天津地鐵2、3號線存量項目公私合營模式的TOT(移交-經營-移交)實施方式

廣雨鑫

(中鐵建交通運營集團有限公司,300222,天津∥高級工程師)

城市軌道交通的建設離不開當地政府的財力支持。然而依靠政府單一的財政投融資來建設城市軌道交通,已經不能滿足當前高速發展的建設需求。PPP(公私合營)模式的出現為城市軌道交通建設注入新的動能。目前,我國城市軌道交通PPP項目多是采用BOT(建設-經營-移交)等實施方式的新建線路或在建線路,鮮有存量項目[1-2]。

新建城市軌道交通PPP項目以豐厚的施工利潤,吸引了社會資本普遍參與競爭。相對而言,存量軌道交通項目的施工利潤較稀薄且投資體量大、專業要求高等,其能吸引的潛在社會資本數量較少。天津地鐵2、3號線采用PPP模式建設的存量項目(以下簡稱“天津地鐵PPP項目”)采用TOT(移交-經營-移交)方式實施,吸引了社會資本參與投融資建設,盤活存量資產,激發市場活力,提高基礎設施和公共服務設施建設和運營效率,推動經濟社會高質量發展,促進形成公平透明開放的市場環境。可見,天津地鐵PPP項目實施的具體過程和方法值得總結,可為其他項目提供參考。

1 研究背景

1.1 天津地鐵PPP項目概況

在國家政策的推動利好下,天津市開始探索軌道交通建設項目資金來源的增量獲取方式,其中最見效的方式就是創新性地采用TOT方式,將存量PPP項目變現。

TOT是一種通過出售存量資產以獲得增量資金、為新建項目融資的一種新型融資方式。采用TOT方式時,社會資本先購買存量資產項目的全部或部分產權或經營權,再對項目進行開發和建設,在合同約定的期限內通過對項目經營取得回報;經營到期后,社會資本將項目的產權或經營權無償移交給政府。目前采用該實施方式的只有天津地鐵2、3號線。

2021年1月24日,天津地鐵PPP項目正式交接,標志著我國首例城市軌道交通領域的存量PPP項目盤活工作正式完成。該地鐵存量PPP項目直接盤活資金超過150億元。這些資金將用于補充天津市其他在建地鐵線路的財政資金缺口,由此打開天津軌道交通建設項目資金來源由政府單一提供轉變為社會資本方多元參與的新局面。

根據天津地鐵PPP項目TOT中標結果:天津地鐵2號線對應基準年(運營期首年)的車公里服務費為29.79元/(車km),可用性服務費收益率為4.9%;天津地鐵3號線對應基準年(運營期首年)的車公里服務費為25.99元/(車km);可用性服務費收益率為4.9%。

1.2 TOT方式對天津軌道交通發展的意義

通過地鐵存量PPP項目以TOT方式盤活既有線路存量資產,對天津軌道交通發展具有重要意義:① 進一步拓寬了天津軌道交通建設項目資金來源,滿足了新建地鐵項目的大量資金需求;② 彌補了單純依靠天津地方財政發展城市軌道交通的短板,減輕地方政府債務負擔,平衡財政支出,加強財政對于風險的抵抗能力;③ 引入社會資本的同時,也帶來了市場競爭機制,迅速提高項目資源的使用效率和經濟效益,使多運營主體可以在企業經營及成本控制等方面有所對標,形成良性競爭格局;④ 對于職工來講,引進社會資本先進的經營和管理理念,可以充分學習外來經驗,提高自身市場化意識和職業素質,實現更好的職業發展規劃和自我價值提升。

2 天津地鐵PPP項目TOT方式流程

天津地鐵PPP項目采用TOT方式開展流程運作,主要包括5個階段,細分為19個環節。因此,該流程業務又被稱為“519流程”。天津地鐵PPP項目的519流程如圖1所示。天津地鐵PPP項目TOT實施方式中各方關系如圖2所示。

圖1 天津地鐵PPP項目的519流程

注:A資產及B資產為天津地鐵PPP項目按權屬劃分的不同存量資產。

2.1 項目識別階段

首先,天津市人民政府決定啟動,將存量項目天津地鐵2、3號線作為打包項目,將天津地鐵PPP項目入庫,完成產權交易披露等項目信息;然后,由天津市政府發起,授權天津市交通運輸委員會為PPP項目實施機構,公開征集潛在的社會資本合作方;最后,完成天津地鐵2、3號線PPP項目物有所值評價報告以及項目財政承受能力論證報告。

2.2 項目準備階段

首先,由PPP項目實施機構負責項目準備、采購、監管和移交等工作;其次,天津市地下鐵道集團有限公司被授權為政府出資方代表,由PPP項目實施機構組織起草,將天津地鐵PPP項目以TOT實施方式開展,并以公開招標方式確定合作方;最后,將PPP項目的“兩評一案”進行報批審核。

在實施方案中主要明確內容為:對于新組建的PPP項目運營公司(以下簡稱“PPP項目公司”),社會資本股權比例為51%,政府方股權比例為49%,合作期限為30年;天津市交通運輸委員會授予PPP項目公司經營權;PPP項目公司在合作期內負責PPP項目的投融資、運營、維護、追加投資和更新改造等工作,并在合作期內擁有在PPP項目范圍內收取票務收入及非票業務收益,以及從政府獲得可行性缺口補助的權利。

2.3 項目采購階段

項目財政承受能力評價報告、項目物有所值評價報告及項目實施方案(即“兩評一案”)審核通過后,PPP項目實施機構發布資格預審公告,邀請至少3家以上社會資本參與資格預審。在資格預審階段,允許社會資本對項目進行前期調研,資格預審的評審報告須提交財政部門備案。以公開招標方式完成評標和中標等后續工作。中標后,PPP項目實施機構與中標的社會資本方進行合同簽署前確認談判,簽署確認談判備忘錄,公示中標結果和合同文件。公告期滿且審核同意后,PPP項目實施機構與中標的社會資本方簽署合同。

2.4 項目執行階段

天津地鐵PPP項目中標的中國交通建設股份有限公司在天津成立天津地鐵2、3號線項目運營公司(即PPP項目公司),并開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等各項工作。天津市交通委員會將履行監管職責,每年定期監測PPP項目公司的產出季報及年報等績效指標,每3～5年對項目公司進行中期評估,重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性;及時評估已發現問題的風險,制訂應對措施,并報財政部門備案。

2.5 項目移交階段

為配合做好項目的移交工作,天津軌道交通運營集團有限公司成立移交工作組,對接各類人員、設備設施資產、知識產權和技術法律文件等交接工作,并明確交接后的人員合同簽訂、交接過渡期等內容,確保在交接過程的平穩、安全。

3 天津地鐵PPP項目的資產權屬結構

天津地鐵PPP項目投資額很大。若采用單一的資產權屬模式,則會影響社會資本方的投資積極性,故天津地鐵PPP項目資產權屬采用A、B劃分模式,將天津地鐵2、3號線的存量資產拆分為A、B兩部分。其中,B資產由PPP項目公司持有,A資產由天津軌道交通運營集團有限公司直接持有,并以租賃方式交由PPP項目公司使用。天津地鐵PPP項目資產權屬結構如圖3所示。

圖3 天津地鐵PPP項目資產權屬結構

通過A、B劃分模式,政府可持有整個項目的A資產及B資產的政府出資代表持股部分,政府持有資產比例會達到50%以上。

4 天津地鐵PPP項目的操作難點

天津地鐵PPP項目的TOT方式在我國尚屬首例。本文針對該項目的項目操作流程、員工劃轉安置、共享資源及項目交接等難點,摸索總結出一套行之有效的經驗和方法。

4.1 員工劃轉安置問題

如何保障存量PPP項目劃轉員工的權益是項目實施的難點。天津軌道交通運營集團有限公司先確保職工擁有充分的知情權和參與權,在職工安置方案的制訂中充分聽取職工意見,使職工安置方案經過職工代表大會討論通過。人員安置的具體實施辦法在招標文件中明確。在天津地鐵PPP項目的合同生效后,項目公司按約定接收招標文件中披露的劃轉員工并簽訂勞動合同。

4.2 共享管理界面問題

社會資本方在中標后,于平等、友好協商的基礎上,根據交叉線路運營過程中的各方權利及義務,明確天津地鐵PPP項目的分工與合作等相關事宜,并達成協議。其協議內容應涵蓋客運、票務清分、安檢、內保、安全、保護區、線網信息化、換乘站管理、供電、通號、機電、工務及車輛等十幾個生產方面。

4.3 移交問題

天津地鐵PPP項目的移交包含人員、使用權、現場管理權等3個版塊的16項內容。移交過程是否順利是關乎線網安全平穩過渡的關鍵。天津軌道交通運營集團有限公司先制定了詳細可行的移交計劃和方案,再與中標單位啟動項目移交對接工作,隨時溝通協商移交相關問題,并在3個月的時間內順利完成移交過渡工作。天津地鐵PPP項目的移交內容如圖4所示。

圖4 天津地鐵PPP項目的移交內容

5 結語

目前,我國很多城市運營的線路越來越多,地方政府既要建設又要運營,有的地方財政捉襟見肘。天津地鐵PPP項目在我國尚屬首次完整意義上采用TOT方式實施的存量城市軌道交通PPP項目。該項目通過股權轉讓方式引入社會資本參與存量項目,直接盤活了地鐵存量資產超過150億元,有效緩解了地方政府和原地鐵運營單位的資金壓力,支持了新線的建設。

天津地鐵PPP項目的TOT方式實施對全國城市軌道交通存量PPP項目起到了良好的示范作用。預計未來隨著盤活存量資產、撬動新線、整體推進格局的形成,引進投資主體及拓寬融資渠道將成為解決地方政府融資難題的關鍵。