《公共圖書館法》框架下社會力量參與公共圖書館治理的法律制度研究

王 景 楊君祎

安徽省圖書館，安徽 合肥 230001

隨著現代公共文化服務體系建設的不斷向前推進，我國的公共圖書館治理的政策法律也不斷完善健全，公共圖書館的建設主體也經歷了由政府引導向政府主導、社會參與的轉變。積極引導社會力量參與公共圖書館治理，既符合文化體制改革發展的趨勢，又可以創新公共圖書館治理機制。《公共圖書館法》作為公共圖書館領域的專門法律，在設立、管理和服務等方面，對引導社會力量參與公共圖書館治理從不同層面作出了制度上的安排。文章依據《公共圖書館法》對有關社會力量參與公共圖書館治理的制度安排，按照設立、運行和服務等不同治理單元進行梳理和分析，希望能為《公共圖書館法》的修訂完善和貫徹實施提供一些可供參考的理論基礎，也為調動社會力量參與公共圖書館事業建設與服務提供一些有益的參考依據。

一、公共圖書館治理

（一）公共圖書館治理的概念

“治理”是指一種公共管理活動或過程，其不同于自上而下的行政管理，在于更加強調不同主體的共同參與、合作協商，以實現公共利益的最大化［1］。就公共圖書館治理而言，它不同于傳統上單靠政府主導公共圖書館的建設與管理，更加強調公共圖書館發揮自己作為獨立法人的管理與服務職責，同時吸收公民、社會組織等社會力量參與圖書館事務的運營管理活動，涵蓋從圖書館設立、管理、運行到服務的全過程。因此，圖書館治理是指政府、公共圖書館、社會力量等相關利益主體遵循一定的規則或制度，一起對圖書館事務進行管理，提供社會公眾所需的文化服務和產品，滿足社會公眾基本文化權益的過程。

（二）公共圖書館治理的制度安排

公共圖書館治理涉及政府、圖書館，以及社會團體、公民等利益相關方，必須在法律上做出適當的制度安排，為他們以何種方式與途徑參與公共圖書館治理提供相應的法律依據［2］。伴隨著國家治理體系的法治化發展，我國公共圖書館事業的治理，也經歷了一個由國家政策管理向依法管理的轉變過程。《公共圖書館法》的頒布實施，標志著公共圖書館的發展進入了一個新的時代，也即進入了一個法治化的時代。《公共圖書館法》從設置、運行和服務等環節為公共圖書館確立了一系列的制度規范，成為國家管理圖書館事務的最高準則。從這個意義上說，公共圖書館治理就是要運用法律制度管理圖書館事務，將公共圖書館的設立、管理、運行和服務進行制度化安排，為公共圖書館事業的發展提供法治化的環境，推進公共圖書館事業的高質量發展。

二、《公共圖書館法》確立的社會力量參與公共圖書館治理的制度規范

《公共圖書館法》作為我國第一部國家層面的公共圖書館立法，從公共圖書館工作實際出發，從設置、運行、服務等方面進行了改革和創新［3］，在總則篇規定了調動社會力量參與公共圖書館建設的基本要求，并在設立、運行和服務等環節構建了社會力量參與公共圖書館治理的基本制度，為社會力量參與公共圖書館治理提供了法律依據。

（一）參與公共圖書館設立的法律制度

縣級以上人民政府是設立公共圖書館的主體，調動社會力量參與可以實現公共圖書館建設主體多元化，推動公共圖書館社會化發展。

1.獨立設立公共圖書館

近年來，在農村、社區等基層，個人、企業通過自籌資金、利用自有場所開辦面向社會公眾或是社區居民開放的圖書室或是新型閱讀空間不斷涌現，形成了獨具特色的社區圖書館。社會力量設立的圖書館，向社會公眾提供免費開放服務，可以歸入公共圖書館的范疇。社會力量設立圖書館是公共圖書館社會化發展的一種趨勢，也是對國家公共文化事業的一種有益補充。《公共圖書館法》在第四條規定了對公民、法人等社會力量通過自籌資金參與公共圖書館建設進行政策扶持的法律制度。這也是對《公共文化服務保障法》規定的細化和落實［4］，有利于調動社會力量參與公共圖書館建設，在城鄉基層建設新型公共文化空間，提升公共文化服務品質。

2.捐建公共圖書館

個人、企業等社會組織單獨依靠自身力量設立圖書館，在大多數時候，還是比較困難的，無論是設立初期，還是后續的日常運營，都存在人員、經費、項目等方面的困境。因此社會力量參與公共圖書館建設，更多的方式還是通過向公共圖書館捐贈一定的圖書、資金或設備。《公共圖書館法》在第六條、第二十條規定了社會力量向公共圖書館捐贈財產參與建設的法律制度，明確對于捐贈財產，可以給予物質和精神獎勵，即在稅收上給予優惠，或在文獻專藏、館舍設施上以捐贈者姓名命名。當然，在建立以捐建方式參與公共圖書館建設的法律制度的同時，也規定了命名的有關要求，就是在命名時不得違反法律規定和社會公共利益。

（二）參與公共圖書館運行的法律制度

1.進入公共圖書館理事會

為了進一步推進文化體制改革深入開展，十八屆三中全會以來，國家出臺了一系列推動公共文化單位開展法人治理結構試點的政策文件，明確政府與事業單位的權責關系，實現事業單位法人自主權，提升公共文化機構法人治理能力。《公共圖書館法》在第二十三條規定了法人治理結構的制度，規定專業人士和社會公眾等社會力量可參與公共圖書館管理。理事會是構建法人治理結構的核心要素，公共圖書館通過組建理事會，讓政治素質好、具備相應的知識和能力的社會力量，在決策、執行和監督等環節，為公共圖書館發展提供多方面、有價值的建議，這對完善現代公共圖書館的治理機制具有積極的促進作用［5］。

2.參與圖書館服務績效考評

對公共圖書館業務保障水平、業務建設能力和公共文化服務能力進行績效考核是加強圖書館管理和服務的重要手段。自1994 年在全國公共圖書館系統開展績效評估以來，對促進公共圖書館高質量發展發揮了巨大的作用。在評估績效評價指標中，越來越重視引入第三方力量參與考核評價。正是基于公共圖書館的發展實際，《公共圖書館法》在第四十二條、第四十七條分別規定了社會力量參與圖書館意見反饋和績效考評的法律制度，要求公共圖書館接受社會監督，并在補助或獎勵公共圖書館時，把考核結果作為相應的依據。這些規定建立了社會力量參與公共圖書館服務績效評價的制度，有助于建立以人民為中心的工作導向。

（三）參與公共圖書館服務的法律制度

1.參加政府購買服務

黨的十八屆三中全會以來，國家出臺了系列相關政策，推進公共文化社會化發展，其中重要的舉措之一就是向社會力量購買公共文化服務和產品，豐富公共文化供給形式與途徑，滿足人民群眾多樣化的精神需求。為順應公共文化的社會化發展趨勢，《公共圖書館法》在第四十五條規定了向社會力量舉辦的民辦公共圖書館購買服務的法律制度。政府依據民辦圖書館為社會公眾提供服務的內容和質量，按照一定的方法和流程，對其進行資金扶持，這對于保證民辦公共圖書館的運營經費、專業素質等服務能力，保障它們具有可持續發展資金，具有積極的幫助作用。

2.參加公共圖書館志愿服務

倡導和堅持公共文化志愿服務體系，對于推進公共文化服務的均等化和標準化發展具有深遠意義，中宣部等7 部委在2016 年就聯合印發了《關于公共文化設施開展學雷鋒志愿服務的實施意見》，要求公共文化設施開展學雷鋒志愿服務，號召有專業技能，有志于志愿服務的社會人士積極投身于公共文化服務事業，為老年人、少年兒童、殘障人士、農村留守兒童等特殊群體開展志愿服務。《公共圖書館法》第四十六條確立了社會力量參加公共圖書館志愿服務的制度規定。這為公共圖書館吸收社會力量參與公共圖書館服務，彌補公共圖書館自身人員不足，豐富公共圖書館服務供給，提供了法律依據。同時也能為志愿者開展社會實踐提供了很好的基地與舞臺，架起公共圖書館和社會聯系的橋梁。

三、參與公共圖書館治理存在的法律困境［6］

社會力量參與公共圖書館治理的關鍵在于依法管理，即不僅要有完善的法律制度的存在，制度也要得到有效實施。《公共圖書館法》作為國家層面的法律規范，對很多內容只能做出一般性的規定，還需要進一步細化相關制度。

（一）社會力量參與治理的意識較弱

傳統上我國公共圖書館管理體制是一種“自上而下”的行政主導體制，政府主導公共圖書館設立、管理及運行的全過程，公共圖書館長久缺少自主管理的能力，社會力量的參與度自然就較少。目前，我國公共圖書館雖已開始進行法人治理結構改革，但由于社會力量一直以來很少參與公共圖書館治理，導致社會力量參與圖書館治理的意識不強，也很少能夠提出有見解的治理意見。

（二）社會力量參與的力度不足

《公共圖書館法》雖然確立了社會力量參與公共圖書館治理的法律制度，然而，從實際運行情況來看，社會公眾參與公共圖書館治理基本還停留在探索階段，未能真正有效地參與圖書館事務運行管理。在當前公共圖書館建設管理模式下，政府是公共圖書館的建設主體，實際上掌控著公共圖書館的治理權限，社會力量參與公共圖書館治理的內容都在政府的限定范圍之內，這就導致參與公共圖書館治理的力度和深度都不夠大，對圖書館的管理和決策起不到應有的作用。

（三）社會力量參與治理的機制有待規范

《公共圖書館法》規定的有關社會力量參與公共圖書館設立、運營和服務的條款基本都是倡導性的，這種非強制性特征使得治理主體在圖書館運行管理過程中權責不明晰，往往難以明確政府與社會力量具體的治理責任。同時，公共圖書館對社會力量參與治理的評價激勵機制也不清晰，也使得社會力量依法參與圖書館治理的積極性和主動性有所降低。

四、促進社會力量參與公共圖書館治理的進一步措施

（一）增強參與公共圖書館治理的意愿

社會力量參與公共圖書館建設可以深化公共文化體制改革，促進圖書館與社會的融合發展，提升公共圖書館治理能力，為公民提供更多更好的公共文化服務。因此，在推進公共圖書館依法治理進程中，公共圖書館應通過新媒體等各種渠道廣泛宣傳公共圖書館的服務內容和社會職能，增進社會公眾對圖書館的了解，增進社會力量參與公共圖書館依法治理的主人翁意識，引導社會力量積極參與到公共圖書館建設中來。

（二）完善《公共圖書館法》的配套制度

公共圖書館推行依法治理的主要法律依據是《公共圖書館法》，雖然也有不少省、市制定出臺了圖書館地方性法規與規章，但是，無論是國家層面的法律，還是地方層面的法規規章，對社會力量參與公共圖書館治理的內容、途徑，以及扶持方式等方面，要么不具體，要么就是規定不明確，甚至沒有相關規定。這就需要各地結合實際情況，制定社會力量準入、風險控制、評估及監督等相關配套的條例、規定和實施細則，從而構建一個相對完善的法律制度體系［7］，為社會力量參與圖書館治理提供更為便捷和細化的法律依據。

（三）擴大社會力量參與圖書館治理的方式

加強公共圖書館的治理能力，必須加大社會力量的參與力度，擴大社會力量參與治理的渠道與方式。在建立健全法人治理的結構的基礎上，積極引導社會力量參與到公共圖書館選址建設、服務供給、運營管理、監督評價等全過程運營管理，發揮其共建、共治與監督的作用。同時要建立健全信息公開、意見反饋機制，對社會公眾反映的問題及時給與回應，并積極采納公眾合理意見，反映社會公眾的實際需求，讓社會公眾既有意愿又能真正參與公共圖書館治理實際，使之成為推動圖書館高質量發展的重要基礎。