智能化背景下事業單位內部控制有效性評價新機制研究

●傅春紅

一、引言

十八屆三中全會中提出的“推進國家治理體系、治理能力現代化”成為我國全面深化改革的戰略目標。 為貫徹落實黨的制度建設工作、 促進政府行政治理效率的提高， 財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》為我國的內部控制制度建設搭建了基本框架。在內部控制制度建設中，科學合理的內部控制評價是關鍵， 由此設計可量化的評價指標體系， 是完善內部控制制度建設體系的重要舉措之一（陳文川和黃凱穎，2015）。近年來隨著智能化系統的發展， 依托大數據在一定程度上實現了對內部控制的智能化建設，但也在數據獲取、整理和分析上存在不足、 利用智能化模型對數據信息的挖掘還不夠全面深入， 且在單位內部、業務之間存在信息不夠暢通、不能實現互聯互通等現實問題， 隨著智能化時代的到來， 運用大數據技術不斷挖掘、 分析數據能在一定程度上解決這些問題。

智能化深刻地影響著現代生產和生活方式，是未來發展的大趨勢，依托數字技術成為時代發展的潮流。 智能化背景下內部控制工作不斷發展，事業單位傳統的內部控制體系已越來越不能適應現代化發展的需要。因此，依托互聯網技術、 結合大數據智能化預處理數據， 構建事業單位內部控制評價新體系意義重大。 一是能夠限制政府內部的權力運行和資金流轉（Judith和Kraines，1999），不但能夠監督政府權力的濫用， 而且還能夠促進政府公共服務水平和社會管理效率的提高（Friedberg，2001）；二是能夠加強政府抵御風險的能力， 以確保在經濟活動中的財政資金安全 （Calderon 等，2012）；三是不斷提高內控相關人員的專業素養， 推動監督機制建設促進經濟績效的增長（Saputra，2016）。我國正處在中國特色社會主義道路建設的關鍵時期， 事業單位的內控建設起著舉足輕重的作用， 也是從嚴治黨的關鍵建設工具（樊原明，2016），這既能提高政府公信力，又能加強政府治理效能，同時也是推進我國依法治國的重要保障（唐大鵬和常語萱，2018）。在內部控制智能化體系建設中， 需要挖掘具體業務中的每一環節可能出現的潛在風險點（李連華，2019），按照固有標準系統梳理業務流程， 并嵌入信息化系統（田祥宇等，2013），通過時間來驗證事業單位內控建設的有效性和重要性。

現有文獻對事業單位內部控制的研究主要聚焦在評價框架構建的理論方面， 還有部分研究集中于實際操作過程中的指標設計， 針對智能化應用于事業單位內部控制的研究相對薄弱。 隨著全面深化改革的推進，如何科學、合理強化事業單位的內部控制， 以此推進國家治理能力和治理體系現代化建設， 這是當前社會各界研究的熱點和重點所在。 本文將研究如何通過利用智能化推進事業單位內部控制建設， 以提高內部監管效率， 從而構建新時代內部控制有效性評價新體系。

二、 事業單位內部控制的職責定位及原則

（一）事業單位內部控制的職責定位

首先，事業單位要更好地履行職能，必須加強內部控制的有效性。 事業單位的主要職能是提供公共服務， 強化其對內部控制的有效性，作為履行好其職能的重要窗口，可以在推進工作效率和質量提高的同時， 更好地將單位內部職責落到實處。

其次， 加強事業單位內部控制是其自身建設的重要舉措之一， 對于其有效性也具有重要推動作用。 面對新形勢、新舉措，事業單位也面臨著工作任務和業務的轉型和升級，若沒有對工作環節的內部控制和管理， 是很難保證內部各項工作的順利開展以及單位自身的建設質量， 因此要想維護內部控制的有效性， 有必要增強各單位部門開展內部控制工作的科學性和合理性， 這對于充分挖掘各單位的專業力量， 促進單位自身健康平穩運行，具有重要意義。

再次，各單位內部控制的有效開展，也對于施加自身的社會影響力有著重要作用。 相較于其他普通企業， 事業單位不但要做好自身本職工作， 同時也需要注重自身社會影響力、發揮公信力。 事業單位在開展工作時，不可避免地與群眾接觸， 在具體面對群眾的業務活動中，工作人員的工作態度、工作管理程序都會直接對群眾的生產生活產生影響，若擁有良好的社會形象則能施加更有效的社會影響力。 因此，構建科學合理的內部控制評價體系， 更能夠客觀地去評價事業單位開展的各項業務。

最后， 在事業單位施行內部控制評價時，有必要加強單位內部的管理工作。 需要優化社會資源配置，更高效利用社會資源，履行各項工作職能， 積極尋找內控工作環節中出現的問題，并快速、科學、合理地應對和解決。 全面發揮內部控制在工作中的作用， 能夠大幅度提升事業單位的整體工作效率， 一定程度上改善當前單位內部以及業務上的問題，推動工作效率和工作水平的提升， 進而達到內部控制優化和完善工作業務的預期目標。

（二）事業單位內部控制有效性評價體系構建原則

事業單位內部控制有效性評價原則必須遵循全面性、科學性、重要性、可操作性四大原則。 這些原則是建立內部控制管理的保障及其有效運行的基本條件，具體體現在各單位內部控制管理辦法的章程里，依據事業單位的基本要求去構建內部控制，能提高其有效性。

1．全面性原則。 全面性原則是指事業單位的內部控制貫穿于單位內部和業務， 滲透到單位內部的各層次以及各方面。 一方面，內部控制評價的范圍除了需要涵蓋單位的所有業務的全過程， 還需要將參與評價的相關部門所有工作人員囊括進來，也就是說，內部控制評價體系全面性既包括橫向的業務環節之間的關聯， 又包括縱向的各單位層級之間的設計。 另一方面，評價體系的全面性需要有完整的評價指標體系， 其全面整體性主要體現在對單位層面的指標評價， 也包括業務流程方面的指標評價。 在此基礎上，評價的全面性才得以開展。

2．科學性原則。 對于事業單位來說，要保持內部控制建設的有效性， 必須依靠堅實的科學理論基礎， 在此基礎上貫徹落實法律法規要求。 切忌主觀臆斷并運用科學思維設計可量化的指標評價體系， 依次客觀確定指標權重以及數據處理分析， 以達到無論是從單位業務還是流程實施上均能依靠評價體系保持客觀與真實。

3．重要性原則。重要性原則在內部控制體系建設中主要體現在這兩個方面， 一是在事業單位評價中， 需要善于抓住評價對象的關鍵核心點，在關鍵環節、關鍵崗位上分析其潛在的風險因素， 并給出具有針對性的評價體系，以確保評價結果合理、可控。 二是在具體的指標評價體系中，對于評價指標，應該選取具有代表性、可量化的指標，還可以為重要業務工作設定特定的指標。

4．可操作性原則。構建合理有效的事業單位內部控制的評價體系， 需要依據單位及自身業務特點，保持其可操作性原則，并在一定程度上具有可通用性。 第一，就事業單位的具體業務來說，由于不同階段的不同業務工作，往往也會存在規模和人員的差異， 但是又很難做到評價體系的更新， 則在評價體系的設計之初就需要注意可通用性原則。 第二，在具體的業務活動評價時， 可能會存在評價指標體系不適用， 難以尋找到可靠的數據和計算公式進行量化，這需要在選取指標時，要注重可操作性。

三、 智能化時代制約事業單位內部控制工作的瓶頸和短板

首先，在傳統內控模式下，內部控制主要是“人控”。 而進入智能化時代，要求自動化管理， 對內控管理人員的綜合素質提出了更高的要求， 對內控制度建設的有效性也產生了更深遠的影響。 一方面，部分工作人員由于對自主學習重視程度不夠，缺乏深入鉆研，對專業知識也不夠熟悉， 也未完全按照相關內控制度約束自己， 在自主意識和學習方法使用上均存在問題， 進而缺乏對內控制度的執行能力。 另一方面，智能化在專業技能方面給內部控制人員增加了不少挑戰， 如專業水平不夠無法進行風險技術評估， 難以把握與信息系統相關的內部風險和外部風險等， 這就需要在業務方面有著更精細化的劃分、 工作環節上有著更全面的管理， 這也意味著相關工作人員需要對單位的運轉、 業務的梳理有著更專業的把握。

其次，相較于智能化模式下，評價技術和模式落后。 第一，傳統模式下內部控制往往具有滯后性， 審查出來的結果都是事件發生后，對于各個環節風險點的把握具有局限性，智能化模式下， 需要實現的是對整個流程的監控，如在業務的授權與審核、物品的采購和庫存的管理上，會進行重點監控。 第二，這種新模式下可以提供持續的技術支撐進行痕跡化管理，做到“終身追責”，而在之前的傳統模式，雖然可以通過對內部人員進行事前的責任分工，如出納和會計職責分屬兩人，但若存在兩者互相勾結，則會導致內部控制失衡。 而智能化則能很好地解決這種弊端， 如在業務的審批、授權、處理以及資產處置時均需要在單位內部系統進行，這給事后的審查工作提供了可供追溯的線索。

再次，傳統模式下，存在信息化程度低、信息流通不暢等問題。 第一，內部控制管理信息系統很難做到互聯互通，存在單位內部、業務之間信息不能共享、建設成本過高、重復浪費等問題。 第二，在傳統模式下的內部控制評價中， 主要是通過引入第三方機構進行評價，但這存在信息不暢通問題， 而加強內部控制智能化建設則可通過自動選擇評審專家和監督人員，采取統一標準、同一評價信息的智能化信息共享平臺。 第三，在傳統模式下會因為領導在特定場合下無法進行“現場審批”，造成審批不嚴或者耽誤工作進度等問題。

最后，傳統模式下，管理平臺制度建設程度不高。 一是從單位層面來看，如各單位內部控制信息化系統建設方面存在信息溝通不暢、效率低下等問題，在內部管理和協調方面也存在障礙，極大地影響了事業單位高效科學地開展內部控制管理工作。 二是從業務層面來看，在定期輪崗、 專項審計等方面均存在不足，尤其是對一些能夠疏通流程和輔助實踐的相關工具并不重視。 這也說明了大部分的單位的內控制度并不完善，存在對關鍵環節和風險點方面的業務控制問題。 三是從執行層面來看，主要不足體現在執行上，存在重制度輕執行等現象，如制定不合理的預算績效目標、隨意批復預算等，還存在對非稅收入、支出管控較弱，項目建設投資計劃完成比率低等問題。

四、 依托智能化系統構建事業單位內部控制評價新機制

智能化系統的內部控制新機制是以大數據技術為基礎，用數據監督，將其作為重要工具開展業務活動。其構建主要是以智能化全過程內控系統為平臺，運用信息技術，促進信息互聯共通，構建全員內控系統，以更好地發揮內部控制的作用。

（一）提高專業技能，構建全員內控系統

做好內控信息化，需要提高全員的專業技能，以構建全員內控系統。首先，需要每一個人都擁有良好的內控意識，尤其是單位負責人需要擔負起內控建設的領頭作用，動員和組織工作人員積極參與內控、重視內控，認識到內控是財政資金安全和單位績效提升的重要助力，為單位的內控建設創造良好的氛圍。只有意識先行， 才能在內控建設中保持穩定性和持久性。

其次，財務人員作為單位內控建設的主要人員，在內控建設中有著義不容辭的責任。 財務資金管理是內控建設的核心，這對財務人員提出了更高的要求，一方面財務人員需要不斷學習，提高專業技能，適應智能化系統升級在內控制度上的應用。 同時，也需要在對內控相關人員的招聘和錄用中，加強對人事的審查工作。另一方面也對財務人員的道德素質提出了更高的要求，需要遵守會計準則，嚴守紀律，擔負起自身的責任與義務，對違規人員進行嚴格處罰，形成良好風氣。

最后，事業單位的每一個成員需要積極參與內控建設，深刻認識到內控與每一個人都有關，有著共同完成的建設目標。 在信息化系統下，將單位的每一位成員均納入其中，這種業務流程設計， 使人人都成為內控建設的一部分。 當工作人員的素質難以達到能力要求時，需要積極參與單位的內部控制方面的培訓，合格后方可上崗。

（二）運用信息技術，加快內控系統智能化建設

在智能化系統加持下，內部控制能夠解決監督乏力、內部管理不協調、信息溝通不暢等問題，這在客觀上需要將信息技術嵌入到內部控制系統中去。第一，通過大數據技術，加快智能化建設。 內控系統運用信息化技術，創建內部控制監督平臺，如在里面設置數據管理和數據分析平臺。 如通過數據管理平臺，可以動態收集整理各類數據，評價結果也將更加客觀和真實，而通過數據分析平臺，可以將既定的內控管理規則嵌入系統，然后系統將會通過輸入的數據進行分析對比，最后得出評價結果為決策提供支持。第二，實現對業務的全過程監控。在傳統的內部控制中，缺乏對全流程內部控制過程的評價，新體系可以從項目的申報、審批、執行都能通過數據進行編制，共享大數據信息系統。第三，隨著信息技術的發展，內控系統的載體也更加多樣化， 不僅僅是局限于電腦，也可以通過手機APP、 短信等體現打破時空局限，極大提高了工作效率。

（三）依托互聯互通多維數據，構建內部控制信息的共享互聯機制

1．事業單位內部部門評價信息共享機制。由于事業單位內部部門和管理環節點存在信息不暢、難以互聯互通，導致重復建設費用大，這就需要事業單位財務部門構建業務信息共享機制，并將內部控制模塊嵌入其中。

構建事業單位內部機構信息共享平臺，這是單位實現內部信息智能化、網絡化管理的必然要求。而在傳統內部控制評價模式下存在信息資料不全、數據質量低、監管控制工作效率低等問題，要想在單位進行內部控制時做到高效便捷“有數據可查、有流程可控”。第一，需要在事業單位內部機構建立綜合信息平臺，在這個平臺上能夠實現所有內部控制所需要的評價信息查詢和及時反饋，且能夠做到業務的全流程監控和重點風險點識別預警，最終實現平臺信息一體化管理。 第二，需要構建事業單位管理聯動機制，在各級事業單位內部控制做好聯系，并加強崗位之間的聯動，將內部控制中所需要的每一筆每一項業務都在系統內以政務公開的形式進行公開管理。

2．財政與業務部門間信息多方互聯互通機制。 加強財政與業務部門間的評價信息互聯互通的關鍵是做好內部控制的智能化建設， 需要以信息化建設和大數據建設作為內部控制重點。 但傳統的內部控制模式下，財政部門與業務部門在信息共享、 互聯互通等方面存在諸多不便。 第一， 需要保障信息的完備性和一致性。 在財政預算和執行中，業務部門的預算、核算、決算結果混亂，難以保障內部控制評價的完整性和一致性， 對繼續開展下一步的財政工作造成影響。 第二，需要在技術上做到不同業務間的有效銜接。 不同部門由于在統計口徑、 責任主體方面存在較大差異，很難做到業務間的銜接。 第三，需要做好信息的過程管理， 搭建財政與業務部門互聯互通的機制和信息操作系統。 在內部控制評價中往往會因為缺少資料的支撐，很難對業務項目從整體上作出評價。 利用大數據技術實現跨部門信息數據共享， 實行智能化管理，能夠對業務進行精準評價，打通財政與各個業務部門間的信息交流渠道， 也是挖掘信息提供一手資料做好過程管理的前提條件。

（四）加快建成內部控制管理平臺，構建全過程內控系統

加快建設內部控制管理平臺智能化的前提是需要構建全覆蓋內控系統。 第一， 需要堅持系統思維，開展全生命周期管控，全生命周期是指依托信息技術， 在經濟活動全過程以及具體業務的事前、 事中和事后中融入內部控制制度管理。 如對業務的報銷、 支付以及資金流向等重要信息進行存檔并電子化管理， 這為資金風險的防范和后續的監督奠定了基礎。 第二，施行“標準規則”管理。 將審批流程、財務支出范圍標準等規則體系，直接嵌入內部控制管理，運用信息技術，實行智能化管理，這樣就可以避免因主觀、人為因素導致的偽造審批、 一人身兼多職等不規范或者非法行為出現。如在差旅報銷中，只需要在系統中填寫相關信息， 系統就能自動匹配出相對應的差旅報銷標準， 這樣可以避免事后報銷的各種紕漏。 既提高了單位財務部門的效率， 也防止了業務人員報銷所出的差錯。 第三，需要進行實時監管，通過開放系統端口，讓其他的監管單位如紀委、 審計等單位也能通過該系統通道接入，可以實時地查看權限，能夠通過外部監管強化內部控制， 提高了監管的效能使內部控制體系更加完善。