企業PPP 項目財務風險管理問題及措施

李敏之

（華隴能創股份有限公司，甘肅 蘭州 730000）

1 我國PPP 項目發展現狀及城市軌道交通PPP 項目運行情況分析

為了有效防止地方財務債務風險發生概率，保證當地財政的可持續性，財政部已經將 PPP 項目支出責任列入到了監督體系之中，并嚴格控制了財政承擔能力10%的底線，也就是：每年的時候，地方PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占了一般公共預算的比重不應該高于10%的比例，而數據庫每年都會對占比7%～10%的地區進行相應的風險提醒，對高于10%的地區則將停止其新PPP 項目的入庫，我國2018～2019 年入庫項目數量和投資金額出現下降，2020 年以來呈小幅增長趨勢，增速明顯放緩。截至2022 年8 月末，全國31 個?。ㄖ陛犑?、自治區）、中央及新疆生產建設兵團納入項目庫的PPP 項目（含儲備項目）共有13 986 個，投資金額總計205 513.21 億元，2022 年8 月末的全部入庫項目落地率為81.48%，詳見圖1、圖2。

圖1 全國2016 年1 月～2022 年8 月PPP 項目入庫情況

圖2 全國截至2022 年8 月PPP 項目入庫（含儲備項目）情況

分區域看，貴州、四川、河南、浙江和山東的投資金額位列前五，分別為18 967.00 億元、15 093.09億元、14 192.24 億元、12 761.36 億元和12 009.54億元，超過萬億的還有云南11 832.01 億元和湖北10 604.16 億元。項目數量位列前三且過千的為貴州、河南和山東，分別達到1 300 個、1 219 個和1 079 個，明顯多于其他區域。

1.1 當前城市發展增速軌道交通項目面臨資金壓力陡增

城市軌道交通作為一種在我國城市中進行的大規模的基礎設施投資項目，其投資規模巨大，價格受相關部門規制，投資回收期長，具有一定的公益性質。伴隨著社會的不斷進步和城市化發展的不斷推進，城市軌道交通的發展已經步入了一個高速發展的階段。

在2015～2020 年期間，中國的城市軌道交通的投資在每年都有增加，在2020 年，已經達到了6 286 億元，在2018 年度，《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》中明確提出，在軌道交通工程中相關部門對該類項目的投資比例必須達到40%以上，為軌道交通工程資金支付提供了最基礎保證。然而，城市軌道交通需要大量的資金，僅僅依靠相關部門的補貼很難解決，因此，其基礎設施的發展也受到了很大的經濟壓力。

1.2 我國PPP 項目的回報機制分析

眾所周知，目前PPP 項目按回報機制可分為相關部門付費、可行性缺口補助和使用者付費三種類型，財政資金參與程度依次減弱。實際操作中，財政資金參與程度最高的相關部門付費類型PPP 項目投資金額較小，占比也呈下降趨勢，可行性缺口補助是當前主流付費機制，符合PPP 模式緩解當地相關部門債務壓力的初衷。截至2022 年8 月末，可行性缺口補助、相關部門付費和使用者付費類型的PPP 項目投資金額分別為136 816.26 億元、42 208.50 億元和26 488.45 億元，分別占比66.57%、20.54%和12.89%，見圖3 所示。

圖3 PPP 項目回報機制占比

2 國內外城市軌道交通PPP 項目財務風險管理的啟示

在“一帶一路”倡議的推動下，中國的城市軌道交通正處于快速發展的時期。PPP 模式給我國城市軌道交通行業注入了新的生機，但同時也面臨著嚴重的挑戰。加拿大、英國等國家都是較早開展城市軌道交通工程PPP 項目的國家，他們在這一領域所取得的成功與經驗，對我國的PPP 項目在城市軌道交通方面的發展具有一定的借鑒意義。

2.1 利用風險管理手段對PPP 企業風險進行綜合識別

在PPP 項目中，如何有效進行項目風險的識別，是一個非常重要的問題。在PPP 項目中，為了更好地進行風險辨識與評價，企業方面必須使用一系列的管理手段，如管理準則、評價工具等。例如，加拿大的聯邦金融委員會發布了風險評價的工具和應用指南，當地的IO 公司開發出了一種風險的標準分析工具，叫作“特殊的行業風險矩陣”，它可以將各種行業的風險的種類和細節都羅列出來，并且對PPP 項目的整個壽命周期都進行全面的考量，包括對項目風險的發生概率和潛在的損失統計，并且按照風險矩陣來分配風險。利用在合同簽訂和生效之前，兩次檢查風險分配矩陣的審查機制，可以對各方的責任進行明確，降低出現錯誤決策的幾率。

當前對城市軌道交通PPP 項目進行風險辨識時，除規范的風險分析工具之外，還廣泛使用了“專題討論會”的方式來發掘特定項目的獨特風險。在風險討論會上，項目發起人、軌道交通承包商和工程師、外部技術顧問等利益相關者，可以利用相互交流和集體討論的方式，為相關部門機構收集和分配風險信息，為相關部門機構在評價項目采購方式和風險時，提供專業的指導意見。在此基礎上，利用“風險登記系統”對全部風險進行確認，并將之列入工程壽命期的核對表中。

2.2 對風險進行適當的分布，對“樂觀偏見”保持警覺

在PPP 項目中，如何對其進行有效的風險配置，既能有效降低項目的整體風險，又能保證項目的成功實施。相反，如果一方承擔了過高的風險，就無法形成有效的激勵，或者給PPP 項目帶來了額外成本，從而使PPP 項目失去了可持續發展的能力，最終導致了PPP 項目的失敗。以倫敦地鐵PPP 為例，由于相關部門與公司之間在資金籌措、債務償付等方面存在著風險分擔不當，導致了PPP 項目的破產。

在進行PPP 項目投資時，要注意不要輕視“樂觀偏見”對風險分擔決策的影響，因為它涉及到了與項目風險有關的費用。企業界的風險管理部門往往會以“最有可能”的幾率來估計各種風險，卻忽視了某些極端事件或更長期事件對工程的沖擊。企業財務管理部門也可以借鑒國際會計組織的實踐，采用實際的平均數據，并將全部的風險都列出來，從而避免在風險分布上出現“樂觀偏見”。

2.3 選擇合適的支付機制

在PPP 項目中，由于風險條件和風險分布的差異，其支付方式的選擇也就成了亟待解決的問題。由于城市軌道交通 PPP 項目的公益性以及對票價的限制，使得PPP 項目的總體收益并不高，因此，在此背景下，參與企業的相關部門應當根據項目的特征，并結合風險分擔方案，選擇適當的支付方式。

2.3.1 使用者付費機制

這種支付方式有兩個問題。一是存在著公司無法全部回收成本的風險。基于該項目的預計收益要求，可能需要對當前的利率進行較大的調整。在兼顧公共利益的情況下，決策者和監管者難以做出正確的決策。另外，也有可能使相關部門失去對費用的定價權力。若相關部門將工程的控股權拱手讓人，則商業部門有可能無視社會大眾的強烈抗議，強行抬高工程價格，從而背離工程為公眾服務的本意。例如，在加拿大最早采用“用戶支付”模式的PPP 模式中，就存在著這樣的問題。

2.3.2 政府付費機制

這種支付方式已被加拿大、英國等國家采用。政府以大額“竣工支付”和“業績”為基礎，承擔了“市場和需求”風險，僅將“收益”風險、“市場”風險、“需求”風險等少數幾個風險分擔了企業，確保了“項目”的可持續發展。例如，加拿大的DBFM、DBFOM 等交通行業中占比較高的兩種模式，都是采用了多種形式的付款，而倫敦的軌道交通PPP，也是采用了“政府付款+績效評估”的模式。在此基礎上，以商業單位是否能夠達到工程建設對其可用度的要求，以及是否能夠在一個運行周期中為其提供優質的運輸服務為基礎進行支付。所以，有必要對“可用性”的指標進行清晰的界定，并對其進行評價、監督、問責、約束等機制方面進行系統的研究。例如，在倫敦地鐵PPP項目中，由于沒有從聯合體中獲取必要的造價和經營數據，因而難以對工程造價進行有效監督，并對工程業績進行全面把握。

2.3.3 可行性缺口補貼機制

在對PPP 項目中的支付方式進行選擇時，要按照相關部門的要求，按照其所承擔的風險情況，對其進行風險分擔。例如，其他參與投資方可以在什么時候投入多少的資金比例，出多少資金的比例會對工程的規模、服務層次和結構產生什么影響，同時也會對項目財務部門產生什么樣的風險。在實際操作中，對于企業來說，要完成對企業財務的風險分擔，最重要的一點，就是要在相關部門的監管下，對企業的薪酬進行明確的界定，并將其與企業自身的業績評價標準相結合。

4 總結

為了更好地促進我國公共基礎設施的發展，也為了減輕國家在項目中的財政和管理壓力，在我國推行PPP 模式是非常必要的。文章從PPP 模式的角度，分析了PPP 模式的運營特點和對參與多方主體及企業財務風險的特點，并對PPP 模式下的企業財務風險管理問題進行了探討。通過研究可知，由于我國PPP 項目機制引入年限較短，而國外如加拿大、英國等國家在城市軌道交通等領域應對財務風險的相關機制經驗豐富，值得我國PPP 項目企業借鑒和參考；為此，為提高城市軌道交通工程PPP 項目參與企業的財務風險控制能力，建議我國參與城市軌道交通PPP 項目的企業方可以從重視合同條款的設計、項目風險分配或轉移、靈活運用合同或法律賦予企業在特定情況下控制項目的權利等方面進行優化。