地方政府融資平臺公司破產之法律研究

劉光歡 許馨兒

泰和泰（貴陽）律師事務所，貴州 貴陽 550000

一、地方政府融資平臺公司的歷史沿革

（一）起源

自1978 年黨的十一屆三中全會后，我國經濟制度與財政體制同步順應我國經濟的發展開始改革，中央與地方財政之間原本的財政管理模式是由地方收入后一并繳納至中央，地方預算計劃編制完畢后，再由中央統一將地方所需的財政支出核算下撥，形成了較為明顯的隸屬關系。而伴隨著黨的十四屆三中全會在北京的召開，社會主義市場經濟體制建立的要求凸顯，中央與地方之間的財政制度也隨即更新至分稅制，而分稅制正是地方政府投融資平臺公司出現的一個重要原因。

《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》文件宣布，從1994 年1 月1 日起在全國范圍內對財政的地方包干體制進行變動，財政收入上對中央與地方以稅種進行區分，財政支出上由中央承擔國家整體性的經費，地方承擔地方性的財政支出［1］。

（二）發展

1998 年，K 銀行與W 市政府聯手打造了平臺公司為承擔融資義務法人主體、土地出讓收益作為質押、專項財政資金作為還款保證，向W 市多個城建項目統一發放貸款的“W 市模式”；2002年起，C 市也逐步組建了8 個投融資平臺公司，在各自領域進行融資，資金專項用于各自領域的投資建設，又打造出了一個“C 市模式”。根據以上兩個模式展現出來的地方政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）投融資能力對推動城市基礎建設的良好效果，以及市場經濟法律方面相關的完善，各地方政府開始意識到建立平臺公司不僅能使融資渠道更加暢通，而且平臺公司作為一個功能齊全的市場經濟主體也能使整個融資、投資的交易過程更加符合法律規定，于是紛紛開始建立平臺公司，使其代替政府承擔融資、投資的功能。

隨著同一時期房地產市場的飛速發展，地方政府對土地的出讓能夠獲得不菲的財政收入，平臺公司背后所代表的資金實力更為雄厚，而銀行在此種情況下，結合有土地等實物可供抵押的擔保方式，對平臺公司的貸款額度也釋放得較為寬松，因此在平臺公司發展的頭十年里，可謂是一帆風順、熱火朝天。

（三）限制

地方政府通過平臺公司大肆融資嘗到甜頭后，舉債規模愈發夸張，融資方式也愈加混雜。2010 年6 月國務院發文要求各級政府主管部門對其所在區域的平臺公司債務進行整體梳理，在梳理時將債務按照不同的種類進行區分，并對此制定不同的化解方案以進行債務償還，并對正在建設當中的相關項目考慮好之后的融資方案，以期剝離平臺公司的融資功能，使地方政府債務能夠減小規模，有序化解，避免出現“爆雷”。

融資方式的限制導致了部分平臺公司的資金鏈出現危機，但隨著新《預算法》的出臺，地方政府發行債券的限制又再度放開，地方政府可以通過此種方式獲取資金注入平臺公司，于是地方政府發債再一次興起，以繼續填補平臺公司的前期債務，但隨著近年來中央對土地財政的限制及可出讓地塊數量的減少，地方政府可獲得的土地出讓收入也逐漸減少，還款能力也隨之下降，隨之而來的即是某些地方政府債券的到期無法兌付，相應平臺公司的負面消息也頻頻傳出，“爆雷”危機隱隱浮現。

（四）破解

2018 年9 月13 日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》明確了國有企業需要加強資產負債約束，并在提出的配套措施中指出國有企業破產這一處理路徑，對已經僵化的國有企業子公司支持進行破產清算，對仍具有發展能力的國有企業子公司，如已滿足破產條件，支持以破產重整程序進行處理，而對于平臺公司本身，如已經有較為嚴重的資產不足以償還債務的情況，不再具備債務清償能力，支持實施破產重整或者清算［2］。

2021 年3 月7 日，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》發布，文中對地方政府清理規范平臺公司做出了要求，并再次指出對于不再具備債務清償能力的平臺公司要進行破產重整或者清算［3］。

通過以上兩份文件，我們可以明顯地看到，中央已對陷入困境無法自救的平臺公司指出了處置途徑：破產重整或破產清算。且兩份文件中均將破產重整這一方式排在了首位。

二、地方政府融資平臺公司破產申請

（一）平臺公司主體資格的適格性分析

根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》一文，若一具備獨立法人資格的經濟實體系通過地方政府及其部門和機構等，通過財政撥款或注入土地、股權等方式進行設立的，并且為政府項目實現了投融資功能，則應當被認定為平臺公司。［4］由此，若平臺公司作為獨立法人時系以公司作為表現形式，則當然地符合《企業破產法》中“債務人”的主體資格。

此外，食藥監局還給出溫馨提示：每個國家的保健食品都是依據其本國人的體質、營養狀況生產的。中國人擁有自己的體質特點，一味迷信海外保健品并不可取，建議謹慎選購，最好是遵醫囑。

（二）破產申請時應遞交的證據

1.債權人

（1）債權人申請破產清算。在該種申請中，最為主要的申請材料是債務人不能清償申請人到期債務的證據，一般以人民法院出具的終結本次執行裁定書等居多，如已掌握能夠體現債務人財務狀況的審計報告、財務賬冊、資產評估報告等相關材料，材料上已能夠顯示債務人資不抵債的，也可以一并進行提交，在平臺公司層面而言，也可以考慮提交平臺公司發布的到期無法兌付公告以及相應債權的發行量、對應債權金額明顯高出平臺公司注冊資本的相關證據。

債權人申請破產重整。債權人在申請債務人破產重整時，除應提交與破產清算一致的證據外，類似深圳市中級人民法院還要求提供債務人具有重整價值的證據材料，在平臺公司層面而言，可以考慮提交平臺公司經營的優質性資產或部分特許資質，以證明平臺公司的持續經營將對社會效益及經濟效益的增加有所幫助。

2.債務人

（1）債務人申請破產清算。除《企業破產法》規定的申請材料外，平臺公司作為國有企業，根據《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》第五條，還需要提交例如其上級主管部門的批復、會議紀要等文件，內容中需明確表示同意其破產。例如在青海省H 市中級人民法院審理的青海省H 公眾服務有限公司（以下簡稱“H公司”）申請破產清算一案中，青海省H 市中級人民法院便以申請人H 公司作為國有實際控制企業，僅提交了同意破產的《會議紀要》，未提交其上級主管部門同意其破產的正式文件為理由之一，裁定不予受理H 公司的破產清算申請，直至H 公司在二審中向青海省高級人民法院補充提交了其上級主管部門福建日報社關于同意H 公司破產清算的批復，青海省高級人民法院方才認可其已提交上級主管部門同意其破產的文件。類似的要求在S 市中級人民法院、B 市高級人民法院發布的破產案件審理規程中也同樣存在，國有獨資企業或國有資本控股企業申請破產的，必須經對債務人履行出資人職責的國有資產監督管理機構或國有企業上級主管部門的同意。

（2）債務人申請破產重整。債務人申請破產重整的思路基本與債權人申請破產重整的思路一致。

3.出資額占債務人注冊資本十分之一以上的出資人申請破產重整

該種申請方式下，破產重整的時間僅限于在人民法院受理破產申請后、宣告債務人破產前。在申請資料上，除前述申請重整應提交證據外，申請人還應當就其“占債務人注冊資本十分之一以上”的事項進行證明［5］，但現行的法律規定并未就“占債務人注冊資本十分之一以上”的截止時限、是否能合計、是否在重整過程中應保持作出規定。

筆者認為，從“占債務人注冊資本十分之一以上”的比例設置來講，其內涵應當系參照《公司法》中對持有公司10%以上表決權股東的保護，因此此處對于截止時限和合計的適用也應當參照《公司法》及其司法解釋的相關規定，至遲應當是向人民法院提起破產重整時；十分之一以上的比例可以是多位出資人合并計算。但對于重整期間是否也應繼續保持合計占債務人注冊資本十分之一以上，筆者持否定意見，原因是破產重整的過程并不同于普通的公司股東要求行使其股東權利的過程，申請破產重整的出資人本身的意愿也是希望債務人重新走向正軌，回歸正常經營，由此在設計重整計劃時，將極大可能采用引進投資人、債轉股等方式，勢必會導致股權比例的轉換或股權比例的稀釋，若在此種情況下強行要求重整期間仍然保持占債務人注冊資本十分之一以上，將有可能使重整計劃無法得到最優化甚至無法執行，導致平臺公司無法實現涅槃重生。

三、地方政府融資平臺公司破產案件中的債權審查及資產處置

（一）債權審查

平臺公司的債權人主要來源于其融資的渠道，多為銀行、債券持有人及非標融資人。其中銀行貸款及公司債券作為較明顯的債權，通過其相應的征信報告記錄、債券發行記錄等，可以有較為明顯的體量及有效性判斷，但非標融資作為可操作性較強的隱性融資渠道，管理人在實質審查債權時，需要根據其合同條款、時下政策、放款憑證等，結合對債權人、債務人的調查、詢問，才能嚴格判斷合同的有效性、本金、利率標準，因此作為平臺公司破產案件的管理人，需要全面地掌握金融債權債務的相關法律規定、司法觀點，方能針對種類繁雜多樣的平臺公司債權進行有效審查。

（二）資產處置

平臺公司的資產多為對地方政府的應收賬款及國有土地使用權。

對于地方政府的應收賬款，處置難度較大，市場普遍的購買意愿并不強，但由于平臺公司的破產案件社會影響較大，在應收賬款處置時，可以通過地方政府廣泛地尋找買方，必要時可以與地方政府進行協商提供優惠條件，以使應收賬款順利變價，但在此環節需要注意的是，平臺公司的性質仍為國有企業，則地方政府允諾的相應的優惠條件應以不構成國有資產流失并符合國有資產處置流程為前提，否則仍將可能因此導致承擔法律責任。而平臺公司名下的國有土地使用權在現今房地產市場仍有余熱的情況下則是較為優質的資產，尤其是在二、三線房地產價格仍有上升空間的城市，大部分買方或投資人都是為了國有土地使用權而來。

對于通過出讓方式取得的國有土地使用權，在政府非稅收入劃轉征收政策施行之前，由于土地出讓金的收取部門仍是屬于地方政府直接管理的土地行政管理部門，尚有一定自由的決策權，因此不少平臺公司是未向土地管理部門足額繳納土地出讓金的，如涉及該部分國有土地使用權處置的，則平臺公司需要先行補繳巨額土地出讓金方能正常處置，對已進入破產程序的平臺公司來說心有余而力不足，不僅需要與買方或投資人進行友好協商，同時也需要在債權人會議中征得債權人同意，破產案件的管理人需要將相關利弊向債權人進行充分釋明。

平臺公司通過劃撥取得的國有土地使用權，根據《最高人民法院關于破產企業國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》，當然地不能夠納入破產財產地范圍進行考慮，由地方政府進行收回。

四、總結

自國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》后，業界再次對平臺公司的破產進行了廣泛的討論，紛紛認為“狼”即將來了，但截至筆者完成本文之日，仍未出現平臺公司破產清算典型案例，畢竟平臺公司本身仍體現著地方政府的財政實力及市場信用，而平臺公司所背負的銀行貸款、公司債券等債務也牽涉著各類債權人的實質利益，可謂是牽一發而動全身。即便是廣為人知的S 市C 集團有限公司破產案件，其申請事項也為破產重整，且申請的債權人同樣是S 市國資委下屬的國有獨資公司，再結合H 燃氣公司2019 年7 月與S 市政府簽訂的戰略合作協議，及坊間傳出的H 燃氣公司將參與S 市C 集團有限公司重整計劃，不難看出該破產重整申請背后實質上已提前達成了成熟的處置方案。

實際上，從筆者本人的思考出發，也認為重整將是平臺公司進入破產程序后的主要路徑，平臺公司現在承擔的社會意義已經遠超其最初興起時的融資職能，在其背后地方政府的引導下，通過重整化解債務的方式，方能使社會經濟的波動減少到最小。當然，該觀點僅針對平臺公司的本部及其一級子公司，對于平臺公司下屬的不少二級、三級“僵尸”子公司，從公司架構清理的角度，通過破產清算程序將其依法依規地處置完畢，對于平臺公司的減負也有一定積極意義。