淺談環保垂改對生態環境部門職責履行的變革與挑戰

郭衡煥

（吉安市遂川生態環境監測站，江西 吉安 343900）

0 引言

所謂環保垂改工作主要指的是強化地方政府的主體責任，落實黨政同責、一崗雙責的要求，實現地方基層環境保護工作的制度化、長效化發展。生態環境部門工作人員應當充分認識到環保垂改工作給其履責模式以及工作內容帶來的相關影響，并積極采取措施合理應對管理模式變化帶來的風險和挑戰，使環保垂改工作能夠更加充分地適應當前社會環境，從而發揮出更加充分良好的價值和作用。

1 我國環保垂改制度的背景與發展歷程

在以往我國的生態環境保護工作開展過程當中，由環境保護部負責對各地方環保部門進行統籌協調并開展宏觀調控，由海洋行政、港務、漁政、軍隊環保等部門進行配合，并由縣級以上土地、礦產、林業、農業等部門進行監督管理工作。經過多年發展過后，這一管理模式下多頭治理等弊端和問題得以凸顯[1]。因此我國于2018 年后針對國家生態環境保護管理體系進行了進一步改組與重構，將環境保護、氣候變化應對、水污染監督、水功能區劃編制、海洋農業環境保護等各項職能統一到了新組建的生態環境部旗下，實現了令出一門、統管統籌的改革與變遷，提升了生態環境保護與管理效率。環保垂改后的管理體系變化情況如圖1 所示。

2 環保垂改后生態環境部門履責模式發生的變革

2.1 法定職責變化

經環保垂改工作過后，原地方生態環境部門的法定職責發生了一定的變化，其中市級生態環境保護部門原有的監管監察執法權不再保留，其法定職能由微觀的執法監管逐漸向宏觀層面的統籌分析、政策制訂、審批協調等方面轉變，其執法監管職能逐步向省級與縣級環保部門分流。另外，市級生態環保部門同樣還肩負著重要的監督管理職能，即能夠按照國家相關法律法規要求針對其轄區內的縣級環保機構職能履行情況進行全面監管，從而實現有效的內部監督，具體權責分配情況如表1 所示。

表1 垂改后的環境權責歸屬情況

2.2 組織管理變化

在我國以往的生態環境保護部門履責工作開展過程當中，其組織層級與機構設置大多與政府行政機關保持一致，從而形成了一套較為協調的政府與環保業務部門之間的管理體系。而經環保垂改工作過后，我國生態環境保護部門當中的組織管理模式發生了一定的變化，相關人員調配與資金保障直接由其上級管理部門領導，從而脫離了行政部門的管理體系，形成了環保部門與政府部門間的協調議事發展體系（圖2），使市縣級的生態環境部門能夠進行自主履責，顯著提升了管理工作開展效率。

圖2 垂改過后的環保議事協調體系

2.3 職責重心變化

以往的生態環境保護部門履責過程當中，由于我國地域較為遼闊，各地區生態環境保護發展特點存在較為顯著的差異，因此縣域環保管理工作的開展往往存在一定的難度，市縣兩級環境部門之間的溝通存在隔閡。經垂改過后，縣級環保部門直接成為市級環保部門的派出機構，有效提升了市級環保部門對其轄區內各縣生態環境保護工作開展情況的掌握程度，同時也實現了對基層環保部門工作開展狀態的高效監督，使生態環境保護責任得到了更加充分全面地落實，同時也使得市縣兩級環保部門以及地方政府職責重心出現了一定的變化。相關職責考核指標如表2 所示。

2.4 治理模式變化

在目前的生態環境保護治理模式當中，多以監管執法模式為主流，但這一治理模式難以落實事前控制以及持續發展的要求，不利于生態環境保護治理工作的不斷進步。通過環保部門垂改工作，能夠使其治理模式實現充分轉變，強調多元化治理模式的運用和融合，使環保部門相關責任的履行和落實更加有效，風險預測與警示效果更加顯著。

3 垂改給生態環境部門帶來的主要挑戰

垂改工作的開展使得以往生態環境部門的治理與工作模式發生了一定的變化，同時也給其帶來了相應的挑戰。

3.1 地方政府與環保主管部門間的協調關系發生變化

在環保垂改管理模式下，資源調配與管理權限由地方政府上移至轄區主管環保部門，且在進行相關指標反饋和數據統計的過程當中同樣也跳過了地方行政部門這一環節，導致地方政府與環保主管部門之間的協調關系發生了一定的變化，從實踐來看存在一定的阻礙和挑戰[2]。

3.2 一線業務人員出現嚴重短缺

生態環境部門監管工作權責經垂改過后，其相關執法權限集中于省級管理單位，雖然能夠有效突破以往管理模式下地方保護主義的影響，但同時也給基層單位工作的開展造成了一定的壓力，大量執法人員被抽調，一線業務人員出現了嚴重短缺，難以實現省級主管部門下達的相關指令和要求。

3.3 財政保障體系尚待完善

充分的財政保障與支持是推進生態環境部門履責的前提和基礎。但經過垂改過后，生態環保部門的財政保障體系尚待完善和構建，由于市縣級環保部門從行政管理體系當中獨立，導致地方政府與生態環保主管部門之間的交流與互動形成了一定的隔閡，財政資源調配受到了一定阻礙和制約，影響了生態環境保護和管理工作的正常開展。

3.4 主體責任意識亟待轉變

雖然經由垂改過后，生態環保部門的權責、管理模式等均發生了一定的變化，但一些基層單位的主體意識尚未得到全面轉變，對垂改內容和形式的認知存在不足，與主管部門以及地方政府之間的協調模式也未能進行及時轉型，導致后續工作的開展協調性差，不利于垂改相關工作要求的落實。

4 優化生態環境部門履責模式的措施

為了讓生態環境部門的履責模式得到全方位優化與改革，真正實現生態環境保護體制垂改工作目標，相關部門和單位應充分按照以下要求和內容展開工作。

4.1 加強制度建設與責任分配

經垂改工作過后，一些地區地方政府與基層生態環境保護部門之間的工作開展出現了一定的脫節現象，導致地方政府脫離出生態環境保護相關工作責任當中，不利于環境的可持續發展，同時對于相關管理資源的優化配置也形成了一定的負面影響。因此，環保主管部門以及地方政府應當全面加強溝通協調工作，按照中央的統一部署與安排組織開展制度建設與責任分配工作，針對自然資源產權開發、國土規劃、生態文明建設等相關責任體系以及工作內容進行更加細致合理地分配，并要求相關責任人全面進行履責，使地方政府轄區內的生態保護職能得到更加充分地發揮與落實，盡可能減少體制垂改帶來的挑戰與負面影響[3]。各級地方政府應當不斷強化政治站位，從更加宏觀的角度對生態環境保護管理工作進行切入，結合環保部門履責相關要求組織進行政策規劃、產業布局、資源開發以及重大項目審批等工作內容，而市縣級環保部門也應當在地方政府的配合與協調下針對環保工作開展過程當中所面臨的各項問題進行充分全面地梳理與分析，使垂改工作能夠更好地為生態環境保護工作提供服務與支持，助推我國生態建設的可持續發展。

4.2 構建高水平人才選拔培養渠道

環保垂改工作過程中，基層環保業務人員嚴重短缺，給環境生態保護工作相關責任的履行造成了一定的壓力和影響。為了有效解決這一問題，相關單位和部門應當針對性構建高水平的人才選拔與培養渠道，結合環保垂改工作特點以及履責工作要求，不斷推行干部人員交流活動，在生態環境保護實踐過程當中實現對人才經驗的全面積累和培養，讓他們能夠在實踐過程當中進一步適應環保垂改制度的相關特點以及相關要求，使生態環境保護工作的開展以及相關人才的培養更具活力與凝聚力。此外，由于生態環境保護工作的開展還需要地方行政部門的全力配合，因此在實際操作過程中，還可以針對行政崗位以及環保部門崗位的特定人員進行跨系統協調和交流，讓他們能夠從多角度明確垂改體系下行政部門與環保部門的配合流程，從而進一步做好生態環境保護工作。

4.3 進一步落實信息公開要求

環保管理體制垂直改革過后，為了使生態環境保護部門能夠取得更加合理明確的管理權責來源，同時進一步減少人為因素導致的管理風險和問題，相關單位工作人員應當積極采取措施不斷落實信息公開要求，針對環保部門主管班子、責任義務、履責規劃等相關內容進行統籌處理，形成規范性、標準化的文件內容并向全社會進行公示，使社會公眾能夠更加充分地了解到生態環境保護部門的相關工作機制以及工作要求，提升社會公眾的配合程度，同時也能讓生態環保部門的工作進一步接受社會的監督，從而提升其社會公信力，形成良性的管理模式循環。

4.4 實現部門間協調管理流程的重構

科學高效的管理流程不僅能夠減少生態環保部門在垂改過程當中履責工作面臨的風險，同時還能進一步提升相關責任義務履行落實的效率與質量，實現生態環保部門的持續性發展與進步。但在以往的管理模式當中，行政部門與環保部門之間的交流與溝通存在一定不足，效率較為低下。因此有關單位人員應當結合實際以及國家相關規定要求針對部門間協調管理流程進行充分重構，明確地方政府以及市縣級生態環境保護部門在社會環境下的相關責任與義務，針對環境污染問題下政府部門、生態環保部門等各方主體的反饋內容、協調流程以及決策落實方法進行針對性優化，減少冗余環節給協調管理效率造成的影響和限制，提升決策科學性及其落實成效[4]。

4.5 加強生態環境部門履責的主體監督

經過對市縣級生態環境管理模式的垂改過后，相關主體監督權較為分散，不利于對環保部門相關行為的有效約束，同時也不利于協調管理決策的科學化發展[5]。因此有關單位應當進一步加強對生態環保部門履責的主體監督工作，將黨委、政府部門、檢察院、法院等機關均納入主體監督體系當中，一方面能夠便于各部門之間的互動協調，另一方面還能夠杜絕權力腐敗，實現生態環境保護工作以及環保部門履責狀態的充分監督。

5 結語

總而言之，環境保護垂改工作給基層環保部門的工作帶來了一定的挑戰，為了進一步適應環保垂改工作特點和要求，提升環保部門責任意識和履責能力，相關部門應當積極采取措施對其管理與統籌工作進行優化，加強政府部門與基層環保部門之間的配合，明晰政府與環保部門之間的權責分配，實現環境保護管控治理工作的全面發展。