人口變動(dòng)對(duì)教育資源配置的影響與對(duì)策

薛二勇

【關(guān)鍵詞】人口變動(dòng) 教育資源 教育強(qiáng)國(guó) 教育改革

【中圖分類號(hào)】G52 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)人口形勢(shì)和發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出新的特征，學(xué)齡人口變動(dòng)將對(duì)教育資源配置產(chǎn)生直接影響，人口波峰引起社會(huì)對(duì)教育需求的急速增加，人口波谷出現(xiàn)教育資源的大量閑置。如何妥善解決人口與教育資源配置之間的矛盾，使教育資源更好適應(yīng)人口變動(dòng)，是新時(shí)期教育高質(zhì)量發(fā)展亟待回答的問(wèn)題。

我國(guó)學(xué)齡人口變動(dòng)的特征與態(tài)勢(shì)

我國(guó)學(xué)齡人口特征主要體現(xiàn)為總體規(guī)模逐步下降、不同學(xué)段階段性變動(dòng)。學(xué)齡人口迎來(lái)短暫高峰期后將開啟下降趨勢(shì)，達(dá)到一定水平后，在政策干預(yù)與激勵(lì)下可能出現(xiàn)上升，教育資源配置逐步從規(guī)?；┙o轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性調(diào)整。根據(jù)學(xué)者預(yù)測(cè)，到2035年，我國(guó)學(xué)齡人口總規(guī)模將降低至2.5億左右。學(xué)齡人口結(jié)構(gòu)在2020年—2025年逐步向“兩頭小、中間大”的紡錘形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，2025年后，較低年齡組的學(xué)齡人口數(shù)量快速減少，逐漸形成“上寬下窄”倒金字塔學(xué)齡人口結(jié)構(gòu)格局。①

我國(guó)各地區(qū)人口出生率均呈現(xiàn)不同程度的下降態(tài)勢(shì)。生育率下降意味著出生人口減少，繼而影響學(xué)齡人口規(guī)模，引發(fā)教育資源需求及供給的科學(xué)匹配問(wèn)題。分地區(qū)來(lái)看，2010年—2020年，東部地區(qū)（京津冀、長(zhǎng)三角等東南沿海地區(qū)）人口出生率在波動(dòng)中下降，但降幅較小，且出生人口規(guī)模較??；中部地區(qū)人口出生率除2016、2017年等個(gè)別年份外，總體下降，但出生人口規(guī)模相對(duì)較大；西部地區(qū)人口出生率下降幅度比東部地區(qū)要大，但出生人口規(guī)模較小；東北地區(qū)出生人口規(guī)模較小，人口降幅較大。省際人口遷移規(guī)模巨大，湖南、安徽等中部地區(qū)、吉林等東北地區(qū)向東部沿海地區(qū)遷移態(tài)勢(shì)明顯。2010年—2020年，人口省際遷入地主要為上海、廣州和北京等長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)，以及西部地區(qū)的新疆，遷出地主要為內(nèi)蒙古、河南、江西等中部地區(qū)。凈遷出地區(qū)主要集中在中西部及東北地區(qū)，凈遷入地區(qū)主要為東南沿海地區(qū)及京津冀地區(qū)，非活躍地區(qū)主要為西藏地區(qū)。②家庭化遷移作為新的人口流動(dòng)模式，隨遷子女異地接受義務(wù)教育現(xiàn)象日趨凸顯，導(dǎo)致流出地教育資源無(wú)法充分被利用，而流入地教育資源供給面臨較大的壓力。

七普數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口流動(dòng)仍然呈現(xiàn)出向沿海地區(qū)、向大城市及周邊都市圈、以及區(qū)域內(nèi)中心城區(qū)集中的態(tài)勢(shì)。即使總?cè)丝谑湛s的城市，中心城區(qū)的人口仍然是增長(zhǎng)的。我國(guó)特大城市和超大城市的人口擴(kuò)張依然持續(xù)，2010年—2020年間國(guó)家統(tǒng)計(jì)局認(rèn)定的14個(gè)特大城市和7個(gè)超大城市均出現(xiàn)明顯的人口增長(zhǎng)。在嚴(yán)格的戶籍制度及土地與住房供應(yīng)政策限制下，北京與上海人口自2010年至2020年仍分別增長(zhǎng)了228.1萬(wàn)人和185萬(wàn)人。其他大城市的人口增長(zhǎng)也超過(guò)預(yù)期。人口向大城市、都市圈和核心城區(qū)流動(dòng)的特征對(duì)區(qū)域教育資源配置提出更高要求。教育供給呈現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源集中分布在中心城區(qū)、中心城區(qū)教師資源配置好于郊區(qū)、區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡等特征，出現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的教育資源配置不協(xié)調(diào)、區(qū)域內(nèi)教育資源不均衡等問(wèn)題。

人口變動(dòng)對(duì)教育資源配置的挑戰(zhàn)

教師資源配置面臨的挑戰(zhàn)。教師是決定學(xué)校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素，如何配置教師資源是教育資源配置的關(guān)鍵問(wèn)題。2011年—2021年，我國(guó)學(xué)前至高中各階段專任教師數(shù)量均逐步上升，其中，學(xué)前教育專任教師增長(zhǎng)176.10萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)13.38%；義務(wù)教育階段專任教師數(shù)量增長(zhǎng)較為穩(wěn)定，年均增長(zhǎng)率維持在0.5%左右；高中階段專任教師增長(zhǎng)93.59萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率為3.83%。專任教師數(shù)量的波動(dòng)上升與學(xué)齡人口的增加與在學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大高度相關(guān)。學(xué)前至高中階段具有本科及以上學(xué)歷的專任教師占比均有不同程度的上升，其中小學(xué)教師具有本科學(xué)歷的專任教師占比上升幅度最大，十年間增長(zhǎng)了41.83%，初中階段上升了21.83%，教師質(zhì)量均不斷提高。

伴隨著我國(guó)學(xué)齡人口的調(diào)整，教師資源精準(zhǔn)配置面臨挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，學(xué)齡人口高流動(dòng)性對(duì)流出地和流入地區(qū)教師資源配置產(chǎn)生沖擊，需要盡快建立健全教師補(bǔ)償和調(diào)配制度以應(yīng)對(duì)這一沖擊。據(jù)學(xué)者估計(jì)，“十四五”期間，隨著我國(guó)小學(xué)生人數(shù)的減少，2025年小學(xué)教師總數(shù)將過(guò)剩109.07萬(wàn)人，而初中教師則需要補(bǔ)充15.98萬(wàn)人。③將時(shí)間線拉長(zhǎng)至2035年，義務(wù)教育面臨小學(xué)專任教師過(guò)剩較大，初中專任教師面臨先短缺后過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)，其中小學(xué)教師需求較早達(dá)到峰值588.43萬(wàn)（2024年），隨后加速減少，至2035年到411.87萬(wàn)，較2020年過(guò)剩約149.55萬(wàn)。初中專任教師于2029年達(dá)到峰值392.47萬(wàn)，到2035年過(guò)剩37.26萬(wàn)。④考慮到因教師年齡結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的自然變動(dòng)，根據(jù)《中國(guó)教育年鑒2020》公布的義務(wù)教育教師年齡段推算，到2025年將會(huì)有85.15萬(wàn)小學(xué)教師和50.87萬(wàn)初中教師退休，如何長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、科學(xué)調(diào)配教師資源成為一項(xiàng)挑戰(zhàn)。工資水平、生活待遇等因素對(duì)教師資源配置存在影響。農(nóng)村教師存在“超編又缺人”的結(jié)構(gòu)性矛盾，一些農(nóng)村地區(qū)學(xué)校規(guī)模和班級(jí)規(guī)模相對(duì)城鎮(zhèn)較小，農(nóng)村學(xué)校開齊開足課程，部分教師必然承擔(dān)更多課時(shí)或更多科目的教學(xué)，部分農(nóng)村寄宿制學(xué)校教師承擔(dān)大量的教育管理和生活指導(dǎo)服務(wù)，加大了農(nóng)村教師工作量。因待遇與生活配套等問(wèn)題引起的農(nóng)村優(yōu)秀教師、青年教師出走，優(yōu)秀教師匱乏、教師資源配置低水平成為農(nóng)村生源減少的重要原因。⑤上述問(wèn)題，導(dǎo)致教師、學(xué)生向城性的逆向流動(dòng)，進(jìn)一步影響教師資源配置。

學(xué)校布局調(diào)整面臨的挑戰(zhàn)。區(qū)域和城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)與教育水平差異導(dǎo)致人力資本差異，影響區(qū)域和城鄉(xiāng)間教育學(xué)校數(shù)量和設(shè)點(diǎn)布局。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，學(xué)齡人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，造成學(xué)齡人口數(shù)農(nóng)村減少與城市增長(zhǎng)并存現(xiàn)象，出現(xiàn)學(xué)校布局供給不平衡矛盾。七普數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國(guó)人戶分離人口49276萬(wàn)人、占全國(guó)人口的34.9%，流動(dòng)人口為37582萬(wàn)人、占全國(guó)總?cè)丝诘?5%，比2010年增加了15480萬(wàn)人，增幅達(dá)到70%。流動(dòng)形式上，鄉(xiāng)城流動(dòng)比重為66.3%，比2010年上升3.1%；城城流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到8200萬(wàn)人，比2010年增加3500萬(wàn)人，鄉(xiāng)城流動(dòng)人口占據(jù)主導(dǎo)地位，城城流動(dòng)人口增長(zhǎng)明顯。

流動(dòng)距離上，2020年，省際流動(dòng)人口約為1.25億，其中廣東、浙江、江蘇和上海四省市吸納了6659萬(wàn)省際流動(dòng)人口，占全部省際流動(dòng)人口的53.35%，中西部地區(qū)省際流動(dòng)人口占比上升8.5%。東南沿海對(duì)省際流動(dòng)人口吸納效應(yīng)明顯。省內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模約為2.51億人，較2010年增加約1.24億人，十年間省內(nèi)流動(dòng)人口增幅達(dá)85.7%，省內(nèi)流動(dòng)人口增長(zhǎng)活躍。

在新的人口流動(dòng)背景下，學(xué)校布局與學(xué)齡人口變化的矛盾突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)學(xué)校大班額與鄉(xiāng)村學(xué)?？招幕膯?wèn)題?？h鎮(zhèn)學(xué)校同區(qū)市學(xué)校相比，學(xué)校數(shù)量有限，優(yōu)質(zhì)學(xué)校教育資源相對(duì)較少，“大班額”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。截至2022年底，我國(guó)小學(xué)仍有56人及以上的“大班”和“超大班”1.38萬(wàn)個(gè)，初中“大班”“超大班”4522個(gè)，⑥伴隨著人口出生率下滑，入學(xué)人口高峰后，隨之而來(lái)的將是生源萎縮與班額調(diào)整。針對(duì)人口流動(dòng)與變遷的學(xué)校布局機(jī)制有待健全，應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村教育空心化的村級(jí)教學(xué)點(diǎn)與寄宿制學(xué)校建設(shè)機(jī)制有待優(yōu)化。

教育經(jīng)費(fèi)投入面臨的挑戰(zhàn)。教育經(jīng)費(fèi)是教育資源配置的關(guān)鍵要素，直接影響辦學(xué)條件、教師資源、學(xué)校布局等。學(xué)齡人口階段性變動(dòng)影響教育經(jīng)費(fèi)配置的穩(wěn)定性和均衡性。不同省份義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)存在較大差異；⑦中西部地區(qū)與東部地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)投入差異較大，個(gè)別省份城鄉(xiāng)差異較大。⑧2019年，初中階段全國(guó)農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)不到17000元，超過(guò)全國(guó)農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)平均水平的省份共21個(gè)，北京、上海、西藏、浙江和天津五省份均超過(guò)25000元。農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出分省情況同初中類似。北京、上海與其他省份差距巨大，北京農(nóng)村義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出是其他省份的三倍到八倍。東部和西部大部分省份農(nóng)村義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)支出高于全國(guó)平均水平，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)農(nóng)村地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)作用較大。生均教育經(jīng)費(fèi)支出水平較低的省份以河南、河北、廣西、湖南等為主，其既是人口大省也是人口流出大省。這些省份不僅農(nóng)村人口眾多，且受流動(dòng)影響的學(xué)齡兒童人數(shù)也較其他省份更多，其教育資源保障水平有待提升。學(xué)齡人口階段性變動(dòng)，將使各級(jí)教育階段教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)，區(qū)域間人口流動(dòng)與教育經(jīng)費(fèi)配置協(xié)同機(jī)制有待建立健全。

在“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制下，地方政府承擔(dān)主要的基礎(chǔ)教育支出責(zé)任，中央轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮國(guó)家財(cái)力調(diào)節(jié)作用。教育作為具有長(zhǎng)期性和外溢性的社會(huì)事業(yè)，其效果往往很難直接和短期式地衡量。地方政府存在較強(qiáng)的生產(chǎn)性支出沖動(dòng)，熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資，教育等非生產(chǎn)性支出則被擠出。⑨⑩個(gè)體或家庭的遷出影響流入地、流出地政府的支出責(zé)任，公共教育財(cái)政負(fù)擔(dān)區(qū)域差異較大。教育經(jīng)費(fèi)投入需要更加精細(xì)化，結(jié)構(gòu)和方向需要及時(shí)調(diào)整，轉(zhuǎn)移支付精準(zhǔn)性有待提升。教育經(jīng)費(fèi)使用存在一定的“重物輕人”傾向。？硬件建設(shè)支出比例偏高擠壓人員經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)空間。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，教師的高工資與學(xué)生的高學(xué)業(yè)表現(xiàn)呈正相關(guān)關(guān)系，工資保障及激勵(lì)是吸引和留住優(yōu)秀教師的必要條件和物質(zhì)保障。？在教育基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善的背景下，教育經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)由設(shè)備購(gòu)買、維修等“硬件”建設(shè)更多地轉(zhuǎn)向人員經(jīng)費(fèi)與課程改革開發(fā)等“軟件”建設(shè)。

人口與教育資源配置的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)教育資源的科學(xué)配置。用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理的教育模式，能夠解決教育資源配置粗放化引發(fā)的資源供需錯(cuò)配、乏力與效益低下問(wèn)題。俄亥俄州教育管理人員通過(guò)審查學(xué)生生源、師資規(guī)模、學(xué)業(yè)進(jìn)展數(shù)據(jù)等，了解學(xué)區(qū)學(xué)齡人口密度演化趨勢(shì)和師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，確定教育人力資源配置的優(yōu)先次序，及時(shí)啟動(dòng)、修改或停止人力資源服務(wù)項(xiàng)目與方案政策。亞利桑那州兒童安全部通過(guò)與州教育部即時(shí)共享寄養(yǎng)學(xué)生住房、交通、就讀學(xué)校等數(shù)據(jù)，為其推薦條件最適合、交通最便捷、環(huán)境最優(yōu)化的家庭安置場(chǎng)所和入讀學(xué)校。教育數(shù)據(jù)推動(dòng)財(cái)力資源優(yōu)化。德克薩斯州教育部根據(jù)學(xué)生的家庭平均收入、住房信息、父母教育程度及是否離異等數(shù)據(jù)對(duì)學(xué)生進(jìn)行分類資助。

在體制機(jī)制建設(shè)上，教育數(shù)據(jù)政策法是美國(guó)形成自上而下教育數(shù)據(jù)使用的政策保障。有關(guān)政策不僅對(duì)教育數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存、分析、共享、安全等事宜進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，同時(shí)也對(duì)教育數(shù)據(jù)使用等作出詳細(xì)解釋。美國(guó)《教育部數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（2020年12月）提出，充分挖掘教育數(shù)據(jù)潛能，培育和踐行數(shù)據(jù)文化，加速向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)組織邁進(jìn)。威斯康星州、特拉華州、伊利諾伊州以及俄亥俄州等為公立學(xué)校學(xué)生分配了唯一標(biāo)識(shí)符，對(duì)學(xué)生進(jìn)行縱向數(shù)據(jù)跟蹤，同時(shí)確保學(xué)生身份敏感數(shù)據(jù)安全。美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦贈(zèng)款形式向各州投入基本教育數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。2005年，美國(guó)“全州縱向數(shù)據(jù)系統(tǒng)撥款計(jì)劃”首次向14個(gè)州發(fā)放贈(zèng)款，總投入份額達(dá)到7.21億美元，用于教育數(shù)據(jù)信息收集和47個(gè)州的縱向數(shù)據(jù)系統(tǒng)開發(fā)。

英國(guó)：人口家庭變遷與兒童照管政策。20世紀(jì)60年代后，隨著婦女大量就業(yè)，英國(guó)雙職工家庭大量出現(xiàn)，夫妻雙方都參加工作，形成了兒童照管問(wèn)題。1984年至1987年間，英國(guó)0—2歲孩子接受公共兒童照料服務(wù)的比例僅為2%，20世紀(jì)90年代提高到34%。1997年至今，英國(guó)兒童照顧設(shè)施的數(shù)量翻倍，成為歐盟在兒童照顧方面花費(fèi)最多的國(guó)家之一。？1998年，英國(guó)發(fā)起“國(guó)家兒童照管戰(zhàn)略”。高質(zhì)量的兒童照管服務(wù)對(duì)兒童自身、父母、家庭、社區(qū)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是有益的。21世紀(jì)初，英國(guó)政府提出“兒童保育十年計(jì)劃”，更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)兒童的照管責(zé)任。2006年起，英國(guó)政府為所有3—4歲的兒童提供每年38周的兒童保育時(shí)間，將每周接受12.5個(gè)小時(shí)的兒童保育服務(wù)時(shí)間延長(zhǎng)到15個(gè)小時(shí)；2010年后，將每周兒童保育服務(wù)時(shí)間延長(zhǎng)至20個(gè)小時(shí)。地方當(dāng)局立法保障提供充足支持來(lái)滿足所有家庭和兒童的保育需要。？

“兒童保育十年計(jì)劃”還對(duì)有孩子的家庭提供現(xiàn)金支持。兩個(gè)孩子同時(shí)接受兒童保育服務(wù)的雙職工家庭每年可得到政府3400英鎊的援助。這些措施幫助更多的家庭減輕兒童保育的負(fù)擔(dān)，使孩子度過(guò)比較富足的童年生活，促進(jìn)其身心健康發(fā)展。兒童照管政策雖然并未從根本上改變英國(guó)長(zhǎng)期低生育率的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但很好地緩解了雙職工家庭父母的育兒壓力，有助于提高工作積極性和社會(huì)滿意度。

日本：少子化與寬松教育和個(gè)性教育。近40年的時(shí)間內(nèi)，日本總和生育率持續(xù)下降。1980年—2000年，日本小學(xué)在校生數(shù)量不斷減少：由1182.7萬(wàn)人銳減到736.6萬(wàn)人，20年減少451.6萬(wàn)人，減幅達(dá)38.2%。？在新的人口結(jié)構(gòu)下，日本的教育理念出現(xiàn)顯著變化，“寬松教育”理念盛行，學(xué)生自主選擇空間大大提升?！秾W(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》（1989年修訂）明確提出，小學(xué)廣泛導(dǎo)入“體驗(yàn)式學(xué)習(xí)”。

日本政府制定諸多應(yīng)對(duì)少子化的法律法規(guī)，包括“育兒支援計(jì)劃”“兒童放學(xué)后綜合計(jì)劃”等。學(xué)生作業(yè)減少，休息日增加，必修科目的學(xué)分減少。針對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)壓力，許多學(xué)校追求個(gè)性化辦學(xué)，注重倡導(dǎo)本校獨(dú)有的教育哲學(xué)和方法，以吸引學(xué)生入學(xué)，“千校一面”情況得以轉(zhuǎn)變。學(xué)校注重教育教學(xué)與地域生活的聯(lián)系，注重讓學(xué)生間形成合作性學(xué)習(xí)共同體，讓學(xué)生在探索、合作和交流中完成學(xué)習(xí)。

建立人口與教育資源配置的協(xié)同機(jī)制

精準(zhǔn)配置教師資源。教師資源精準(zhǔn)配置是科學(xué)應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口變動(dòng)的重要影響因素。精準(zhǔn)配置教師資源包括教師聘用和教師培養(yǎng)兩個(gè)方面。首先要建立健全教師科學(xué)補(bǔ)償調(diào)配制度，解決教師資源需求、尤其是結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題。對(duì)于學(xué)齡人口繼續(xù)擴(kuò)充地區(qū)，有關(guān)部門應(yīng)制定和優(yōu)化教師補(bǔ)償制度，完善教師崗位聘任制，拓寬師資來(lái)源渠道，加強(qiáng)崗位設(shè)置管理，運(yùn)用多種方式適時(shí)補(bǔ)充優(yōu)秀教師資源；對(duì)于學(xué)齡人口減少地區(qū)，應(yīng)完善教師調(diào)配和退出制度，科學(xué)安排超編教師，促進(jìn)教師合理輪崗、換崗、調(diào)崗，實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。

根據(jù)生源變化、學(xué)校布局調(diào)整和中小學(xué)編制余缺等情況，及時(shí)調(diào)整學(xué)段、學(xué)校之間的編制。全面梳理區(qū)域教師編制，實(shí)行編制動(dòng)態(tài)管理，深化人事制度改革，建立區(qū)域流動(dòng)編制制度，為教師配置提供制度空間。對(duì)超出編制員額的教師予以調(diào)配分流，對(duì)于由教師退休、外調(diào)、非正常減員導(dǎo)致不足等情況，合理確定每年編制使用計(jì)劃總量，確保師資得到快速有序補(bǔ)充。根據(jù)學(xué)齡人口變動(dòng)，及時(shí)調(diào)整區(qū)域、學(xué)校之間的編制與教師結(jié)構(gòu)。改革農(nóng)村學(xué)校教師編制測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)生師比、班師比、科師比相結(jié)合的師資配備政策落地，優(yōu)化農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校資源配置標(biāo)準(zhǔn)，著重提高邊遠(yuǎn)地區(qū)和緊缺學(xué)科教師編制。

政府和學(xué)校協(xié)作建立健全教師成長(zhǎng)平臺(tái)和培養(yǎng)體系，采取定點(diǎn)精準(zhǔn)服務(wù)方法，結(jié)合每位教師實(shí)際需要助力其發(fā)展。圍繞教師個(gè)人需求靈活安排培訓(xùn)與繼續(xù)學(xué)習(xí)活動(dòng)。統(tǒng)籌考慮教師在不同發(fā)展階段產(chǎn)生的不同需求，初期、中期、成熟期教師所面臨的階段性問(wèn)題，確立培訓(xùn)方向、研修主題與指導(dǎo)路徑等。切實(shí)保障中西部及農(nóng)村地區(qū)教師進(jìn)修的權(quán)利與機(jī)會(huì)，以外出、就地等多種進(jìn)修和集中、分散等不同培訓(xùn)方式相結(jié)合的方法，縮小區(qū)域間教師質(zhì)量差異；以補(bǔ)償性政策保障優(yōu)質(zhì)教師資源向中西部、農(nóng)村及薄弱學(xué)校合理、有序流動(dòng)。在師范生培養(yǎng)中，適當(dāng)提高師范生培養(yǎng)層次并不斷優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。穩(wěn)定部屬和省屬師范大學(xué)的招生計(jì)劃，減少高職高專的教師專業(yè)招生計(jì)劃。？提高師范生培養(yǎng)學(xué)歷層次和學(xué)校水平，鼓勵(lì)更多優(yōu)秀學(xué)生從事教師職業(yè)，不斷優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

優(yōu)化調(diào)整學(xué)校布局。科學(xué)合理的學(xué)校布局是教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。學(xué)齡人口分布的空間與密度、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人口變化趨勢(shì)等是學(xué)校布局的基本要素。學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)校布局受人口流動(dòng)影響，不同區(qū)域?qū)W位需求程度不同。東部地區(qū)依然是最主要的人口流入地，但在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、雙循環(huán)新發(fā)展格局的引導(dǎo)下，流動(dòng)人口有向中西部分散的趨勢(shì)。以市域?yàn)橹?、省?jí)統(tǒng)籌，加強(qiáng)人口流向的科學(xué)預(yù)判，妥善解決城鎮(zhèn)學(xué)前和義務(wù)教育學(xué)位供給問(wèn)題。特別關(guān)注東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及在國(guó)家戰(zhàn)略支持下中西部大城市的就學(xué)壓力問(wèn)題，快速增加公立幼兒園和學(xué)校學(xué)位，提高入學(xué)（園）率，解決隨遷子女入學(xué)問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)村學(xué)前和義務(wù)教育適齡人口總量逐步下降趨勢(shì)，提前規(guī)劃、統(tǒng)籌利用閑置校舍開展文化康養(yǎng)活動(dòng)，研制鄉(xiāng)村小班化教育實(shí)施方案，提升留守兒童教育教學(xué)質(zhì)量。

高中階段教育學(xué)校布局，要針對(duì)高中學(xué)齡人口先增加后快速下降的特點(diǎn)設(shè)立預(yù)警機(jī)制，避免造成學(xué)校建設(shè)資源浪費(fèi)，動(dòng)態(tài)布局學(xué)校。按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)班額要求，在實(shí)現(xiàn)全面普及高中階段教育目標(biāo)指引下，綜合調(diào)配教育資源，優(yōu)化高中學(xué)校布局結(jié)構(gòu)。把城鎮(zhèn)高中學(xué)校建設(shè)納入城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃，預(yù)留高中教育用地，確保在新城區(qū)開發(fā)中，高中學(xué)校與居民設(shè)施同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)建設(shè)、同時(shí)交付、同時(shí)使用，學(xué)校布局向縣城傾斜，滿足城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)高中教育資源的需要。中等職業(yè)教育學(xué)校布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整相協(xié)調(diào)，與普通高中建設(shè)相協(xié)同，滿足高中學(xué)生個(gè)性化、多樣化教育需求，為成長(zhǎng)成才提供堅(jiān)實(shí)的知識(shí)和能力基礎(chǔ)?？茖W(xué)合理處置農(nóng)村地區(qū)閑置高中校舍，用于社區(qū)教育、鄉(xiāng)村文化培訓(xùn)，提高資源利用效率。

在體制機(jī)制建設(shè)上，強(qiáng)化學(xué)校布局調(diào)整中的資源協(xié)調(diào)。相關(guān)部門要根據(jù)人口戶籍與臨時(shí)居住證等信息，對(duì)學(xué)齡前人口與學(xué)齡人口進(jìn)行信息采集，對(duì)其變動(dòng)及時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、追蹤與核查。？對(duì)不同類型城市、不同規(guī)模學(xué)校的教育承載力進(jìn)行測(cè)算。依據(jù)人口基礎(chǔ)和變動(dòng)信息，為區(qū)域間、學(xué)校間教育承載量調(diào)整和學(xué)校擴(kuò)建、新建與改建提供決策參考。建立健全人口、規(guī)劃、建設(shè)部門與教育部門聯(lián)席制度，在舊城區(qū)改造與新區(qū)建設(shè)中，前瞻設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃，留足高中學(xué)校發(fā)展后備用地，避免出現(xiàn)因?qū)W齡人口增加和用地緊張導(dǎo)致的入學(xué)問(wèn)題。

科學(xué)管理財(cái)政投入。教育投入是否充足、有效和公平，關(guān)系到教育事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。教育經(jīng)費(fèi)是以貨幣形式支付并實(shí)際用于教育發(fā)展的費(fèi)用，是教育高質(zhì)量發(fā)展必不可少的財(cái)力資源。建立健全教育經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，以應(yīng)對(duì)因?qū)W齡人口階段性變動(dòng)而導(dǎo)致的教育經(jīng)費(fèi)分配不均且缺乏穩(wěn)定性的問(wèn)題。

加強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理和中長(zhǎng)期規(guī)劃管理，在“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”的管理體制下，建立以充足性為導(dǎo)向、“以需定支”的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)劃撥方式和常態(tài)化經(jīng)費(fèi)直達(dá)機(jī)制，適時(shí)提升教育經(jīng)費(fèi)供給的政府層級(jí)，加大省級(jí)政府的統(tǒng)籌力度。建立健全教育經(jīng)費(fèi)投入績(jī)效考核體系，落實(shí)政府財(cái)政投入職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)科學(xué)投入教育，推動(dòng)教育資源均衡配置，提高使用效率。建立教育經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，將其與教育經(jīng)費(fèi)劃撥和政府責(zé)任追究相結(jié)合。探索建立學(xué)校預(yù)算制度，以獨(dú)立核算的學(xué)校為基本編制單位，按照量入為出、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、收支平衡的原則合理編制預(yù)算，提高教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性。

優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)學(xué)校實(shí)際情況和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，構(gòu)建“軟硬件”結(jié)合的教育經(jīng)費(fèi)投入模式。建立以經(jīng)常性支出為主導(dǎo)、項(xiàng)目性支出為補(bǔ)充的教育投入機(jī)制。以人為本，轉(zhuǎn)變教育經(jīng)費(fèi)使用“重物輕人”的傾向，提高人員經(jīng)費(fèi)在經(jīng)常性支出中的比重，加大校本教育改革與開發(fā)等直接關(guān)聯(lián)教育教學(xué)質(zhì)量的經(jīng)費(fèi)支出，降低設(shè)備購(gòu)置的費(fèi)用占比，給予學(xué)校資金使用自主權(quán)，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。大力推進(jìn)教育數(shù)字化建設(shè)，設(shè)立教育數(shù)字化財(cái)政專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，引導(dǎo)各地加大對(duì)教育數(shù)字化的支持力度，建立泛在化的終身學(xué)習(xí)環(huán)境。

（作者為北京師范大學(xué)中國(guó)教育政策研究院副院長(zhǎng)、教授，北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生劉英倜對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代思想政治教育體系建設(shè)體制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21VSZ004）的研究成果】

【注釋】

①?gòu)埩?、史毅、胡詠梅：?021-2035年城鄉(xiāng)學(xué)齡人口變化趨勢(shì)與特征——基于第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)》，《教育研究》，2022年第12期。

②龍曉君、鄭健松、李小建等：《全面二孩背景下中國(guó)省際人口遷移格局預(yù)測(cè)及城鎮(zhèn)化效應(yīng)》，《地理科學(xué)》，2018年第3期。

③莫東曉、黃姣華：《“十四五”期間我國(guó)義務(wù)教育教師規(guī)模和結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)》，《現(xiàn)代教育管理》，2021年第8期。

④喬錦忠、沈敬軒、李漢東等：《2020—2035年我國(guó)義務(wù)教育階段資源配置研究》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》，2021年第12期。

⑤閆榮國(guó)：《資源配置水平與農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)校際規(guī)模的關(guān)系——基于陜西省調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2016年第3期。

⑥于佳鑫、葉開：《全國(guó)仍有1.4萬(wàn)個(gè)中小學(xué)“大班”，專家稱未來(lái)生源減少應(yīng)小班化教學(xué)》，第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2023年4月6日。

⑦雷麗珍：《省級(jí)統(tǒng)籌體制下義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的省際差異分析》，《上海教育科研》，2018年第7期。

⑧柳海民、李子騰、金熳然：《縣域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入均衡狀態(tài)及改進(jìn)對(duì)策》，《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第6期。

⑨尹恒、朱虹：《縣級(jí)財(cái)政生產(chǎn)性支出偏向研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2021年第1期。

⑩張莉、皮嘉勇、宋光祥：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與生產(chǎn)性支出偏向——撤縣設(shè)區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2018年第3期。

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責(zé)編/馬寧遠(yuǎn) 美編/李祥峰