行政訴訟調(diào)解制度的建設(shè)研究

滿庭芳

平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467000

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)大眾不斷提高了對(duì)民主、法治的關(guān)注度與認(rèn)同度，公眾運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)也得以不斷增強(qiáng)。在行政糾紛中，行政主體與行政相對(duì)人之間的矛盾不斷趨于多樣化，當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為自身合法權(quán)益遭到行政行為侵犯時(shí)，向法院提起訴訟，是當(dāng)事人一方維護(hù)自身權(quán)益的一條重要途徑。基于此，近年來行政訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，而鑒于行政訴訟案件的特殊性，使得案件結(jié)案效率難以得到有效保證。因此，各地法院在審理行政訴訟案件中積極引入調(diào)解方法，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)行政糾紛的合法合理解決。在此背景下，在司法實(shí)踐中，法院不斷加大了對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的應(yīng)用力度，但我國(guó)現(xiàn)行的法律關(guān)于行政訴訟調(diào)解的規(guī)定仍處在發(fā)展階段。但實(shí)踐得出，在行政訴訟案件中引入行政訴訟調(diào)解制度，可實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效果及法律效果。為使行政訴訟調(diào)解制度在行政訴訟案件中的應(yīng)用價(jià)值得到更充分發(fā)揮，本文將對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的建設(shè)進(jìn)行研究分析。

一、行政訴訟調(diào)解制度的相關(guān)概述

（一）行政訴訟調(diào)解制度的含義

行政訴訟調(diào)解制度，主要是指在行政訴訟中，針對(duì)調(diào)解的范圍、原則、程序、調(diào)解協(xié)議的效力及調(diào)解后的救濟(jì)手段進(jìn)行確立、規(guī)范的一種制度?；谛姓V訟調(diào)解制度，當(dāng)事人可獲得一系列程序選擇，不僅與建立多元化糾紛解決機(jī)制的理念相符，憑借靈活的調(diào)解手段還可促進(jìn)協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人的利益沖突，保障司法工作的有序進(jìn)行［1］。

（二）行政訴訟調(diào)解制度的特征

對(duì)于行政訴訟調(diào)解制度的特征而言，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1．調(diào)解對(duì)象的特殊性。在行政訴訟中，其調(diào)解對(duì)象表現(xiàn)出一定的特殊性，即為雙方當(dāng)事人在法院作為主持人的調(diào)解下，原告方為行政相對(duì)人，被告方為具有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。需要注意的是，行政訴訟的原告范圍并不等同于行政相對(duì)人的范圍，在某些特殊情況下，與行政訴訟案件實(shí)體結(jié)果存在法律層面利害關(guān)系的主體，也可享有原告行政訴訟的資格。法院在審理相關(guān)案件過程中，其審理對(duì)象主要為行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)做出行政行為的合法性，這一合法性同時(shí)包括實(shí)體層面的合法性和程序?qū)用娴暮戏ㄐ浴?/p>

2．調(diào)解范圍的有限性。鑒于行政訴訟的特殊性，使得行政訴訟調(diào)解制度并不能適用于各種行政糾紛案件。對(duì)行政訴訟調(diào)解制度調(diào)解范圍予以限制，即為讓行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)受到法律的約束，由此對(duì)提升公眾對(duì)政府的信任度，保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。行政訴訟調(diào)解制度根本上即為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人之間的利益，在雙方利益中找到一個(gè)平衡點(diǎn)，進(jìn)一步讓當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一意見。在法院主持調(diào)解期間，雙方當(dāng)事人各自主張的利益都會(huì)受到一定犧牲，如此才能更好地尋求到一種平衡狀態(tài)，讓案件得以順利終結(jié)。而行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過程中，便知悉應(yīng)當(dāng)如何行使自身的權(quán)力，并且對(duì)自身所需擔(dān)負(fù)的職責(zé)，不可隨意變更或者轉(zhuǎn)移給他人，也不可不作為，必須依法履行自身的職責(zé)。所以，相關(guān)行政訴訟案件可適用行政訴訟調(diào)解制度的，必須設(shè)立在法律許可范圍內(nèi)，切忌無休止擴(kuò)大調(diào)整。

3．調(diào)解雙方地位平等性。盡管在行政訴訟調(diào)解中，原告方為行政相對(duì)人，被告方為行政機(jī)關(guān)，但就我國(guó)《行政訴訟法》而言，雙方當(dāng)事人在調(diào)解中享有平等的地位，也就是說，雙方當(dāng)事人必須在自愿主動(dòng)、合法合理的基礎(chǔ)上開展調(diào)解，進(jìn)一步確保調(diào)解結(jié)果的意思表達(dá)真實(shí)性。

二、我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度發(fā)展面臨的影響因素

（一）行政訴訟中爭(zhēng)議雙方地位不平等

行政訴訟作為一種特殊的訴訟形式，其是依托法院主持審理的法律裁判行為。在行政訴訟中，其重中之重在于行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)在發(fā)生爭(zhēng)議糾紛后，法院可對(duì)爭(zhēng)議雙方的權(quán)利義務(wù)予以界定，進(jìn)而結(jié)合案件實(shí)情進(jìn)行居中審理。行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)因?yàn)闋?zhēng)議糾紛展開訴訟程序，雙方地位伴隨行政訴訟的展開而發(fā)生改變，即為行政相對(duì)人由起初的被管理者轉(zhuǎn)變成訴訟中的原告，行政機(jī)關(guān)則由開始的管理者轉(zhuǎn)變成被告，在此期間，雙方理應(yīng)享有平等地位，這一平等性同時(shí)也被我國(guó)《行政訴訟法》確立為行政訴訟中的一項(xiàng)基本原則。因此，在行政訴訟期間，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)應(yīng)在自愿平等的基礎(chǔ)上開展交流協(xié)商，完成行政訴訟程序。然而在行政訴訟實(shí)踐中，雙方當(dāng)事人不平等地位的情況仍十分常見，行政機(jī)關(guān)作為依法行使國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)，其享有公權(quán)力以作出相關(guān)的行政行為；而包括法人、自然人等在內(nèi)的行政相對(duì)人因?yàn)橥ǔ０缪莸氖潜还芾碚叩慕巧?，所以自然而然地被認(rèn)為不享有與行政機(jī)關(guān)相對(duì)等的法律地位。

（二）行政自由裁量權(quán)存在一定局限性

對(duì)于行政自由裁量案件的調(diào)解適用，在當(dāng)前司法實(shí)踐中表現(xiàn)出一系列問題，如行政自由裁量權(quán)的讓步幅度問題，當(dāng)事人讓步幅度合法合理與否等問題，均一定程度上影響了該制度的應(yīng)用推廣。自由裁量權(quán)案件不僅多樣豐富，而且涉及面廣泛，不僅涉及認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否作為的裁判，還涉及最終讓步幅度、處理數(shù)額等的裁判。顯然，該種規(guī)定存在一定的不足之處，也就是在行政訴訟案件審理中，法院會(huì)將除去行政補(bǔ)償、賠償之外的案件均界定成與自由裁量權(quán)相關(guān)的案件予以調(diào)解適用，而這是與行政訴訟調(diào)解制度的建立初衷相違背的。同時(shí)，現(xiàn)階段還沒有確立調(diào)解適用的訴訟階段，由此會(huì)使得案件審理期間司法人員全然遵循自身的經(jīng)驗(yàn)作出調(diào)解適用判斷，同時(shí)還會(huì)讓“自由裁量”顯得合法合理，使得調(diào)解不受約束，與訴訟法基本原理相悖［2］。倘若缺乏對(duì)自由裁量權(quán)案件訴訟調(diào)解制度的嚴(yán)格約束，則不僅會(huì)讓行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到有效維護(hù)，還會(huì)與程序法的立法原意產(chǎn)生沖突，進(jìn)一步影響司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督。在法治社會(huì)背景下，裁量需要通過立法機(jī)關(guān)賦予，享有行政權(quán)與具備裁量屬性并不能劃等號(hào)，基于立法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)情況及本國(guó)制度的全方位考量，行政權(quán)的裁量屬性才以一種法律形式得到認(rèn)可。同時(shí)，因?yàn)樾姓?quán)具有行政活動(dòng)的特性，所以立法機(jī)關(guān)需要在法律層面賦予行政活動(dòng)或者判斷的自由。另外，需要明確的是，基于法律層面對(duì)調(diào)解范圍予以了如下界定，即為行政機(jī)關(guān)行使法律規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。因而，從法律層次角度而言，自由裁量權(quán)調(diào)解案件的權(quán)力主要源自法律、行政法規(guī)以及地方性規(guī)章，諸如部門規(guī)章、其他規(guī)范性文件不可賦予行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)，更不可將其作為調(diào)解的依據(jù)。對(duì)于自由裁量權(quán)來說，這一權(quán)力為每位法官所享有，并依托法官的法律素養(yǎng)及個(gè)人意愿在各種案件中行使，因而對(duì)于自由裁量權(quán)被濫用與否的判斷長(zhǎng)期以來一直都缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。即便內(nèi)容制定有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，該種標(biāo)準(zhǔn)具備科學(xué)性、可行性與否，也有待進(jìn)一步確認(rèn)。不可否認(rèn)，現(xiàn)代法治理念并不排斥行政裁量的存在，而是對(duì)其予以了充分肯定，行政裁量的存在同時(shí)是現(xiàn)代法治的必然要求和有力補(bǔ)充。對(duì)于何種案件屬于是自由裁量權(quán)案件，進(jìn)一步進(jìn)行適用調(diào)解，是當(dāng)前實(shí)踐中有待解決的一項(xiàng)重要問題。如果對(duì)自由裁量權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行不斷延伸擴(kuò)大，則必然會(huì)導(dǎo)致法院行政調(diào)解的濫用，進(jìn)而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到有效維護(hù)；而如果對(duì)自由裁量權(quán)適用范圍進(jìn)行一味限制，則可能會(huì)致使這一規(guī)定難以在現(xiàn)實(shí)中適用，與立法本意相違背。因此，如何依據(jù)最初的立法原意確立自由裁量權(quán)的內(nèi)涵，進(jìn)一步明晰自由裁量權(quán)的案件范圍，同時(shí)不擴(kuò)大或限制解釋自由裁量權(quán)的內(nèi)涵，同樣是當(dāng)前急需解決的一大難題。

三、行政訴訟調(diào)解制度的建設(shè)實(shí)踐

（一）完善行政訴訟調(diào)解程序

1．對(duì)于調(diào)解啟動(dòng)環(huán)節(jié)的完善。調(diào)解啟動(dòng)作為行政訴訟調(diào)解程序中至關(guān)重要的一環(huán)，可通過對(duì)選擇啟動(dòng)、程序適用等的針對(duì)完善，為后續(xù)程序開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)于行政訴訟調(diào)解選擇啟動(dòng)而言，調(diào)解適用既可通過當(dāng)事人提出，也可通過法院提出，但更多應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人提出為主［3］，不僅可更充分彰顯當(dāng)事人的意志，還可更好地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保司法工作的公平、公正。對(duì)于程序適用而言，雖然調(diào)解啟動(dòng)主要取決于當(dāng)事人雙方合意，但法院仍應(yīng)當(dāng)對(duì)具體案件與調(diào)解條件相符與否予以判定，包括案件是否為當(dāng)事人自愿調(diào)解，案件屬于調(diào)解范圍與否，案件侵犯國(guó)家利益、公共利益與否等。倘若案件存在不符合調(diào)解條件的情況，法院應(yīng)及時(shí)對(duì)程序予以調(diào)整并告知當(dāng)事人。

2．對(duì)于調(diào)解進(jìn)行環(huán)節(jié)的完善。如前文所述，行政訴訟調(diào)解程序主要由法院居中主持，為行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)提供一個(gè)公平公正的平臺(tái)，讓雙方可主動(dòng)自愿地表達(dá)自身的想法、訴求，法院或不偏不倚，或不以強(qiáng)勢(shì)方式驅(qū)使當(dāng)事人接受調(diào)解，避免“背靠背”“和稀泥”等調(diào)解情況的發(fā)生，進(jìn)而使行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)可切實(shí)平等對(duì)話、協(xié)商，妥善協(xié)調(diào)雙方利益沖突［4］。

3．對(duì)于調(diào)解結(jié)束環(huán)節(jié)的完善。行政訴訟調(diào)解結(jié)束可分為調(diào)解成功、調(diào)解失敗兩大方面。倘若調(diào)解成功，當(dāng)事人達(dá)成合意并簽訂調(diào)解協(xié)議，法院則應(yīng)依法編制調(diào)解書并進(jìn)行結(jié)案。如果在調(diào)解結(jié)束環(huán)節(jié)，出現(xiàn)有與第三方權(quán)益相關(guān)聯(lián)的案件，法院除了要對(duì)當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議是否主動(dòng)自愿、合法合理進(jìn)行審查，還應(yīng)對(duì)調(diào)解協(xié)議有損第三方權(quán)益與否進(jìn)行審查。如果存在，則必須要獲得利益關(guān)系第三方書面同意，方可進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)解書編制；而倘若調(diào)解失敗，法院將調(diào)解程序轉(zhuǎn)成審判程序，并應(yīng)當(dāng)依照法律及事實(shí)依據(jù)以做出最終判決。

（二）優(yōu)化行政訴訟調(diào)解制度適用范疇

《行政訴訟法》應(yīng)緊隨時(shí)代前進(jìn)腳步，對(duì)行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行及時(shí)優(yōu)化調(diào)整。當(dāng)前，法律提出行政機(jī)關(guān)只可在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，而不可依照部門規(guī)章、其他規(guī)范性文件進(jìn)行自由裁量，這勢(shì)必會(huì)一定程度上影響法律的實(shí)用性、合理性。鑒于此，可嘗試將行政裁決案件、行政合同案件、行政不作為案件等案件納入行政訴訟調(diào)解制度適用范圍。以行政裁決案件為例，此類案件爭(zhēng)議內(nèi)容表面上而言主要為行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，而從深層角度而言其爭(zhēng)議內(nèi)涵主要為行政相對(duì)人與行政第三人相互間有關(guān)裁決事項(xiàng)的爭(zhēng)議，行政相對(duì)人真正的想法訴求在于協(xié)調(diào)其與第三人相互間的利益沖突問題。倘若此類案件也可經(jīng)由調(diào)解進(jìn)行處理，通過行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)及相關(guān)第三人達(dá)成合意，由此不僅可協(xié)調(diào)行政爭(zhēng)議，還可解決民事糾紛，提升案件結(jié)案效率的同時(shí)提升行政機(jī)關(guān)公信力。另外，對(duì)于適用行政訴訟調(diào)解制度的自由裁量權(quán)案件，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注在調(diào)解程序中，法院促成當(dāng)事人達(dá)成合意是否合法合理，也就是評(píng)定行政機(jī)關(guān)為與行政相對(duì)人達(dá)成合意，所做出的讓步行為是否合法合理，以及這一行為是否屬于行政機(jī)關(guān)法定權(quán)限范圍內(nèi)，同時(shí)該讓步不可以國(guó)家利益、公共利益或第三人利益為代價(jià)［5］。

（三）加大行政訴訟調(diào)解監(jiān)督及救濟(jì)力度

1．加大對(duì)行政訴訟調(diào)解過程的監(jiān)督力度。在行政訴訟調(diào)解制度建設(shè)過程中，強(qiáng)化對(duì)調(diào)解程序的全面監(jiān)督至關(guān)重要。在調(diào)解過程中，倘若調(diào)解有違當(dāng)事人自愿原則，存在強(qiáng)迫當(dāng)事人處分權(quán)利的情況，則應(yīng)第一時(shí)間終結(jié)調(diào)解，并依照法律予以判決。并且面對(duì)最終調(diào)解結(jié)果，應(yīng)賦予當(dāng)事人以陳述權(quán)利。另外，在如今信息化時(shí)代背景下，應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)的力量，對(duì)行政調(diào)解案件的過程、判決依據(jù)、調(diào)解結(jié)果等進(jìn)行有效公開，獲得來自公眾的監(jiān)督。

2．加大對(duì)行政訴訟調(diào)解的救濟(jì)力度。強(qiáng)化行政訴訟調(diào)解救濟(jì)，可有效防止法院適用調(diào)解制度對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益構(gòu)成侵犯，或者調(diào)解書有損公共利益、第三方利益的情況發(fā)生［6］。在實(shí)踐中，可引入民事訴訟中的救濟(jì)途徑，并針對(duì)性完善行政訴訟調(diào)解中當(dāng)事人的救濟(jì)途徑。

四、結(jié)束語

伴隨我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，社會(huì)大眾權(quán)利意識(shí)的逐步加強(qiáng)，在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人發(fā)生糾紛時(shí)，行政訴訟調(diào)解制度是解決雙方糾紛的一項(xiàng)有力方式。鑒于此，行政訴訟調(diào)解制度在未來將成為愈發(fā)重要的制度，應(yīng)不斷推進(jìn)對(duì)該項(xiàng)制度的建設(shè)完善。