一個縣城的機構改革調查

田國寶

2022年8月，婁煩縣啟動了一場聲勢浩大的機構改革，將黨政機構從原來的35個減少至22個。作為山西省第二批人口小縣機構改革試點縣，婁煩縣機構改革相對順利。

多數受訪者表示，雖然改革存在一定不足之處，但整體上，業務更加聚焦，一個部門負責一攤事，不會出現扯皮推諉的情況；由于審批層級減少，管理扁平化，部分權力下放，工作效率提升了，多數干部對改革持積極態度。

怎么改

婁煩縣位于太原西北部，下轄7個鄉鎮，戶籍人口12.3萬，常住人口9萬出頭，集山區、庫區和老區于一體。2022年，婁煩縣的一般公共預算收入8.8億元，一般公共預算支出24億元，財政入不敷出。

與山西大部分地區一樣，婁煩縣也擁有豐富的煤炭儲量，但由于地處汾河上游，境內的汾河水庫又是太原市的重要水源地和生態屏障，所以被禁止開發，日常機構運轉和經濟發展等方面支出，主要依靠轉移支付。

山西15萬人口以下小縣較多，普遍存在財政供養人員比例失衡、人浮于事等突出問題。為解決這一問題，2020年，山西啟動人口小縣機構改革試點，以構建簡約高效的小縣行政管理體制。河曲和浮山兩個縣作為首批試點縣，于2020年底啟動機構改革；2022年8月，婁煩、榆縣、黎城和石樓4個縣被列為第二批試點縣。

從這6個試點縣的具體行動來看，改革主要有5種類型。

第一類是職能相近和聯系緊密的機構合署辦公，比如，縣委辦和政府辦合署辦公，由縣委副書記兼任縣委辦主任。

第二類是職能相近的局委合并，如發展改革委和工信局合并。

第三類是根據職能需要，組建新的機構。

第四類是優化紀檢監察和巡察機構設置。

第五類是業務口線調整，比如將體育從衛生系統劃入教育系統。

調整后，一頭多管、交叉管理的情況有所改善。合并后的政府組成部門，均由分管副縣長兼任局長和第一書記，比如婁煩縣委常委、常務副縣長任瑛兼任發改工信和科技商務局局長；副縣長馬建玉兼任農業農村和水務局局長。

婁煩縣一名干部介紹，在山西人口小縣機構改革中，部門合并后由分管副縣長兼任局長，這一創新做法在一定程度上減少了改革阻力，“合并后，無論誰當‘一把手，對方都不會服氣，副縣長兼任，誰都沒話說”。

上述干部進一步表示，機構改革后，原來部門正職領導轉為主持日常工作的常務副局長或分管副局長，繼續分管原來的領域，崗位級別和權限跟改革前相比沒有太大變化。

合署辦公和其他整合方式也采取類似形式，婁煩縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，宣傳部分管宣傳和文旅兩個領域，常務副部長分管宣傳工作；在宣傳部領導下，文旅局長加掛宣傳部副部長職務。

人員如何安置

婁煩縣城坐落在一條東西向的山谷內，縣城從南到北1公里出頭，東西長度大約在5公里，沿著兩條主街走一圈用不了1個小時。

改革前，婁煩縣黨政機構一般配備1名正職領導和3名副職領導；合并后，分管副縣長兼任局長，配備3名到4名副局長。由于領導崗位減少，一大批科級干部需要離開領導崗位被重新安置。

婁煩縣境內的汾河水庫是太原市的重要水源地和生態屏障

上述干部介紹，婁煩縣為公務員和事業編人員設置紅線，即1968年及之前出生的人員，原則上必須退休。如果領導崗位的干部不愿意提前退休，一般是取消領導職務，保留級別待遇，在本單位擔任調研員等職務，繼續做輔助工作。

以婁煩縣委編辦為例，與老干部局一起并入縣委組織部后，按照規定，編辦主任必須由組織部副部長兼任，所以，原編辦主任轉任組織部四級調研員，繼續協助編辦工作。

在機構改革中，婁煩縣對年輕干部進行提拔。比如，縣委宣傳部與文旅局合署辦公后，原宣傳部部長任瑛擔任常務副縣長，兼任發改工信和科技商務局局長；原副縣長龐娟升任常委，擔任宣傳部部長。

據婁煩縣委組織部相關負責人介紹，婁煩縣公職人員超過3000名，這次改革精簡編制人員341名。由于公務員本身數量較少，超編人員主要以事業編制人員為主。

對于超編人員，一部分采取編制下沉，婁煩縣共涉及56人，浮山縣涉及85人，河曲縣達到139人，用編制下沉方式來填補鄉鎮綜合行政執法力量。

僅靠編制下沉顯然無法消化全部超編人員，剩下部分則通過“退三進一”方式慢慢消化，即各個機構編制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小縣機構改革試點也采取類似方式消化超編人員，比如河曲縣超編人員達到903名，計劃用5到10年時間消化完；而婁煩縣超編人員341名，5年時間就能消化完。

效果如何

婁煩縣機構改革的效果，最直觀的有兩個方面：一個是分管副縣長兼任局長，縮小審批層級，辦事效率提升；另一個是節約了辦公經費。

人員經費、辦公經費下降在試點縣都有明顯的體現。根據當地政府公布的數據，河曲縣每年可節約辦公經費1050萬元，減少人員社保支出1.33億元；石樓縣每年可節約2200萬元人員經費和5000萬元辦公經費。

機構改革大部制帶來的管理扁平化，普遍受到地方機構公職人員的歡迎。婁煩縣一名副局長表示，原來一件事情，相關科室先報給副局長，副局長報給局長，局長再報給分管副縣長；現在科室報給副局長，副局長報給局長就相當于報給分管副縣長了。

除了審批流程簡化和辦公經費下降，機構改革帶來的另一個好處是非業務工作量減少，“像非業務匯報材料，原來做3份，現在做1份就夠了”，上述副局長表示。

但機構改革也給部分單位和人員帶來困惑和壓力。上述副局長表示，在機構改革中，婁煩縣某業務領域的3個事業單位合并，編制人員從原來的20多人降至6人。與此同時，由于原來歸屬其他部門的相關職權劃入，每個人的工作量均有所增加，基層工作人員的壓力增加了不少。

機構改革

2020年4月，山西啟動“大部制、扁平化、強基層、重實戰、高效率”為原則的人口小縣機構改革試點，初步選定浮山和河曲兩個縣作為試點縣。

浮山和河曲兩個試點縣均于2020年6月前后成立人口小縣機構改革領導小組，由縣委書記和縣長掛帥，并組建由編辦、組織、財政、人社等部門相關人員組成的工作專班和工作組。

領導小組及工作組對全縣機構編制、職數配備、工作職責、經費核撥、人員等情況進行了全面摸底，將黨政群部門職能重疊、相近、割裂、權責不清的情況進行梳理，結合山西省指導意見，制定機構改革方案。

2020年底，河曲和浮山的人口小縣機構改革試點實施方案先后通過審批，并分別召開動員大會啟動機構改革；2021年9月前后，河曲和浮山初步完成了黨政機構和事業單位整合及縮編工作。

山西省浮山縣基層治理公共指揮中心

2022年2月，在全國編辦會議上，山西省委編辦介紹了人口小縣機構改革第一批試點縣的相關情況；2022年5月，山西省委編辦對首批人口小縣機構改革經驗進行總結，并開始部署第二批試點縣。

根據《中國縣域經濟統計年鑒（2021）》，中國20萬人口以下的縣城超過400個，其中5萬人口以下的縣城達到90個，普遍存在與山西人口小縣類似的情況。

不僅僅是山西，江西、內蒙古、湖南等多個省、自治區也啟動了機構改革試點。

2023年6月下旬，內蒙古陳巴爾虎旗委編辦發布消息稱，正在全旗黨政機構和事業單位進行摸底，梳理涉改部門名錄，為下一步推進改革作準備。

此外，北京通州區、吉林靖宇縣等也啟動鄉鎮機構改革，其中通州潞城鎮將黨政機構重組為綜合、經濟發展、黨群工作等7個辦公室，便民服務、市民活動、市民訴求等5個中心，及1支綜合行政執法隊。

婁煩縣委組織部相關負責人表示，婁煩縣下一步工作是繼續消化人口小縣機構改革成果，同時根據下一步國家和省市機構改革方向，對現有機構進行二次調整優化，做好上下級銜接工作。

（摘自《經濟觀察報》）