實施行政復議“雙被告”制度后展現的問題及建議

湯少新

廣東眾大律師事務所，廣東 汕頭 515000

行政復議是我國對行政相對人的合法權益，也是監督和判斷我國行政機關是否合法、公平行政的重要制度。行政復議制度，體現了我國法治社會建設成效，也是我國法治社會建設的重要保障。而在我國法治社會建設的背景下，社會發展情況有所不同，各項法律制度也在不斷完善。“雙被告”制度就是2014 年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）修改背景下提出的新舉措，該舉措提出和實踐后備受關注，同時關于該制度也存在一定的爭議。因此，為了確保國家法制建設完善，相關部門需要引起重視，對行政復議“雙被告”制度進行優化完善，解決制度困境和理論矛盾，為制度優化實施打好基礎。

一、行政復議“雙被告”制度解讀

2014 年，我國為了完善行政法相關法律，對《行政訴訟法》進行了修改。其中重要的修改內容就包括行政復議方面的內容修改，我國首次提出了行政復議“雙被告”制度，據了解世界各國還未提出過該制度。

改進后的《行政訴訟法》在2015 年5 月1 日正式推行，在《行政訴訟法》第二十六條中，規定了有關行政復議“雙被告”制度：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。”“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”“復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。”“兩個以上行政機關作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關是共同被告。”

通過上述規定可知，實際上行政復議“雙被告”制度具體是指經過行政復議后，復議機關仍然堅持原行政行為的二者成為共同被告，從而形成了一個被告、兩個案件的情況，讓整個行政行為形成了雙被告。

二、行政復議“雙被告”制度困境和理論矛盾分析

據了解，行政復議“雙被告”制度實施后也取得了一定的成效，在新《行政訴訟法》頒布之后，我國行政復議率下降4%左右，該制度修改的根本目的也是維護行政相對人的合法權益，促進我國法律公平合理建設。但是，從目前社會公眾對行政復議“雙被告”制度的評論以及該法律制度具體處理事務的本質來看，該制度建設確實存在一定的問題。另外，部分專家在經過全面分析后，也提出了我國行政復議率有所下降，也不是單獨行政復議“雙被告”制度實施的功勞，而是整體《行政訴訟法》改進的效果。而當前，我國相關法律學者對“雙被告”制度褒貶不一。但是，實際上，行政復議“雙被告”制度實踐中出現的問題確實是在表明該制度存在一些亟待完善的方面。以下是本文在分析文獻和查閱資料之后，針對行政復議制度的主要困境和理論矛盾進行的解析。

（一）行政復議“雙被告”制度的困境分析

行政復議“雙被告”制度在頒布后，經過了實踐的驗證，有功也有過。但是，社會法治需要完善，作為公平民主的法治國家，我國的行政復議制度需要進一步完善。所以，完成行政復議的優化極為重要。而完善行政復議制度的首要工作，就是根據實踐問題和反映，了解行政復議“雙被告”制度的主要困境。

1.行政復議“雙被告”制度的部分內容缺乏實際意義

法律制度缺乏實際意義的影響比較大，也代表法律制度不夠完善。而當前，行政復議的“雙被告”制度就存在該問題，直接影響到了該制度實施。例如，行政復議“雙被告”制度中，復議機關和行政機關需要雙雙舉證的法律制度就缺乏實際意義。而實際上，復議機關已經確定行政行為急需執行，則也認定了行政機關提供的證據滿足確認需求，因此第二次舉證已經是無效舉證。此行為無異于是浪費司法資源，同時也影響到司法效果。另外，部分情況下，復議機關承擔舉證責任違背了行政程序法的原則。但是，實際上，證據不足，將會直接影響到復議機關和舉證，影響到各項工作。

2.復議機關定位出現相互矛盾

行政復議“雙被告”制度實施背景下，還存在復議機關定位的問題，直接影響到行政復議的應用效果。整個行政復議工作開展的過程中，相關專家指出在該制度下，行政復議機關的定位出現互相矛盾的問題。在此制度中，行政復議機關處于雙重角色。第一重角色是行政復議階段的判斷者，而在行政訴訟階段，復議機關也是被檢查者。因此，雙重身份使行政復議機關的各項工作執行十分困難，在行政復議階段，行政機構很有可能因此而顧此失彼，甚至會因為行政訴訟而出現有失法度的問題。另外，角色之間的相互轉換，也會讓行政復議和行政訴訟之間的工作人員出現相互包庇現象，甚至還會滋生貪污腐敗等犯罪行為。

3.新行政復議“雙被告”制度暗藏風險

行政復議“雙被告”制度實施的主要目的是實現行政公平，保證公民的合法權益。但是，從當前角度而言，新制度執行也存在一定的風險問題，直接影響到行政復議效果。不可否認，“雙被告”制度的實施在一定程度上降低了行政復議維持率，緩解了“維持會”現象。但是這種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的改革方式，已經引發行政復議駁回率的上升。這種此消彼長的結果，顯然與改革目的不符。行政復議“雙被告”制度執行過程中，需要對行政復議進行二次審查，如果審查結果正確，則可以確定行政復議正常執行。但是，如果在審查后，發現行政復議存在爭議，則代表行政程序錯誤，行政執行有失公允。因此，行政復議“雙被告”制度實施，也會引發一系列的行政整頓。影響到行政復議的效果，甚至影響整個行政復議階段。

（二）行政復議“雙被告”制度的理論矛盾分析

行政復議“雙被告”制度還存在一定的理論矛盾。《行政訴訟法》確立的復議“雙被告”制度已經實施九年有余。考察九年來的實踐數據，可以發現“雙被告”制度本身的預期目標并未在普遍實現，而“雙被告”制度引發的制度陷阱、后遺癥等一系列問題已經顯現出來。“雙被告”制度旨在解決復議的公正再造問題，但是通過行政訴訟的監督來倒逼行政復議機關公正行使復議權，已然被目前的數據表明是收效甚微，甚至得不償失。

三、行政復議“雙被告”制度完善建議

行政復議“雙被告”制度還存在一定矛盾等相關問題。行政復議是我國行政管理的重要措施，同時也是公民合法權益的保障制度。因此，在我國法治社會不斷建設的背景下，更需要行政復議制度完善。而行政復議制度完善，更應該解決以上矛盾問題，提升行政復議制度的應用合理性。以下是針對行政復議制度完善提出的重要措施。

（一）完善行政復議“雙被告”制度內容

行政復議“雙被告”制度完善首先就需要完善制度內容，通過制度內容完善，保證行政復議“雙被告”能夠良好執行。而行政復議“雙被告”制度實施過程中，制度內容存在的問題便是內容重復，影響到司法工作，同時也造成了相互影響。而實際上，行政復議“雙被告”制度只需要將內容精簡。如，針對行政復議的舉證環節，建議進行優化，主要是指在行政復議的舉證時，復議階段無需使用行政行為處理階段的舉證，省去不必要舉證環節，加快行政復議速度。另外，完善行政復議“雙被告”制度，還需要完善“雙被告”制度的相關程序，通過制度程序的不斷完善，防止行政復議“雙被告”制度出現雙重舉證、證據不足等問題。

（二）復議機關的重新定位

行政復議“雙被告”制度下，還應該注重對復議機關進行重新定位。復議機關的雙重身份和角色，直接影響到行政復議機關處理工作，甚至是影響到了行政行為，不利于各項工作開展。因此，行政復議“雙被告”制度實施過程中，還需要對復議機關進行重新定位。建議在行政復議“雙被告”制度實施背景下，通過制度完善，確定行政復議機關新角色。包括在行政復議階段以及行政訴訟階段。例如，在行政復議階段，需要針對行政復議“雙被告”制度明確其地位，了解到行政復議的應用效果。同時，在整個行政復議階段，行政機關和復議機關都需要明確自身的身份和地位，明確權利和義務。另外，行政復議工作開展的過程中，為了防止出現貪污腐敗、相互包庇等問題，還應該建立監督制度。在行政復議“雙被告”制度下，再分設相互監督制度［1］。

（三）行政復議“雙被告”制度風險預防

行政復議“雙被告”制度還存在一定的風險。因此，整個行政復議“雙被告”制度實施的過程中，還需要實施風險預防。因此，行政“雙被告”制度下，還需要完成風險預防，具體建議從以下幾方面做起：

1.行政復議“雙被告”制度風險預防，應該從行政各環節的流程做起。通過行政環節的有效執行，確保行政訴訟、行政復議等工作流程良好實施，減少行政復議的風險問題。

2.行政復議“雙被告”制度風險預防應進行制度優化。通過行政復議的制度優化，將行政復議制度設計為行政復議的主渠道，不斷完善內容，確定行政復議“雙被告”制度的定位。解決行政復議機關“維持會”現象，將行政復議打造成化解行政爭議的“主渠道”，根本在于行政復議的體制問題，這不僅要求行政復議機關保持相對的中立性，行政復議機關中工作人員的身份、地位及履職能力也要有所保障［2］。

3.行政復議“雙被告”制度風險預防，要建立獨立、公開和透明的司法流程。行政復議主體需要明確，行政復議審理程序也要公開透明。在行政復議等環節中，僅僅依靠傳統的制度無法實現公開，公正。但是，行政復議制度執行的過程中，想要明確制度，還需要完善行政復議應用效果。而建立公開透明化機制就是對“雙被告”制度最好的監督，也是確保國家法治良好實施的關鍵［3］。

（四）行政復議“雙被告”制度效果優化

行政復議“雙被告”制度的建立還需要具有實際的效果。而相關法律專家在不斷探究下，提出了多種“雙被告”制度的優化策略，對于“雙被告”制度執行有重要的意義。以下是針對行政復議“雙被告”制度進行優化的建議：

首先，應當將工作重點重新放到行政復議制度本身，并加強行政復議的配套保障制度建設，“應將行政訴訟的被告規則與《行政復議法》的修改作通盤考慮”，而不是簡單地通過“讓行政復議機關充當被告”的方式來試圖根治“復議機關常常充當維持會”這一頑疾［4］。

其次，行政復議“雙被告”制度下，維持原判的案件相對比較多，顯得“雙被告”制度缺乏實際的效果。所以，行政復議制度完善，需要解決該問題。另外，該問題也暴露了一個弊病，便是在維持原判的案件中，行政復議機關被認定為被告，從而也讓相關法律文獻顯得不夠公平。因此，行政復議“雙被告”制度需要完善，主要完善環節是指在維持原判的案件中，不再將行政復議機關列為被告或第三人，但法院在做出裁判時要對行政復議決定一并進行評價。當然，進行這樣的制度設計需要對這一問題做出合理解釋，即在沒有讓行政復議機關參加相關行政訴訟的情況下，法院因何可以對行政復議機關的復議維持決定一并作出評價。實際上，這正是筆者所主張的“行政復議的本質屬性是司法性”這一核心觀點將會推導出的必然結果［5］。

（五）行政復議“雙被告”制度理論創新

行政復議“雙被告”制度還需要進行理論創新。整個行政復議“雙被告”制度還存在理論矛盾。因此，在整個行政復議執行的過程中，還需要對理論進行完善。而行政復議制度的主要理論矛盾便是“雙被告”理論，在理論完善的過程中，還需要對“雙被告”制度理論進行進一步完善，通過完善理論。“雙被告”的問題是造成一切問題的源泉，完善“雙被告”理論極為重要。例如，完善行政復議“雙被告”制度，可以分別設定“雙被告”制度的權利和責任，防止雙被告相互影響［6］。

四、結束語

本文針對行政復議“雙被告”制度進行了全面分析，提出了行政復議“雙被告”制度優化的幾點建議，包括制度完善，制度效率優化，制度理論優化等，希望能夠對行政復議“雙被告”制度實施與完善有所幫助。