碳排放權(quán)配額分配的原則、程序，健全碳排放權(quán)配額的制度。另外，相應(yīng)的配套實施辦法以及技術(shù)指引的制訂，也應(yīng)該融入碳排放交易的法規(guī)體制當(dāng)中，通過規(guī)定碳排放權(quán)交易的具體運行機制、技術(shù)規(guī)范等，構(gòu)建起碳交易市場的完整規(guī)范體系［3］。

（二）加強碳排放交易市場規(guī)制，統(tǒng)一一級市場總量設(shè)定及分配規(guī)則

碳排放交易的領(lǐng)域主要涉及碳排放額度的確定，以及排污額度的初始分配。就國際碳排放交易中一級市場的具體管理方式而言，仍面臨著數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)確定與配額分配標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題。

就總量目標(biāo)確定而言，我國最早在2011 年度即將北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市等作為中國碳排放權(quán)的貿(mào)易試驗區(qū)，推進碳交易試點工作。但是，由于各試點省市在試點初期缺乏碳排放的相應(yīng)實踐數(shù)據(jù)，在設(shè)定碳排放總量目標(biāo)時缺乏科學(xué)的衡量指標(biāo)。由此，筆者提議，我國應(yīng)該實行集中決策模式，由中央統(tǒng)籌制定總量并按照各區(qū)域特點劃分至各區(qū)域省市。

就配額的方法而言，各個試驗地區(qū)采取的配置方式也各有不同，廣東省采取的是無償配置與有償拍賣相互結(jié)合的形式，其他的試驗地區(qū)則采取了無償配置的形式，而具體的分配實施方案又各有不同，沒有形成各個試點地區(qū)之間的聯(lián)動。一般而言，在全國統(tǒng)一碳排放交易市場啟動初期可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競爭保護和碳泄漏等現(xiàn)象，因此配額分配應(yīng)采用免費分配原則，后續(xù)隨著碳排放交易市場逐漸成熟化，就應(yīng)當(dāng)逐步提高配額分配中的拍賣比例，直至全部取消配額的免費發(fā)放。

（三）增強二級市場交易活躍度

碳排放交換二級市場，是碳排放配額及減排信貸制度的供需雙方之間進行配額及信用交易的市場，被列入排污交換制度的排污主體可按照各自需要，通過二級市場買入或出售配額及進行信用交易。不過，國際碳排放交易二級市場也面臨市場活力欠缺的情況。

第一，碳配額由少數(shù)市場主體集中擁有，存在配額壟斷現(xiàn)象。因為參與碳排放交換制度的主要排污企業(yè)所處領(lǐng)域有所不同，以及它們之間的數(shù)量上有著巨大差距，碳排放交易出現(xiàn)了配額壟斷。

第二，國際碳排放交易市場機構(gòu)不全。通常情形下，碳交易市場的碳成交量與定價應(yīng)當(dāng)可以體現(xiàn)碳交易市場的供求關(guān)系，便于交易市場投資者針對供需和市場做出合理的判斷。不過，目前開始試點的城市普遍表現(xiàn)為碳價格成交過于頻繁，缺少價值識別體系，不利于市場參與者對價格未來趨勢作出準(zhǔn)確判斷。

根據(jù)以上兩個現(xiàn)象，國家應(yīng)該引導(dǎo)市場參與碳貿(mào)易，推動市場多樣化。通過大大降低社會團體、公司和個人參加碳交易的門檻，促使更多的市場力量加入到碳交易之中，使得碳交易的價格和成交量都可以回歸到體現(xiàn)市場供求規(guī)律的合理道路上來，從而能夠正確地預(yù)見未來市場狀況并科學(xué)合理地進行自己的減排活動［4］。

（四）完善碳排放交易監(jiān)管機制

1.構(gòu)建碳配額價格干預(yù)機制

為便于協(xié)調(diào)碳貿(mào)易定價，進行碳排放貿(mào)易的企業(yè)一般都會保留相當(dāng)數(shù)量的配額，當(dāng)配額市場定價過高時，監(jiān)管部門也可以把企業(yè)保留的配額投放市場，以解決過高的配額貿(mào)易定價問題，并讓企業(yè)對通過已經(jīng)核證的減排數(shù)量加以抵扣。不過，由于當(dāng)前的碳排放配額的干預(yù)體系較為簡單，不能夠普遍適用于各個省市的不同地域特征和市場交易情況。因此，筆者建議，碳市場的相關(guān)主管部門可以嘗試構(gòu)建一個定價機制，對碳配額價格進行合理干預(yù)。

2.確立嚴(yán)格的履約機制

法律有著震懾與教育作用，全面而規(guī)范的法律制裁手段才能讓碳排放參與者對犯罪危害有較為充分的了解，對碳排放參與者產(chǎn)生震懾，也會促使他們積極采取措施完成合法義務(wù)。不過，就我國目前的試點情形而言，對違反碳排放相關(guān)規(guī)定的個人來說，后果通常是受到處罰、下一年度排放配額縮減、信息的曝光、撤銷政策支持資格或剝奪其參與激勵機制機會等相對輕微的懲罰。所以，對于碳排放履約的有關(guān)法律糾紛，立法者往往需要按照具體情形制定適當(dāng)?shù)乃痉ūＵ蠙C制，制定更加嚴(yán)格的法律制裁規(guī)范，確保刑責(zé)相當(dāng)。類似的，司法機關(guān)也應(yīng)加速相關(guān)司法解釋的頒布，為碳市場交易過程中產(chǎn)生的糾紛提供統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。