公司型社會企業法律規制路徑研究

邢騰岳

(武漢理工大學 法學與人文社會學院,湖北 武漢 430070)

0 引言

根據政策先行地區的實踐數據,我國近五年社會企業的數量不斷增加,社會服務范圍也更加廣泛。但社會企業的社會認知度和關注度整體較低,主要表現在立法層面仍留有大量空白,實踐過程中社會企業的認證、內部治理和外部監管等存在諸多問題,因此完善社會企業相關法律法規是重中之重。本文以《公司法》修改為契機,提出在《公司法》中完善公司型社會企業法律規制的建議,以期為推動我國公司型社會企業健康發展提供一定的實踐參考。

1 我國社會企業的發展現狀和規制困境

1.1 “社會企業”的界定

社會企業起源于19世紀的西方國家,由于文化和歷史背景的不同,各個國家對社會企業的定義和法律規制也有所不同。社會企業的發展趨勢和規制模式因國家而異,但由于其在西方國家起源時間較早,法律規制實踐經驗相對豐富,因此社會企業在西方國家中的發展和規制較為成熟。社會企業雖從2004年就被引入我國,但率先對社會企業進行認證的地區對其的界定并未統一,且我國立法也尚未明確其界定范圍和法律地位。

國內對于社會企業的界定主要有以下幾種觀點:王名和朱曉紅[1]認為社會企業是社會公益與市場經濟結合的產物,是一種介于公益與盈利之間的企業形態。胡亦武和石君煜[2]認為社會企業是通過商業運作實現社會價值的新型社會組織。霍勇剛[3]認為社會企業是在追求經濟效益時更關注社會價值、致力于以商業手段解決社會問題的企業。雖然學界對社會企業的概念尚未形成統一的觀點,但其觀點都體現出對社會企業雙重屬性的肯定,即社會企業兼具商業性和社會性。實際上社會企業一般是以社會公益目標為使命,通過商業手段來達成社會目的的特定法人單位。可見,社會企業相較于一般企業的不同之處是其公益性特征,因此應針對社會企業的特殊性,允許其獨特治理并給予額外規制。

1.2 我國社會企業的發展現狀

隨著“社會企業”理念的傳播和實踐,我國社會企業率先集中在一線城市扎根,如北京、深圳、上海等地,近年來也逐漸延伸至一些非一線城市,如成都、佛山等地[4]。在實踐過程中,形成了不同的社會企業發展模式,其中北京市、成都市、佛山市順德區的社會企業發展模式較為典型。

1.2.1 北京市的實踐

北京是最早支持發展社會企業的直轄市級行政單位,在2011年就明確提出要積極扶持社會企業,并于2016年在部分區域開展試點探索。在探索過程中,政府認可且大力支持社會企業發展,并通過限制利潤分配以實現其社會目標,給予社會企業充足的發展空間。2018年設立了北京社會企業發展促進會這一非營利組織,發布了《北京市社會企業認證辦法(試行)》,并確立了北京社會企業的基本標準,且根據相關指標對社會企業進行分級認證[5]。除此之外,2020年以石景山社會企業孵化基地為代表的10家機構聯合成立了北京社會企業服務聯盟,得到了市委社工委等多方力量的支持和參與,致力于推動北京社會企業快速健康發展。

1.2.2 成都市的實踐

成都極具區域優勢和特色,被譽為“社企之都”。成都政府率先出臺了社會企業相關扶持政策,并建立了全市統一的社會企業綜合服務平臺和信用公示平臺。同時各個轄區也建立了社會企業服務平臺,為社會企業發展提供切實幫助,形成了從上到下的社會企業支持體系。此外,成都市通過對社會企業概念、申報主體、認證標準等方面進行實踐探索,放寬對企業名稱的限制。且創新性地提出要將社會企業納為社區治理的主體之一,并隨著實踐發展不斷調整和修訂相關政策,使社區社會企業的理論和實踐發展逐步完善[6]。

1.2.3 佛山市順德區的實踐

佛山市順德區社會企業發展起步較早,2011年政府文件中便出現了“社會企業”一詞。順德區于2012年成立的法定機構——順德社會創新中心,成為支持社會企業發展的綜合性服務平臺,同年開始推進社會企業試點實踐,并于2014年率先進行地方性認證探索。順德區根據社會企業申報和發展的實際情況,在后續的5年中陸續完善了申報資格和認證標準等認證規范[7]。

1.3 我國社會企業的法律規制困境

1.3.1 法律地位尚未明確

我國《民法典》采用營利與非營利二分法法人體系,公司是營利法人的典型代表,遵守股東利益最大化原則。而公司型社會企業更注重對于社會目標與價值的追求,致使其在《公司法》中無處容身。實踐中常常將社會企業的社會價值與《公司法》中企業社會責任高度混同,企業社會責任并未改變公司的營利本質,只是股東利益最大化原則下的附帶履行義務[8]。

我國法律尚未對社會企業形成一個統一明確的概念,不同地區的具體實踐也是因地制宜,導致認證標準和認證方式不盡相同,全國尚未形成統一的認證標準。因此很多企業雖享受著社會企業的優惠政策和高度評價,實質上卻仍屬于傳統商事企業。例如,摩拜企業以“解決社會問題”為理由參評“中國社會企業獎”,入圍后引發了廣泛爭議,主要爭議點為社會企業概念中解決“社會問題”的范疇和程度界定不明[9]。概念和法律界定不明確導致公眾、甚至很多企業自身無法準確識別其所屬范疇,一定程度上限制了我國社會企業的發展。

1.3.2 治理機制尚不成熟

在公司目標方面,現行《公司法》框架下,營利是公司的首要目標。而社會目標則是社會企業存在的核心,其營商行為都應當以社會價值為尺度;在資產轉移方面,《公司法》中僅對公司資產對外轉讓設定了程序性規則,而內部資產轉讓自由。社會企業的公益性要求其資產轉移應當符合社會目的,資產轉移的對象和金額都應受到相應規制;在利潤分配方面,《公司法》規定除提取法定和任意公積金之外,都應遵守股東利益最大化原則,利潤分配金額未設置上限。社會企業則需要保證資金用于社會公益目的,且將利潤分配限制在一定范圍內,最終追求社會價值最大化;在激勵機制方面,《公司法》并未作出稅收優惠等相關支持措施,而社會企業營收普遍有限,大部分處于虧損或盈虧剛好平衡狀態。社會企業兼具營利性與公益性,《公司法》應對其內部治理作出特別規制,同時關注與傳統商事公司規制的銜接,以合理的稅收優惠和適當的政策支持則促進我國社會企業更好更快地發展。

1.3.3 監管制度尚不完善

我國現行《公司法》以營利性作為傳統商業公司的本質特征,且社會責任條款為倡導性規則。當二者發生沖突時,董事往往會優先保障利潤最大化。而社會企業的公益性特質要求其把追求公司的社會目標放在首位,因而對董事的信義義務要求更高。《公司法》雖建立了對董事問責的股東代表訴訟制度,但并未將社會責任列為董事的法定義務,因此董事就算怠于履行社會職責,也不能成為股東代表提起訴訟的理由,說明內部問責機制并不夠完善。除此之外,目前我國沒有專門負責監管社會企業的正式機構,各地區相關政策僅以鼓勵社會企業發展為目標,對其治理監督關注度不高,監管力度還遠遠不夠。

2 英美兩國社會企業法律規制經驗

2.1 英國社會企業法律規制經驗

英國是目前世界上社會企業最發達的國家之一。英國為促進社會企業發展,專門增設了一種新的法律形式,也是英國最具代表性的社會企業形式,即社區利益公司(Community Interest Company)。在英國的實踐中,“社區”代表的一類人或者一個地區,一般是擁有共同特點的個人或集體的結合[10]。社區利益公司是有限公司的一種特殊形式,是有限公司與非營利組織的結合體,其商業活動以社區利益為目標。

英國于2005年正式頒布了《社區利益公司規定》,旨在為社區利益公司建立專門的公益保障機制,使其與普通公司的法律規制得以區分,從而促進社區利益公司的規制執行力。社區利益公司法律制度提供了以下幾點規制經驗:

2.1.1 社區利益測試制度

社區利益測試制度包含設立時的準入測試和設立后的年度審核評估兩部分內容。通過準入測試是成為社區利益公司的前提條件,可以幫助監管人快速淘汰不合格的申請人。公司設立之后,監管人每年都會對其進行審核,公司須向監管人提交一份年度社區利益報告,以確保公司能夠持續通過社區利益測試。監管人通過監管社區利益公司的經營活動和受益范圍,督促其社區利益目標的持續實現。這一制度不僅規定了社區利益公司各項指標的成果要求,也保障了其公益目標的順利實現。

2.1.2 資產鎖定制度

資產鎖定制度是英國社區利益公司法的最核心制度,也是區分于其他國家對社會企業法律規制的最顯著特征。資產鎖定制度是針對社區利益公司資產轉移和分配的限制制度。在資產轉移方面,社區利益公司原則上只能按照市場價值轉移給章程中已規定或被監管人同意的資產鎖定機構,不能轉移給普通商業組織[11];在利潤分配方面,法律針對社區利益公司設置了最高總股息和績效利息支付上限,對利潤分配的限制也經過多次調整,以確保利益與公益的平衡。這一制度既保證了社區利益公司的營利性,又達到了其服務社會的目的。

2.1.3 外部監管制度

英國為社區利益公司設立了專門的監管機構——社區利益公司監管人。監管人作為一個獨立部門,監管貫穿了社區利益公司發展的始終,即準入階段、運營階段和退出階段。在準入階段,監管人需要評估申請人是否能通過社區利益測試以及是否符合設立登記的條件;在運營階段,監管人每年根據公司遞交的社區利益年度報告進行實質核驗,檢驗其能否能通過社區利益測試,判斷公司是否持續符合社會利益。對于不符合要求的行為,監管人有權依照法律規定進行干預;在退出階段,若章程沒有規定資產鎖定實體,監管人有權決定剩余財產的去向[12]。這一制度有利于從外部監督社區利益公司平衡好社會利益與公司盈利,及時糾正其可能發生的偏離公益目標的行為,提升公眾對社會利益公司的信任。

2.1.4 稅收優惠制度

英國政府于2002年出臺了社會投資稅收減免計劃,投資者最高可享受25%的稅收減免;2014年英國政府又引入了社會投資稅收減免計劃,社區利益公司投資者最高可享受30%的減免。以上稅收優惠只針對社區利益公司的投資者,以此來增加社區利益公司的投資吸引力,改善社會投資的稅務及立法環境,促進社區利益公司的發展,但對于社區利益公司本身營業收入并不適用稅收優惠制度。

2.2 美國社會企業法律規制經驗

美國屬于聯邦制國家,各州根據當地社會企業發展實際出臺配套的法律規制,因此各州對于社會企業的命名、形式、規范、內容等方面都不盡相同,美國最具代表性的社會企業類型為共益公司。美國各州共益公司法內容不盡相同,但大多數都以《示范共益公司法》為范本,部分州在其基礎上作出了靈活性調整[13]。以共益公司相關法案規制為重點研究,發現以下幾點法律規制的經驗。

2.2.1 明確公益目標

美國法律制度要求社會企業在公司章程中明確其是以創造一般公共利益為目標,但法律對公益目標的規定較為寬泛,因此難以被統一認定。共益公司可根據實際情況靈活修訂章程以追求特定的公共利益,但要經過絕對多數的股東同意。同時公司確定的公益目標應具有實際執行力,并有切實產生社會效益的可能性。

2.2.2 社會企業認證制度

美國社會企業在缺乏官方注冊制度時,采取了民間機構認證制度。非政府組織B-Lab創造的認證系統具有先導性且影響力較大,但由于法案并未明確規定第三方機構和采用的第三方標準,企業擁有較大市場選擇權,只要通過選定的評估系統認證即可成為社會企業[14]。該制度在官方注冊制度缺位時起到了關鍵作用,更具市場性和靈活性。

2.2.3 外部監管制度

共益公司的財務報表無法反映公益績效,因此美國各州相關法案均要求共益公司定期披露公益報告。為使監管制度更為嚴格,美國采用以第三方標準來評估公益績效的方式,其中B-Lab評估體系比較具有代表性。共益公司每年都要向相關部門提交包含第三方評估結果的年度利益報告并供股東查閱和掛網公示[15]。此制度有利于股東、利益相關者和社會大眾對公司公益目標執行情況進行監督,也有助于吸引更多的投資者。

2.2.4 公益履行訴訟制度

共益公司以追求社會公益為目的,應對董事、高管的經營決策行為予以規制。大多數州法案都賦予了股東監管董事和高管經營行為決策權,當經營決策行為不符合公益目標時,股東可以提出公益履行訴訟,以保證公益目得以實現。部分州法案也把這一監管權利賦予了公司自身和利益相關者,這一訴訟能夠倒逼制度可以督促董事和高管以社會公益為目標作出經營決策,積極履行公益職責。

2.3 域外社會企業的經驗啟示

英美兩國在社會企業法律規制方面有較為豐富的經驗,我國可以根據域外不同法律制度的利弊,制訂出符合我國國情的社會企業法律規制。在立法模式上,美國許多州是在公司法中單設一個章節來增設規制,而英國則是單獨出臺一部《社區利益公司法》;在規制程度上,美國社會企業認證門檻較低,組織形式較為豐富,法律并未從資產處置和利潤分配等方面進行限制,且其主要通過信息披露和公益履行訴訟制度來保障社會目的的實現,有利于吸引投資涌入,促進社會企業發展;英國長期致力于慈善事業,對非營利組織相關法律規定也更為完善,《社區利益公司法》也是在非營利組織相關規定基礎上進行的制度設計,因此英國對社會企業的規制較多,包括社區利益測試制度、資產鎖定制度、利潤分配限制、監管人制度等,有利于社會企業在實踐中發揮積極作用。

我國立法尚未對社會企業作出正式規定,對非營利組織的相關規定也尚未完善,實踐中組織形式為公司的社會企業占大多數。因此筆者認為可以參照美國的立法模式,結合《公司法》修訂的背景,在《公司法》中專設一章對社會企業進行規制。具體制度設計可以參照英美兩國的經驗,如在認證制度上,要求社會企業在章程中明確其社會目的,并需要通過認證測試;在內部治理上,借鑒資產鎖定制度和利益分配限制制度以保障社會企業的資產營利性與公益性并存;在外部監督上,信息披露和公益訴訟制度也可為我國社會企業立法提供一定思路。

3 我國社會企業法律規制優化建議

社會企業可以幫助解決弱勢群體就業、生態破壞等社會問題,我國應加快推進相關立法,大力支持社會企業發展,保障社會企業穩定發揮積極的社會作用。本文借鑒上述國外社會企業立法經驗,針對我國公司型社會企業法律規制的不足,對優化社會企業法律規制提出以下幾點建議。

3.1 構建社會企業認證制度

3.1.1 確認法律地位

我國相關立法應賦予社會企業統一、明確的概念定義和界定范疇,這是確認其法律地位和對其予以認證的基礎。我國現行《民法典》并未對社會企業做出特別的組織形式規定,應根據社會企業在我國的實際發展情況,在《公司法》中明確其法律地位。立法過程中無需為社會企業創設為一種新的組織形式,企業的法律地位也并不會因為認證為社會企業而發生變化,因為社會企業本質上就是一種標識性符號[16]。傳統企業認證為社會企業后能夠享受優惠政策,但也會受到社會目的的限制。

3.1.2 建立認證體系

目前我國對社會企業的認證標準并未統一,因此有必要通過立法建立一套完整的社會企業認證體系,包含認證機構、認證標準和認證方式等方面。在認證機構方面,我國民間機構認證發展尚不成熟,由民政部門牽頭開展社會企業認證工作更為適宜,各個地區可以在民政部門的指導下組成社會企業認證小組,由認證小組負責對社會企業進行認證;在認證標準方面,我國應在吸收國外先進經驗的基礎上,立足于我國社會企業的發展現狀和法律環境,制訂符合實際情況的認證標準。認證標準可以包含以下幾個方面:①明確目標公益。企業應在章程中明確具體的公益目標,公益目標應符合法律規范且具有可實現性。②收入可持續。這是要求社會企業自身具有商業造血能力,與高度依賴慈善捐贈和政府幫扶的非營利組織有一定區別。③利潤分配限制。在立法中應明確對于利潤分配的上限,確保社會目的得以實現,避免股東利益最大化。④公益效果顯著。社會企業要以創造社會效益為己任,通過商業運營和政府支持獲取資金,盡可能實現更多的社會價值;在認證方式方面,我國可以借鑒英國的認證方式,以認證標準為基礎,建立適合我國的社會企業測試制度[17]。除此之外,根據我國部分地區社會企業的實踐經驗,還可以對社會企業采取分級認證方式,根據星級評定結果給予其不同程度的獎勵待遇,激勵社會企業穩步發展。

3.2 完善社會企業治理機制

3.2.1 明確公益目標

社會企業設立之初,營利目標和公益目標并存,平衡好營利目標和公益目標是社會企業的關鍵。若對營利目標和公益目標之間的關系賦予企業較大自主性,則其與“企業的社會責任”區別不大,立法中應規定公益目標在社會企業中的優先地位,并在企業章程中予以明確。在立法初期,可以對社會公益目標作相對概括的解釋,以鼓勵社會企業的設立,促進我國社會企業的規模發展。在立法中后期,還應細化公益目標的范疇,即要求有確定的受益群體和可實現的社會效益,避免因公益目標是否達到社會企業的標準而產生爭議。

3.2.2 約束資產使用

為了保障社會企業資產主要用于實現公益目標,我國可以參照英國社區利益公司法,制定資產鎖定制度。資產鎖定是指對于組織資產的專用性限制,即資產的使用應符合章程中公益目的的約束。資產鎖定制度主要可以從資產轉移、解散分配財產2個方面構建。在資產轉移方面,社會企業必須以市場價格將資產轉移給同類型的社會企業或慈善組織等非營利組織,且受讓方必須有明確且可行的社會目的;在解散分配財產方面,我國《民法典》規定了非營利組織剩余財產的分配方式,我國社會企業在解散分配財產方面也應做出上述規定,即社會企業終止時,剩余財產只能轉移給章程中社會目的類似的資產鎖定實體,并繼續將資產用于公益目的的實現。

3.2.3 限制利潤分配

為解決股東營利需求和社會企業公益目的間的矛盾,立法應限制社會企業的利潤分配。我國可以參照域外國家的做法,在《公司法》中對利潤分配進行原則性限額規定,即對利潤分配制定一個大致的限制比例,既能保障投資者的積極性,又能保證社會企業公益目標的實現。企業可以在章程中根據地區差異、行業需求、經營風險等要素對限制比例做出具體規定,但不能超過《公司法》中利潤分配的上限。

3.3 健全社會企業監管體系

3.3.1 強化內部監督機制

董事的經營決策行為應把公益目標作為首要衡量標準,這也是社會企業內部監督的重點。董事的決策行為不僅要考慮到股東的利益,還要考慮到更廣泛的利益相關者的利益。因此應在《公司法》中擴充董事的信義義務和公益職責,并將《公司法》中倡導式規定的社會責任轉變為規范式結構,這不僅要包含以公益目標為內核的行為規范,還應包括公益效益的結果規范。在公司持續經營中,若董事做出偏離公益目標的經營決策行為,《公司法》應賦予利益相關者提起公益履行訴訟的權利,不僅僅包括對董事的追責訴訟,還應包括對社會企業資格否認的公司形式變更訴訟[18]。針對董事是否履行公益職責的評判標準,除了以信息披露報告作為事實依據之外,立法中還應設立概括性的“目標判斷標準”,即任何完全民事行為能力人是否認同董事的行為符合公司公益目標,具體評判交由司法裁量。建立公益履行訴訟制度可以倒逼董事盡信義義務,積極履行公益職責,使社會企業持續實現公益目標和公益效益。

3.3.2 完善信息披露機制

社會企業外部監管制度的構建應以信息披露為關鍵。由于財務報表無法反映社會企業的公益績效,因此我國可以借鑒美國的年度公益報告制度。立法應明確規定年度公益報告的必要記載事項以及各要素需要達到的標準,年度公益報告中除需載明利潤分配情況、上市公司董事、監事和高級管理人員的福利與薪酬及關聯交易等一般公司的信息披露要求之外,還需載明公益活動內容及實際公益績效,且應符合真實性、完整性、針對性的要求。我國第三方民間機構發展尚不成熟,可規定由政府部門牽頭組織其來對年度公益報告來進行評估核查。每年的年度公益報告應在公司以及民政部門網站上公開,供股東、利益相關者及其他社會公眾查閱監督,促進社會效益透明化。

4 結語

社會企業的數量逐年攀升,公司型社會企業作為社會企業的主要組織形式,構建公司型社會企業法律規制是優化法治營商環境、促進公司型社會企業發展的關鍵環節。本文借助《公司法》修改的契機,提出應在《公司法》中明確對公司型社會企業進行規制的方向和方式,這對于確立社會企業的法律地位、構建完善的社會企業法律規制體系、發揮社會企業在社會治理中的積極作用以及構建良好的法治化營商環境具有重要的參考價值。