關于部門整體績效管理的實踐與思考
——以山東省濱州市濱城區為例

●蘇曉軍

全面實施預算績效管理，是現代財政制度的重要組成部分，是政府治理和預算管理的深刻變革。 黨的十九大提出：“要建立全面規范透明、 標準科學、約束有力的預算制度， 全面實施績效管理。 ”2018 年9 月，黨中央、國務院從增強“四個意識”、堅定“四個自信”的高度， 專門部署全面實施預算績效管理工作。 山東省在全國范圍內率先出臺了貫徹落實意見， 提出省級用3 年時間，市縣用5 年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的總目標。 目前，項目支出績效管理工作在頂層設計和具體實踐方面都取得了較大的成效。 但是，在部門整體績效管理方面仍存在著整體績效理念未根本轉變、工作質量未整體提升、應用成效未充分顯現的問題， 這在縣區級表現尤為顯著。 本文以山東省濱州市濱城區在部門整體績效管理方面的實踐為案例， 分析該區部門整體績效管理工作開展情況、 存在的問題及系列做法，以期為縣區級部門整體績效管理提供改革樣本。

一、部門整體績效管理概念及必要性

（一）部門整體績效管理概念

部門整體績效管理是指對部門（單位）所有預算收支情況開展績效管理考核，根據部門（單位）的部門職責、政策文件、 行業標準設定績效目標及指標，以預算資金支出情況為脈絡，將項目支出、人員支出和公用支出的績效管理全部涵蓋在內形成整體，全面考量各類資產和業務活動，綜合以資金管理為主線的共性指標體系和以部門履職情況為主線的個性指標體系， 從運行成本、管理效率、履職效能、社會效益、可持續發展能力和服務對象滿意度等多個方面，全面衡量部門（單位）支出績效和履職效能的一種預算績效管理模式。 通過評價部門（單位）的整體績效及核心業務實施效果，倒逼部門（單位）主動提升資金使用績效及整體績效管理水平。

（二）實施部門整體績效管理的必要性

1.助力履職盡責。 開展部門整體績效管理，能夠幫助預算部門根據政府事權和支出職責劃分，將部門職責職能與預算項目相關聯，把有限的財政資金更多地分配到公共產品與公共服務的供給方面。 有助于打破部門職能與資金安排之間的“信息孤島”，使各部門從職責和核心業務出發，檢視自身預算項目的實施效果，及時發現部門履職短板和資金使用過程中存在的問題，推動部門內部資源優化，保障部門職責目標和整體效能的實現。

2.發揮考核作用。 預算績效管理納入對各級各部門高質量發展的考核后，地方黨委政府和社會各界對績效管理工作的重視程度明顯提高，將部門整體績效管理作為一項考核指標納入指標體系能夠更好地推動部門整體績效管理工作提質增效。 運用科學合理、便于操作的評價標準，對部門年度內的預算資金執行情況和部門履職盡責情況開展評價，其評價結果能夠影響到部門高質量發展考核結果，為優化部門下年度預算和部門履職情況提供依據。

3.滿足人民需求。 開展部門整體績效管理工作，能夠促進部門（單位）將職責職能與預算安排掛鉤，喚起部門的參與意識，壓實部門管財責任，進而提高政府資源配置效率，提升政府預算的可持續性，將有限的本級財力更多地投入到民生領域，做到“花盡量少的資金，辦盡量多的實事”，竭力滿足人民群眾對提升公共服務的新需求。

二、 當前部門整體績效管理實施過程中存在的問題

2020 年，濱城區財政局選取濱城區婦聯作為部門整體績效管理改革試點單位進行了積極探索，為全區62 個區直部門（單位）全面開展部門整體績效管理工作積累了經驗。 2021 年，在總結試點經驗的基礎上，將部門整體績效管理推廣至所有區直部門（單位），在全區范圍內實現了部門整體績效管理全覆蓋。 2022 年，為推動部門整體績效管理工作質效再上臺階，在實現部門整體績效管理全覆蓋的基礎上選取了3 個區直部門開展財政整體績效評價， 為2023 年安排預算和改進管理提供根據。 隨著部門整體績效管理工作開展范圍更加廣泛、開展程度更加深入，在開展過程中暴露出了一些問題，主要表現為以下五個方面：

（一）目標制定不夠科學

部門整體績效管理是部門所有資金發生“化學反應”后的績效，部門整體績效目標是部門整體績效管理的基礎，不僅在編制環節起著基礎性作用，在預算執行和完成環節也起著方向指引和評價依據的作用。 在編制部門整體績效目標的過程中，濱城區財政局發現一些部門沒能準確把握部門整體績效管理的本質，習慣于將部門整體支出績效目標設定為項目支出績效目標的加總羅列，部門整體績效目標成為重點項目支出目標的“物理堆積”。 還有一些部門在部門整體績效目標指標設置時，直接把年度工作計劃或年度考核方案中的內容拿來作為績效目標，導致后期部門整體績效自評或財政整體績效評價成為 “無源之水”，難以得出客觀的評價結果。

（二）部門主動性較弱

從濱城區近三年的實踐情況來看，部門整體績效管理主要還是自上而下的工作安排，“財政熱、部門冷”的現象較為普遍。 對于一些部門來說， 部門整體績效管理仍是一種被動的工作安排，并非出自部門主動的工作訴求。 同時，部門整體績效管理具有整體性，其工作過程依賴于部門財務科室和業務科室的協同配合，是一項具有綜合性、復雜性的工作，絕非財務科室能夠獨立完成的，但在預算部門內部，仍然存在認知偏差，認為財政部門布置的任務都是財務人員的工作，大部分預算部門的部門整體績效管理工作，僅由財務科室兼帶完成。 評價過程中，部門整體績效自評結果往往變成部門財務自查報告或是各科室年度工作總結的“大雜燴”，自評的“形式”大于實際的“價值”，難以完整體現部門履職績效。

（三）人員專業性不強

部門整體績效管理工作相較于以往的項目績效管理難度更大、專業性更強，對預算部門的財務人員來說工作量增大的同時工作難度也隨之提升。 對于基層預算部門（單位）而言，部門整體績效管理相關工作主要是財務科室負責總體牽頭，然而，在實際工作中財務工作職能較為單一；財務人員數量相對緊缺；部分財務人員非財會專業出身，屬于“半路出家”；大多單位財務科室僅分設會計和出納兩個崗位。 多方面因素的作用下，財務人員對于本單位其他業務科室的職責分工和工作內容了解甚少，一些部門滋生了“想做做不好、干脆做不了”的思想偏差。 在這樣的條件下，推動部門整體績效管理工作的難度顯而易見。

（四）評價指標體系不夠完善

由于預算部門參與構建評價指標體系的主動性不高，人員專業性較為不足，在部門整體績效評價指標體系中指標內容的選擇和權重的分配缺少部門特色，評價指標體系缺乏整體性和宏觀性； 反映部門管理的共性指標較多，反映部門履職效能的個性指標較少，導致評價指標體系“同質化”，不能凸顯各部門核心職能和重點工作； 評價指標中定性指標的制定和賦分主觀因素較多， 評價指標體系的質量不能得到保證。 以上因素導致部門整體績效評價指標體系不夠科學完善， 部門自評和財政重點評價的結果難以客觀反映部門整體績效的完成情況。

（五）評價結果應用不夠充分

目前， 在項目績效管理階段通過部門自行監控、部門自評和財政自評抽查復核、財政重點監控、財政重點評價相結合的辦法，對于預算執行率偏低，績效自評等級為“中”“差”的項目，要求限時整改，并在預算編制、分配資金時從嚴從緊安排，有效壓減低效、無效支出，取得了較好的效果。但是在部門整體績效管理階段，由于部門整體績效評價結果應用機制的建立尚在摸索階段， 并且部門整體績效評價資金涵蓋多本預算，其中還包含專項債券資金、專項轉移支付資金等多種資金類別， 評價結果較難按照項目劃分與內部預算資金分配進行實質性掛鉤運用。同時各預算部門也很少將部門整體績效評價結果作為預算資金分配、完善制度政策、改進內部管理的依據， 部門整體績效評價結果應用成效微乎其微。

三、濱城區推進部門整體績效管理的探索與成效

（一）堅持“上下一盤棋”，解決“涼熱不均”的“溫差”問題

針對部門整體績效管理“涼熱不均” 的問題，濱城區財政局圍繞預算資金管理這條主線，堅持總體規劃、實施方案、業務督導環環相扣，打造了構建指標體系、編報績效目標、開展部門自評、編寫績效報告、扎實財政評價、充分結果應用6 個步驟的全程管理模式，并印發了《濱城區區級部門和單位整體績效管理暫行辦法》，進一步厘清財政部門和預算部門的職責分工，壓實62 個區直預算部門（單位）的主體職責，使預算部門化被動為主動， 引導其積極參與部門整體績效管理工作， 有效化解了部門整體績效管理歷來存在的“部門冷、財政熱”問題，助力打造多部門聯動的高效協同管理新局面。

（二）堅持“部門一股繩”，解決用力不均的誤差問題

在財政部門層面，濱城區財政局印發了《濱城區財政局預算績效管理工作規程（試行）》和《濱城區財政局內部預算績效管理業務操作細則（試行）》，在文件制度層面劃分好各科室在預算績效管理方面的職能分工。 在開展每項工作前，績效科室首先征求各業務科室的意見建議，查短板、找隱患，做到各科室信息共享、凝聚共識，變“績效科室單兵作戰”為“各科室合力共為”。

在預算部門（單位）層面，通過組織業務培訓會向預算部門的分管領導宣介部門整體績效管理的必要性并聘請第三方專家團隊對各區直部門（單位）的財務人員及業務科室主要負責人開展上門培訓，重點糾正原有的“重分配，輕管理；重支出，輕績效”的認知偏差，打破各科室之間的“信息孤島”，扭轉財務一肩挑、業務科室置身事外的傾向。

（三）堅持“培訓兩手抓”，解決業務不熟的偏差問題

針對業務不熟帶來的“想做做不好、干脆做不了”的認識偏差，濱城區財政局堅持兩手抓、兩手硬。一手抓業務培訓，由績效科室的骨干力量和經驗豐富的第三方講師對全區260 余名績效管理人員分別就開展部門整體績效管理的重要意義及具體工作涉及哪些方面、 應該如何填報等業務難點前后共組織了5 輪培訓， 強化業務標準，掃清工作盲區；一手抓上門輔導，2021年在業務開展之初， 聘請經驗豐富的第三方專家團隊，對全區區直部門（單位）開展“面對面、一對一”的上門指導，指導對象不僅有財務科室人員，更是涵蓋了所有項目科室的業務骨干，指導部門當場完成近70%內容的填報， 最終形成職責指標467 條、績效指標654 條，為實現部門整體績效管理“全覆蓋”奠定了扎實的基礎。 在2021 年的基礎上，2022—2023 年聘請了第三方專家團隊在填報期間駐扎在績效科室， 全天候為各部門（單位）答疑解惑，著力解決隨著業務推進、 項目進展和職責分工變化等因素出現的新的疑難雜癥， 確保全區部門整體績效管理工作高質量完成。

（四）堅持“構建六步走”，解決指標體系不科學問題

在財政部印發的《預算績效評價共性指標體系框架》的基礎上，以構建“一個部門一套核心指標體系”為出發點，按照“梳理部門核心職能—梳理核心職能對應的任務目標—匹配要事保障清單—列明近三年要事清單對應的預算項目—補充完善預算項目的績效指標—確定部門核心績效指標” 共六個步驟建立部門整體戰略目標表、 部門整體職責目標表并構建部門整體個性化評價指標體系。 濱城區財政局每年在預算批復后，會定期對指標庫進行梳理，不斷提高指標庫質量， 使指標庫持續發揮好基礎性作用和核心指標體系的源頭活水效用， 并在此基礎上探索建立了濱城區部門整體績效評價共性指標體系， 為提高部門整體評價工作質量提供體系保障。

（五）堅持“標準一把尺”，解決結果應用不充分問題

近年來， 濱城區財政局認真落實山東省財政廳關于預算績效管理“長牙齒、動真格、見真章” 的要求， 進一步做優做實部門整體績效管理，強化結果應用，提升預算績效管理質效。 一方面，強化結果運用和預算約束，對財政整體績效評價結果為“中”“差”的部門（單位），分別按照2%、5%的比例予以壓減下年度公用經費或業務運轉類項目支出預算， 確保把每一分錢用到刀刃上。根據2022 年對3 個區直部門（單位）開展的財政整體評價結果， 濱城區財政局共收回財政資金2 萬元， 壓減2023 年預算155 萬元，改進管理17 項，切實提升財政資金使用效益。 另一方面，充分發揮考核指揮棒作用。 通過加大部門整體績效管理在區直部門（單位）高質量發展綜合績效考核中的“財政預算績效管理情況”指標的占分比例，促使部門（單位）重視部門整體績效管理工作。同時，每年將部門整體績效目標、 部門整體績效自評和財政整體績效評價結果主動報送給區級人大和審計部門， 為預決算監督審查、預算執行審計、相關專項審計等工作提供參考依據，形成與人大、審計等部門的工作協同聯動機制， 建立起預算績效結果與政府績效及干部政績考核掛鉤機制， 倒逼提升資金使用績效。