未成年人權益保護研究

摘 要：保護未成年人的合法權益，是我國司法工作的重點。未成年人檢察公益訴訟是近年來檢察工作的新領域，也是檢察機關保護未成年人權益的重要司法手段。未成年人檢察公益訴訟在我國起步較晚，實踐中仍存在一定的問題，制度上有待完善。有必要加強對未成年人檢察公益訴訟的研究，厘定受案范圍，完善相關程序，進一步加強檢察機關對未成年人各項權益的全面保護。

關鍵詞：未成年人保護；公益訴訟；檢察機關

中圖分類號：D92? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）04-0055-05

未成年人的健康成長，歷來受到我國黨和國家領導人的重視。習近平總書記強調：“孩子們成長得更好，是我們最大的心愿。”加強未成年人的保護工作，需要家庭、學校、政府、社會等多方面的綜合努力，司法保護也是其中的重要組成部分。檢察機關作為我國的法律監督機關，一直致力于加強對未成年人權益的司法保護。2015年，最高人民檢察院設立臨時機構——未成年人檢察工作辦公室，專門統籌協調未成年人檢察工作；2018年，又成立第九檢察廳，專門負責未成年人案件的辦理。未成年人檢察工作逐步從以刑事為中心轉向刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面發展。相對其他三大檢察而言，未成年人檢察公益訴訟的起步時間較晚，相關制度和程序仍在探索當中。加強對未成年人檢察公益訴訟的研究，有助于更好地推進未成年人檢察工作的全面發展。

一、未成年人檢察公益訴訟的理論基礎

關于公共利益的范圍，學術界有著不同界定，但基本上都贊同公共利益包括對社會弱勢群體權益的關注和保護，如老人、兒童、婦女及殘疾人等，將此作為公共利益的外延[1]。未成年人權益既有個人利益的屬性，又有國家利益和社會公共利益的屬性，這在理論及實務界均已達成共識，檢察機關代表國家提起未成年人公益訴訟具有深厚的理論基礎。

（一）兒童最大利益原則

兒童最大利益原則是1990年9月2日正式生效的聯合國《兒童權利公約》確立的基本原則，也是該公約確立的四項基本原則中最基礎、最重要的原則。兒童最大利益原則的內容主要包括以下幾個方面：一是兒童作為獨立的權利主體受到保護；二是強調兒童保護的特殊性，立法上與成人進行區分；三是兒童利益必須高于其他利益，以兒童利益為中心；四是基于兒童利益對成人權利進行限制。所謂“最大”，是指要以兒童的健康、幸福和尊嚴為上，要以兒童的利益為先。最初，家庭自治被認為是最有利于保護兒童的利益，但是隨著處于較強地位的家庭成員傷害弱勢家庭成員的情形廣泛出現，國家開始逐漸介入到家庭關系之中。國家介入的方式靈活多樣，但以司法介入為核心，對涉及侵犯未成年人的行為進行公益訴訟，便是其中的一項重要制度。20世紀初實踐于美國的“公共利益法”（該術語在印度被采用并且常被稱為公共利益訴訟（PIL））這一術語最初主要代表窮人、兒童等弱勢群體[2]。兒童最大利益原則在兒童權利保護中占據舉足輕重的地位，多次被其他國際公約和區域性條約重申。2020年10月17日修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）確立了“最有利于未成年人原則”，實質上就是兒童最大利益原則。可見，我國賦予檢察機關提起未成年人公益訴訟的職權也是遵循了兒童最大利益這一基本原則。

（二）國家親權理論

國家親權是指當未成年人的父母或者監護人在沒有履行或者沒有適當履行監護職責時，由國家履行監護人的職責，以保障未成年人的權益免受侵害。國家親權又被稱為國家監護。有學者認為，國家親權的實質在于，對未成年人的監護是父母、社會和國家的共同責任，國家承擔起保護未成年人合法權益的職責[3]。也有學者從社會結構與功能角度對國家親權加以審視，將其理解為一種國家公權力對父母親權的救濟和對原生家庭功能的積極補償[4]。事實上，國家親權的觀念很早就存在于羅馬法中，但首先在英美法上成形。很多親權制度的適用，如官選監護、貧困兒童國家扶養制度，在兩大法系中都存在。與這些親權制度相關，還形成很多制度，公益訴訟就是其中之一。比如，阿根廷的國家親權制度，又稱國家庇護制度，該國于1814年在檢察院（公共部）下設一個部門稱為未成年人部門，又稱被監護人部（Ministerio Pupilar），這一部門在保護窮人、不在者和無能力人（包括未成年人和失能人）的訴訟中充當原告或控告人[5]。阿根廷的這一做法與目前很多國家的未成年人公益訴訟制度在很大程度上重合。

二、未成年人檢察公益訴訟的現狀分析

2020年修訂的《未保法》第106條為未成年人檢察公益訴訟提供了法律上的依據，未成年人檢察公益訴訟作為一項獨立的檢察制度逐漸確立，檢察機關提起未成年人公益訴訟得到了廣泛的認同，但在司法實踐中仍然暴露出一系列問題。

（一）檢察機關提起未成年人公益訴訟的優勢明顯

近年來，各地檢察機關辦理的未成年人保護公益訴訟案件數量逐年遞增，案件的類型也從傳統公益訴訟領域擴展到包括未成年人網絡保護[6]、點播影院、電競酒店新業態[7]等多種新型案件。通過實踐中案件的辦理，不僅促進了未成年人公益保護難點痛點問題的解決，還推動了未成年人綜合保護長效機制逐步確立，檢察機關的辦案優勢不斷凸顯：一是專業性。檢察機關是獨立的國家機關，擁有法定的職權，具有專業化的辦案團隊和辦案人員，在調查取證、提起訴訟方面更加專業。二是有效性。檢察機關在辦理刑事、民事、行政案件的過程中，發現案件背后涉及未成年人問題時，可以及時獲得公益訴訟案件線索并調取證據，實現對未成年人的綜合保護；同時檢察機關可以通過多項業務與其他行政機關以及社會組織溝通和協調，整合社會資源，更加有效地保護未成年人權益。三是強制性。檢察機關作為獨立的司法機關，較少受到外界的干擾，有利于被破壞的法律秩序及時得到恢復。

（二）未成年人檢察公益訴訟面臨的困境

1.受案范圍不明確。未成年人權益的公益性并不當然意味著公益訴訟需要不加區分地保護未成年人的所有權益，但是應當以何種標準來確定公益訴訟適用的范圍，以及在未成年人保護與婦女權益保障等其他領域公益訴訟發生重合時如何劃分案件范圍等，都是未成年人檢察公益訴訟理論和實踐中亟待解決的問題。現行法律并未明確何種侵害未成年人權益的行為應當由檢察機關提起公益訴訟，司法實踐中，主要根據對“公共利益”的理解來判斷案件是否具有公益訴訟的性質。近年來，各地關于檢察公益訴訟工作的規定或細則，除個別地區對檢察機關提起未成年人公益訴訟的情形進行詳細列舉之外，多數情況下只是概括表述，并不具有實踐中的可操作性[8]。各地檢察機關為了避免出現錯誤，案件的辦理往往集中在少數幾個方面，造成案件類型的集中化和趨同化。

2.線索來源不足。目前，未成年人檢察公益訴訟的案件線索來源比較單一。線索來源的局限性，容易造成司法實踐中案件范圍狹窄、數量有限的情況。根據最高人民檢察院公布的數據，雖然近年來此類案件數量有了大幅提升，但跟刑事、民事、行政檢察，甚至是其他領域公益訴訟案件的數量相比，還非常有限，案件的類型也多以“學校”周邊治理和監護權為主，對其他方面的保護涉及較少。另一方面，由于檢察機關辦理的涉及未成年人權益保護的案件，通常已經產生嚴重的損害后果，或者是經歷了長期的訴訟程序，從中發現線索之后，再予以立案、調查，乃至提起公益訴訟，對未成年人權利的保護有滯后性，不利于對未成年人權益的優先和預防性保護。

3.訴前程序不規范。從近年來檢察公益訴訟的實踐來看，訴前程序表現搶眼，效果甚佳。以2021年為例，檢察機關就未成年人保護公益訴訟共立案6 633件，行政公益訴訟案件提出訴前檢察建議5 811件，絕大多數問題在訴前得以解決。但存在諸多不足。目前，未成年人檢察公益訴訟，尤其是行政公益訴訟中，訴前程序的不足主要表現為檢察建議的不規范。《人民檢察院公益訴訟辦案規則》對檢察建議的形式和內容做出了規定，但實踐中一些檢察建議的內容過于簡單，或者是對事實和理由的說理性不夠，或者提出的建議措施針對性不強，不具備操作性，容易引起行政機關的抵觸，不利于檢察建議效果的發揮。

4.調查取證能力有限。未成年人公益訴訟中，檢察機關調查取證能力的有限性既有自身的原因，也有外部條件的限制：從檢察機關自身來講，由于實踐中多數未成年人公益訴訟案件來源于檢察機關辦理的其他案件，很多證據都依賴于前期公安機關或者行政機關的固定。在涉及獨立調查核實的案件時，檢察機關往往缺少獨立自主調查取證的意識，或者不具備相應的能力。從外部而言，則是由于法律規定的原因，公益訴訟中檢察機關調查核實的手段相對不足，缺乏強制性措施保障，在面對相關主體拒不配合調查或者“軟抵抗”的情況，檢察機關的地位和處境略顯尷尬，容易導致檢察公益訴訟的剛性不足，從而影響未成年人檢察公益訴訟的質效。

三、未成年人檢察公益訴訟案件范圍的厘定

明確檢察機關的受案范圍是未成年人檢察公益訴訟的首要問題，不僅關系到未成年人公益訴訟檢察資源的有效使用，也影響著未成年人權益的綜合司法保護。

（一）域外檢察機關提起未成年人公益訴訟的規定

1.英美法系的規定。在英國，檢察總長作為公益訴訟的代表，為制止公共性的不當行為提起訴訟。個人也可以提起公益訴訟，但是必須經過檢察總長的授權，以檢察總長的名義提起訴訟，并且訴訟的目的是為了公眾利益的需要行動[9]。英國的這種檢察公益訴訟和個人公益訴訟相結合的模式，使得公益訴訟的范圍比較廣泛，一定程度上有利于保護未成年人的權益。關于未成年人公益訴訟的規定主要體現在判例法中，包括食品衛生與安全、公共安全、性別種族歧視、確認婚生或非婚生子女身份等案件。美國的公益訴訟制度也較為完善，除了檢察總長之外，比較有特色的公益訴訟制度是“私人檢察總長”制度：有些聯邦法在公益訴訟特定領域設立私人訴權，這種訴權是“檢察總長”在私人訴訟領域的延伸。在公益訴訟方面，美國的公民訴訟比較發達，但檢察機關提起公益訴訟仍然占據著比較重要的位置。總體而言，檢察機關在保護未成年人方面具有較為廣泛的權利。如美國《兒童在線隱私保護法》允許檢察官通過公益訴訟起訴的方式監管網絡運營商，以保障兒童及其監護人對在線隱私處分的權利。地方檢察官只要認為運營商對州居民的利益造成損害，即可提起訴訟[10]。

2.大陸法系國家的規定。大陸法系國家普遍承認檢察機關作為公共利益的代表提起公益訴訟。法國在1976年修訂的《法國民事訴訟法典》中規定了在事關公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟[11]。在未成年人的權益保護方面，涉及親權、監護等人身關系時，往往被認為具有社會公益的屬性，檢察機關有權向法院提起訴訟。《法國民法典》規定了檢察院提起公益訴訟的多種情形：如親子關系異議之訴（第336條）[12]；就親權的行使和子女生活費、教育費的方式之訴（第373-2-8條）[13]；“完全取消親權”之訴（第378條）[14]等。日本的公益訴訟制度中，檢察機關不僅是公益訴訟的代表，在特定情形下，也是公民單獨個體利益的保護者。在未成年人保護方面，檢察機關提起訴訟的規定主要見于民法、人身保護法、民事訴訟法等法律。例如，根據《日本民法典》第744、834條等規定，對于撤銷婚姻、喪失親權或管理權、解任監護權等案件，檢察機關可以提起家事訴訟。

（二）我國未成年人檢察公益訴訟案件受理的類型

與西方國家公益訴訟以私益救濟為主要模式不同的是，我國公益訴訟的本質是對公共利益的維護。因此，對“公共利益”的界定就成為區分公益訴訟與私益訴訟的關鍵。未成年人檢察公益訴訟中，“公共利益”的界定既是重點，也是難點。有觀點認為，公共利益是一個與私人利益相對的范疇，著眼于社會所有社會主體共同的整體利益[13]；有觀點認為，未成年人檢察公益訴訟中應當根據“未成年人利益最大化”的原則來解釋“公共利益”[14]；也有觀點認為，未成年人公益訴訟應當把握好“不特定多數”這一原則，公益訴訟的司法保護目標應聚焦需要政府責任維護的相對具體的不特定多數的未成年人利益[15]。

筆者認為，不應僅以“不特定多數”作為判斷未成年人公益訴訟案件范圍的唯一標準。國家設立監護制度彌補未成年人自我防護能力的不足，通常情況下，家庭是未成年人的首要保護主體，在未成年人的個人利益受到侵害時，父母或者監護人依法承擔保護未成年人的職責，行使相應權利。此時，如果檢察機關直接以未成年人權益的公益屬性為由提起公益訴訟，會導致國家公權力對私權領域的過度干預。在此情形下，關于“只有發散性地對歸屬某集體的不特定成員權益形成了一致性侵害才屬于公益訴訟保護范圍”[16]的論斷確有必要。但是對于家庭關系中，監護人不履行監護職責或者侵害未成年人權益，導致未成年人的權益受損時，如果仍然過于強調特定未成年人的“私人利益”，將會造成未成年人處于缺失保護的狀態。從表面上看，這種情形表現為特定未成年人的個體利益受到侵害，但實質上卻是缺失監護的情況下，權益受到損害而無法尋求救濟的未成年人群體應當如何保障自身權益的問題。基于未成年人權益的公益屬性，處于此種情形下的未成年人利益不應機械地歸于“私人利益”的范疇，從而完全排斥公權力的介入。根據國家親權原則，國家應當對未成年人承擔兜底的保護責任。事實上，隨著世界各國的親子法從父母本位主義向子女本位主義轉變，國家對未成年人權益的干預方式和范圍在逐漸擴大。某些情形下，未成年人的權益受到侵害需要緊急介入時，各國不再嚴格區分該種情況屬于“公共利益”還是“私人利益”，對“特定”未成年人的“私人利益”保護也體現出“公共利益”屬性。此外，基于未成年人身份的特殊性以及保護未成年人的重要意義，從兒童最大利益原則的角度出發，將公益訴訟擴展至“特定”未成年人則更有利于這一目的的實現。從前述域外立法來看，很多國家都明確檢察機關對未成年人監護變更關系等案件的訴權，因而將家庭監護關系中未成年人權益受到侵害的案件納入我國未成年人檢察公益訴訟的范圍，更符合保護未成年人權益的本意。綜上，筆者認為，我國未成年人檢察公益訴訟案件的受案范圍應當包括以下幾種類型。

1.專門針對未成年人權益的其他領域公益訴訟案件。從理論上講，諸如食品藥品安全等其他領域檢察公益訴訟受理的案件中，凡是涉及不特定未成年人權益受到侵害的案件，都屬于未成年人檢察公益訴訟的受案范圍。但是應當區分部分涉及未成年人權益和專門針對未成年人權益的情形，對未成年人檢察公益訴訟的范圍進行限制：只有專門或者主要針對未成年人權益的行為，才應歸于未成年人檢察公益訴訟。另外，對于案件既涉及婦女權益保障，又侵犯了未成年人權益，是屬于未成年人檢察公益訴訟還是普通公益訴訟，筆者認為，需要根據比例原則進行考慮。通常情況下，利益受損更大的群體，可以給予更多的重視；但同等損害情況下，根據最大兒童利益原則，應當優先保護未成年人權益，由未成年人檢察部門辦理更為合適。

2.需要對未成年人進行特殊保護的公益訴訟案件。由于未成年人對世界的認知能力低，為避免其受到侵害，法律對此做了一些專門的規定，予以特殊保護，根據《未保法》規定，禁止在學校周邊設置營業性娛樂場所、酒吧、網吧，禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票，禁止網絡產品和服務提供者向未成年人提供誘導其沉迷的產品和服務等。如果行為人違反了對未成年人予以特殊保護的法律，在符合法律規定的情況下，檢察機關有權向人民法院提起公益訴訟。對于此類案件，同樣應當遵循“不特定多數”的原則，只有在行為人侵犯了不特定多數未成年人權益的情況下，檢察公益訴訟才應介入其中。司法實踐中，這類案件往往是未成年人保護領域的社會痛點、輿論焦點和治理難點，也是未成年人檢察公益訴訟需要重點關注、重點監督的領域。

3.家庭關系中涉及未成年人監護事務的案件。家事關系中，未成年人受到侵害時，檢察機關提起公益訴訟的案件主要涉及撤銷監護權、變更撫養權或追索撫養費等類型。司法實踐中，檢察機關主要通過督促起訴、支持起訴等多種方式參與其中。根據有學者收集的典型案例，“監護侵權領域占比最高，且均為監護權撤銷類案件，屬于未成年人檢察公益訴訟高發類別。”[17]這些案件的辦理，對于加強監護監督，督促、引導監護人切實、有效履行監護職責起到很大的作用。將其納入未成年人檢察公益訴訟的范圍，更有利于保護未成年人的權益。

四、未成年人檢察公益訴訟程序的完善

（一）擴大案件線索來源

拓展未成年人檢察公益訴訟的線索來源，需要檢察機關從內外兩方面予以關注和考慮。一是加強與內部其他部門的交流和合作。雖然未成年人檢察業務統一集中辦理工作全面推開后，由未成年人檢察部門專門辦理各類未成年人案件，但是其他檢察部門辦理的案件中仍然存在發現侵害未成年人權益線索的可能性。應當暢通未成年人檢察部門與其他部門的交流，發現線索后及時移送，及時履行公益訴訟的監督職責。二是借助外部力量，建立線索發掘的長效機制。這里外部力量的范圍應盡可能地廣泛，既可以是行政機關，也可以是社會組織、社會團體，甚至是個人。例如，可以建立與相關行政機關的信息共享機制，或者是與學校、賓館等與未成年人接觸密切的單位加強溝通，設立專門聯絡人員，或者在社區、鄉村等地建立學生家長或群眾舉報途徑等。總之，應當盡可能地延伸未成年人權益保護線索發現機制的觸角，擴大未成年人檢察公益訴訟的案件來源和范圍，更加全面地保護未成年人的權益。

（二）重視規范訴前程序

保護未成年人的權益是檢察公益訴訟的最主要目的，如果權益可以得到維護，被破壞的法律秩序能夠予以恢復，那么不一定必須通過訴訟程序解決。未成年人檢察公益訴訟往往涉及多個行政單位，通過磋商或者檢察建議的方式督促行政機關及時執法，能夠實現用最小的司法成本獲得最大的社會效果。目前，訴前程序的完善最重要的是提高訴前檢察建議的規范化程度。鑒于實踐中訴前檢察建議存在的諸如內容不規范、針對性不強等問題，一方面，應當將訴前檢察建議與諸如綜合治理檢察建議等其他類型的檢察建議加以區分，明確其對訴訟程序的依托性，規范其格式、內容及適用情形，加強訴前程序和訴訟程序的銜接；另一方面，應當增強檢察建議內容的針對性和可操作性。檢察機關應當通過調查取證，明確行政機關的職責范圍，核實行政機關怠于履職的后果和危害，并針對問題提出切實可行的整改建議，確保行政機關履職的可能性，提高訴前檢察建議的采納率。

（三）優化調查核實權

調查核實工作是檢察公益訴訟的重要環節，也是保障檢察機關監督職權有效行使的關鍵所在。完善未成年人檢察公益訴訟程序，需要優化檢察機關的調查核實權。從目前來看，檢察機關行使調查核實權的障礙主要在于缺少自主性以及系統性的配套支持。實踐中，未成年人檢察公益訴訟案件證據主要來源于刑事案件或者是行政機關，具有較強的局限性。檢察機關應當根據舉證責任分擔的訴訟要求，樹立自主獨立調查的理念，提高自行調查取證能力，科學制訂調查計劃，明確調查重點，綜合運用多種調查手段，嚴格按照法律規定，全面客觀地調取證據。另外，有必要從立法上提高檢察公益訴訟調查取證權的剛性，在特定情形之下，諸如面臨易于轉移、破壞、損毀、隱匿的證據材料，或者行政機關及當事人予以阻礙時，賦予檢察機關一定的強制性手段。但需要強調的是，公益訴訟中檢察機關的調查核實權應保持謙抑性，遵循手段與目的相適應原則，避免濫用和隨意擴大化。

（四）注重與行政機關合作治理

檢察公益訴訟，尤其是行政檢察公益訴訟，雖然在特定情況下（行政機關工作人員故意不履行職責或者怠于履行職責）帶有問責機制的性質，在絕大多數情況下，應當被認定為特定領域內檢察權與行政權的合作治理機制[18]。未成年人檢察公益訴訟更是如此。未成年人的權益保護是一種全方位的綜合性保護，往往需要多個行政機關聯合執法，綜合進行治理。未成年人公益訴訟案件中，檢察機關與行政機關的聯合合作，并不應限于案件的某個階段，而應貫徹整個訴訟的過程。在案件線索階段，可以利用大數據和人工智能等技術的發展，推動建立行政執法信息和檢察公益訴訟的信息共享平臺，擴大檢察機關發現案件線索的來源，提升檢察機關及時研判和處置案件的水平和能力；在訴前程序階段，檢察機關與行政機關的溝通，能夠督促行政機關及時履職，使得被破壞的社會秩序和法律秩序盡快得到恢復，同時，還可以發現行政治理過程中存在的諸如立法空白、立法漏洞等方面的問題，經過協調，各方達成一致意見，通過行政與司法的合作機制達到保護未成年人合法權益和維護法律統一性和權威性的效果；在提起訴訟階段，行政機關的協助可以給檢察機關的調查取證提供更多的便利，尤其對于部分民事公益訴訟案件，前期行政機關對證據的固定，往往決定了案件最終的成敗。由此可見，加強檢察機關與行政機關的合作治理，是提高未成年人檢察公益訴訟質效的有效途徑和方式。

五、結語

當前，未成年人檢察工作的重點是強化未成年人的綜合司法保護，公益訴訟作為四大檢察的重要組成部分，也是新時代檢察工作的創新增長點，需要予以更多的關注。隨著未成年人檢察公益訴訟實踐在全國范圍內有序推開，未成年人檢察公益訴訟對未成年人權益保護的作用也在日益增加。應當正視當前未成年人檢察公益訴訟實踐中存在的問題，堅持人權司法保障的理念以及最有利于未成年人的原則，積極推進未成年人檢察公益訴訟制度的完善，為未成年人提供更加全面的司法保護。

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（責任編輯：田 苗）

收稿日期：2023-04-18

基金項目：安徽省人民檢察院2022年課題“未成年人司法綜合保護問題研究”（WJ202217）

作者簡介：張茜，第六檢察部四級高級檢察官，法學博士，從事國際法、檢察公益訴訟制度、反腐敗法制建設研究。