法治視野下流域環境治理路徑探析
——以L 市W 區為例

雷珍珍 張泓海

中共隴南市委黨校，甘肅 隴南 746000

一、流域環境治理的重要意義

（一）貫徹習近平生態文明思想的迫切需要

黨的二十大報告中提出十六個方面的成就與變革，其中之一就是堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護，全方位、全地域、全過程加強生態環境保護。L 市第五次黨代會報告提出，把L 市建設成為“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地，通過努力L 市獲評“2022 年鄉村振興綠色實踐優秀城市”。習近平生態文明思想、黨的二十大報告、L 市第五次黨代會精神均是推動流域環境治理的根本遵循和行動指南。思想是行動的先導，理論只有被付諸行動才能體現其價值，從實踐層面而言，流域環境治理正是踐行習近平生態文明思想的具體行動和迫切要求。以法治力量為建設山川秀美、生態優良的美麗中國保駕護航。

（二）鞏固流域生態屏障的定位要求

L 市河流流域屬長江支流嘉陵江的支流，途經一區兩縣，是長江上游的主要生態屏障。一方面流域生態恢復和保護，對長江上游的水源涵養、水土保持、水利資源利用、生態環境保護具有重要的戰略意義；另一方面長江流域大部分水能資源都集中在上游地區，具有一定的經濟價值，所以針對流域經濟屬性對其進行保護顯得尤為重要。

（三）落實流域環境治理的現實需要

流域環境治理是省委省政府在“三新一高”時代背景下交給L 市的一項重要政治任務，是踐行建設“兩山”實踐創新基地和建設“三城”、打造“五地”發展目標的具體行動，更是L 市發展的實踐需要。目前W 區流域環境治理迫切需要立法保護。L 市河流流域，自古以來就是W 區經濟文化發展的中心，聽老人們講述，以前的南北兩山樹木蔥郁，由于追求經濟發展，人們過度砍伐樹木，使得流域內的森林資源受到嚴重破壞，影響了南北二山林草植被水源涵養功能，再加上L 市山大溝深，水土流失嚴重，自然災害頻發，著實讓“隴上江南”的美譽蒙羞。為了解決流域內環境問題，制定一部具有L 市特色的地方性法規則迫在眉睫，使流域治理走向法制化、規范化、系統化，確保流域治理在法治的軌道上運行，助推流域經濟社會的有序發展。

二、流域環境治理存在的問題

（一）部門協作有待進一步加強

山水林田湖草沙是生態領域的生命共同體，要注重一體化保護和系統治理，由于山水林田湖草沙分屬于林業、水務、農牧、生態環保等不同的部門，會出現交叉管理或是漏管等情形，未能充分發揮協調聯動作用，有待形成全方位、全過程、全地域流域生態環境保護機制。

（二）執法水平有待進一步提高

由于危害生態文明的行為具有多元、隨機、分散等特點，通常情況下執法行動大都發生在生態環境結果發生之后。同時，環境保護問題在執法過程中自由裁量權相對比較大，存在執法彈性大、執法不嚴、執法隨意等一些問題，這與國家沒有相應的流域環境治理領域的具體立法有著一定的關系。正所謂徒法不足以自行，執法者在具體執法過程中執法能力不強，執法活動的延續性較弱，執法水平有待進一步提升。

（三）企業社會注重經濟效益忽視環境保護

流域環境治理需要社會、企業、政府、民眾共同參與共同治理，然而企業和社會往往注重經濟效益，常常忽視流域環境保護，其中較為突出的問題體現在以下三個方面：一是非法采砂，對自然河道破壞嚴重；二是水電資源過度開發引發環境問題；三是墳地亂象使南北兩山植被修復困難重重。

三、流域環境治理的實現路徑

（一）加強區域流域立法

1.出臺科學的立法規劃。黨的二十大報告指出，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家，基層要實現法治現代化，首要任務就是科學立法，有法可依是依法治國的前提和基礎。通過立法積極調整社會關系，促進經濟社會和諧發展。一是加強水環境領域的立法。一方面對一些不適宜經濟社會發展甚至是存在嚴重缺陷的法律法規應及時進行修改或廢除，同時對于水環境保護中法律未涉及的領域及時填補，探索流域治理新路徑，推動流域協同發展。二是加強地方政權建設，設區的市人大具有地方立法權，要完善自身制度，為地方法治建設履職盡責，促進全過程人民民主。三是穩定社會秩序，俗話說，社會穩則百姓安，加強社會治安管理，營造良好的社會環境，自覺同社會丑惡現象作斗爭。

2.加強流域立法。國家和省級層面均有流域內環境治理的相關立法，L 市作為地級市，目前正在起草“L 市飲用水水源地保護條例”，缺乏針對流域內環境治理的專門性法律。當然，這也是我國區域環境立法普遍存在的問題。必須通過區域立法，依法治理來解決突出問題。一是盡快建立起相應的地方性法律。例如，《L 市流域環境與資源保護條例》《L 市流域可持續發展條例》，對于建設項目，首先要進行環境影響評估，否則不予批準建設。二是建立流域環境治理法律體系。形成流域治理制度框架，可以借鑒其他地區流域治理的成功做法。在生態治理中強調系統治理，一方面要加強山水林田湖草沙等領域的區域立法，實現法治共同推進，為生態文明建設提供法治保障，另一方面要做到流域治理領域建立立法體系。三是用立法的形式固化生態補償機制成果。實行資金補償、實物補償，由國家財政統一管理，統一支付，減少中間環節。對當地的政府管理，實行GDP與環境保護統一的考核方式，既要考慮當地經濟發展水平，也要考慮當地自然環境保護成果，在干部任用、資金撥付等方面實行優惠政策。扶持當地開發生態產業、旅游業，在金融、產業政策上予以支持，幫助當地招商融資。四是強調法律的可操作性。應充分考慮法律法規實際應用性，注重精準立法、精細立法，為區域流域環境保護的法治建設提供長效可行的法律機制。

（二）加大流域執法力度

1.促進河長制、湖長制長效化。河長制是水環境行政治理實踐中的創新舉措，2007 年在江蘇省無錫市開始探索，從2016 年開始，我國全面推廣實施河長制［1］。河長制、湖長制是保護區域流域生態環境的重要舉措。讓黨政領導牽頭，落實屬地責任，沿河路段設立公示牌，可掃二維碼了解河段相關信息，有效地管理和保護河流，讓無人管、被肆意污染的河流得到了修復和改善。“河長制”制度的出臺，對河流的治理起到了一定的成效，產生了一定的約束力，為了進一步鞏固成果和經驗做法，需建立配套、系統的法律體系將其固定下來。例如，《中華人民共和國水污染防治法》第五條為建立河長制提供了法律依據，但河湖管理中一些成熟的經驗與做法仍需用法律制度的形式固定下來，以確保河、湖管理工作在法治的軌道上運行。

2.完善環境影響評價制度。鄉村振興戰略的重要內容之一就是生態振興，要加強農村生態環境的保護，重點關注沿江農業生產項目，尤其是畜禽養殖業，通常在不遠處就能聞到異味，家禽排泄物更是對水環境有一定的影響。要對沿W 區河流流域段，重點是南北兩山的建設嚴格管理，應該通過有關部門所做的環境影響項目評價，否則不允許開工。由于農業生產項目目前沒有納入我國環境影響評價對象體系，故而，一定范圍內要將部分農業生產項目，尤其是對水環境會產生重大影響的項目作為環境影響評價的對象，以促進水環境的保護。

3.提升執法監管水平。執法監督水平其實就是運用法律處理問題的能力，法律只有在實踐中運用才能體現其生命力。執法監督體現在方方面面，一是監督企業落實環境保護責任。環境資源保護部門要主動擔當作為，做好所管轄區域內企業生態和環境污染方面的執法監管工作，當地政府要意識到環境保護的重要性，把環境問題作為環保目標責任考核的重要內容，嚴格落實監管責任。二是在執法工作中，要抓重點，把控好關鍵環節。一方面重點排查水源區排污單位污染排放情況，發現問題及時處理，例如，清理違法違規建設項目等，同時要做到預防為主，督促有關企業在資源開發利用過程中自覺守法保護生態環境。另一方面及時準確地向司法機關移送涉嫌環境違法案件。對惡意違法行為，決不能睜一只眼閉一只眼，必須依法從嚴從重處罰，移送司法機關依法追究其刑事責任。三是加強和規范墓地建設。要對W 區河流流域段，重點是南北兩山的建設嚴格管理，目前我國沒有關于農村墳地的相關規定，應該通過農村鄉規民約、民俗來進行引導，發揮南北兩山區域流域水涵養區的作用。四是加強人大監督職責。人大的重要職責之一就是監督，為推動流域保護，促進地方經濟發展，應堅持為民立法的理念，地方各級人大常委會應積極探索，做好調查研究工作，為流域保護共同立法或是協同立法做好充分的準備，護好一江碧水。

4.加強部門協作，形成協同治理機制。一是綜合治理。針對以往“九龍治水、群龍無首”的問題，提倡綜合治理的理念。通過整合與調度各級行政力量，增強整治力度，提高治理效率，促進部門之間的協調合作，形成治理合力。二是明晰具體責任，形成責任清單。流域治理是一項復雜的系統工程，涉及不同行政區域和行業部門，需要由統一部門來總攬全局，對跨行政區域的水域明晰管理責任，協調各部門之間的權力與義務，實行聯防聯控。三是提高涉水行政能力。眾所周知，河流大都位于不同的行政區域內，在條框分割的管理機制下如何破解管理難題成為重大課題，要想解決以往各自為政的問題，需建立統一的流域管理機構，改變行政條塊分割對流域治理的不利影響，提高水環境領域的治理水平。

（三）提供流域司法保障

1.疏通訴訟渠道。需要解決的首要問題就是環境公益訴訟的適格主體問題，根據我國相關法律的規定，檢察院、公民、社會組織是提起環境公益訴訟的適格主體。同時還要疏通訴訟渠道。由于環境資源環保的案件在維權賠償、鑒定舉證、糾紛化解中往往存在諸多困難，司法實踐中一些潛藏在生態環境保護中的不法行為未能得到審判，例如河道偷采砂等，一些問題即使起訴到法院也難以勝訴。故而疏通訴訟渠道執法部門和檢察院要各自發力，一方面要監督行政執法部門積極履行職責，主動擔當作為，保護國家利益和公共利益；另一方面檢察院要發揮其監督職責，在發現執法機關存在不作為和違法行使職權時應當提出檢察建議或向人民法院提起環境公益訴訟。另外，為方便全民參與環境保護，應簡化環境侵權訴訟程序，讓群眾監督環境侵權行為，不至于出現訴累的情形。

2.注重執法與司法的銜接。調研中發現，在環境保護領域部分不法行為沒有能夠起訴到法院。這與行政執法部門工作量大、管理不到位有一定的關系，甚至存在一些行政部門不按法律履行職能，出現法律效果與社會效果的矛盾，致使破壞生態環境的行為無法得到法律的制裁。可以從以下方面進行強化：一是加強思想重視，各級檢察機關應從思想上重視行政執法與刑事司法相銜接工作，把銜接工作作為各項檢察工作中的重點，維護法律的嚴肅性和權威性，樹立檢察機關的威信和良好形象；二是建立工作機制，保持與有關行政執法機關的長期溝通和聯絡機制，確立定期核查制度；三是召開聯席會議，將案件移送、立案、批捕、起訴等情況通報給相關單位，加強案件信息的交流工作，做到事事有回音、件件有落實。

（四）形成共治良好局面

流域治理一般是指從流域整體利益出發，以政府為主導，社會協同，公眾參與的多主體互動合作的多中心治理格局［2］。實踐證明，流域治理僅靠政府的高效能運轉是遠遠不夠的，還需要社會各界力量的參與，正所謂共建共治共享。一是企業主動擔當作為，企業應該成為流域環境治理的執行者，尤其是一些向流域內排放污水的企業，要承擔社會責任和生態責任。二是發揮社會組織效能。根據《中華人民共和國環境保護法》第五十八條之規定，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，社會組織處于基層一線，能夠及時地發現環境污染問題，在一定程度上可以彌補政府的不足，用實際行動來保護環境。三是建立便捷的公眾參與機制，注重公開，大家齊抓共管環境治理，通過制度保障社會成員有序參與環境管理，鼓勵和支持全社會成員參與流域治理，助推流域環境治理可持續發展。四是鼓勵公眾參與流域環境治理。凝聚集體智慧，群策群力，加強流域治理的法治宣傳，提高群眾的流域保護意識，保護流域生態環境應該從日常生活中的小事做起，內化于心，外化于行，做流域保護的積極踐行者。