數字化改革視域下有效提升預算績效管理水平的思考

●唐 亮 童 吟

數字化改革是全面深化改革的總抓手， 是一項復雜的系統工程， 既要“操其要于上”， 加強戰略謀劃和頂層設計；也要“分其詳于下”，把握工作著力點。以浙江為例，從2003 年的“數字浙江”、2014 年“四張清單一張網”、2017 年的“最多跑一次”改革、2018 年的政府數字化轉型到2021 年的數字化改革，浙江省立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實施一系列戰略舉措對政府數字化轉型進行重要的拓展和升級。 在這一背景下，預算績效管理如何適應數字化浪潮，構建數字治理體系和機制， 進一步打開價值創造新空間， 值得不斷思考和實踐。

一、預算績效管理的內涵

預算績效管理是由目標設定、運行監控、評價反饋、結果應用四個部分組成，是以支出結果為導向的預算管理模式。

以往的績效評價過程普遍采用“3E”或“4E”原則，體現了經濟、效率、效益和公平，且深受成本效益影響，側重于當前資金產生的結果。 然而預算績效管理不應只注重當前的成本效益， 還應考慮如何防范化解未來可能面臨的風險。 真正的績效應當指向未來， 預算作為一種實現戰略的行為績效，預算的是未來，預算的主要對象從資金轉為支出和政策行為， 重心轉移到目標上， 預算模式也從依據歷史數據轉變為基于未來導向的預算績效管理。

要真正使預算績效管理取得實效還應以問題為導向， 這當然是由于問題的背后往往蘊藏著重大風險。 因此必須堅持“實質重于形式”原則，按照風險路徑分析排查不同類型的風險問題， 將其整理成系統性的問題清單并落腳到對未來重大風險問題的管控上，方能使績效管理體系化、動態化、科學化。

二、預算績效管理的當下困境

預算績效管理是以績效為價格之錨， 構建公共部門內部的統一市場，形成競爭性分配機制，實現資源配置優化和使用效益提升。 這也是預算績效管理的經濟學意義。 “績”即產出，對于預算支出來說， 就是提供的公共產品或公共服務， 有數量與質量兩個最基本的維度。 “效”則指效益，體現為經濟效益、 社會效益、 生態效益及其他影響等。 “績”是載體，“效”才是最終目的。只有產出，沒有效益的預算支出是無意義的；而效益又必須通過“績”即產出才能實現。目前的預算績效管理主要存在以下問題：

（一）正確的績效思維亟待系統形成

預算績效管理強調全過程管理，通過事前績效評估來提高預算安排的科學性，通過績效運行監控和績效評價管理來規范資金使用，最后以績效結果應用來保障目標實現。 在實際工作中，績效理念并未融入預算管理全過程， 預算編制階段的績效導向不足，“基數+增長”的方法仍然是預算編制的主流。 預算執行階段“重過程、輕結果”突擊花錢等資金使用浪費現象時有發生。 部分單位對預算績效目標管理不夠重視， 對預算績效存在認識誤區，認為只要按規定編制目標，沒有違規使用資金， 對績效目標設置是否合理不夠重視。

隨著中央對預算績效管理的重視程度不斷增強，財政、審計等外部監督部門對績效的推動也在不斷升級，績效評價在各級各部門的預算績效管理工作推動中取得了一定成效，但這主要是來自于外在壓力和約束。 未來如果不能化被動為主動，全面實施預算績效管理就會慢慢流于應付，最終導致政策無法落實，不利于預算管理水平的科學提升和經濟社會的高質量發展。

（二）業財融合的思維尚未有效互動共鳴

財務部門習慣用財務思維思考問題，沿著資金流的方向設計政策流程，關注資金分配和預算執行、 資金使用的合規性，對資金投入產生的業務影響關注不足。業務部門則習慣從完成工作任務的角度出發， 關注任務本身的進展情況和完成成效，對任務所需資金的規模和來源不太上心， 認為預算績效是財務部門的工作，不愿花費時間和精力去主動配合績效評價工作。

但現實不可回避的是會計計量過程中收入、成本和費用的邊界是以作業為基礎的，會計報表只是披露結果信息且披露的是事后信息， 而無法披露過程信息，即披露信息并不實時。 與此同時，會計報表只能披露會計主體的內部信息，無法披露表外信息，而外部環境的實時變化，恰是影響業務活動的關鍵因素。 財務思維與業務思維的時間性差異，造成了財務部門和業務部門一定程度上的管理沖突，給預算績效管理的實施帶來障礙。

Pb元素的轉移：于25 mL比色管中加入2.5 mL 20%鹽酸與5 mL 10%K3Fe（CN）6和2%草酸混合液，用超純水將前處理的Pb樣品轉移至比色管中，定容搖勻，待測。

（三）預算主體在執行監控環節過于被動

績效運行監控對于加強預算事中監管、強化業務管理薄弱環節、糾正預算執行偏差起著十分重要的作用，是預算績效管理不可或缺的必要環節。 但是從近幾年的實踐來看，多數部門即預算主體在績效運行監控工作中的主動性不夠，開展績效監控的方式也比較單一，除了執行率和支出規范外，對績效目標達成的績效管理力度不夠。 大部分預算單位并未建立有效的績效監控預警機制，即使有預警機制也可能只是形式上的，沒有針對預警事項開展進一步的監控行動。 從而導致預算績效管理機制在實際運行過程中，各主體對項目相關保障制度和措施情況、目標的實施情況、項目的執行及偏差情況等方面缺少分析，未能形成科學公正有效的績效跟蹤結論和整改建議。

截至2022 年年末， 浙江省 “四本預算”的年度支出規模已經超過3.6 萬億元，如果每個項目的績效全部需要依靠外部專家來評價， 不僅會耗費大量的人力、財力和物力，更是違背了預算績效管理本身就要講績效目標的初衷。 加之外部專家不管具備多高的專業技術水平，都不如預算主體更了解項目情況，更清楚如何使用資金才會達到項目的最佳效果，因此績效評價會存在信息嚴重不對稱的情況，進而影響評價結果的可靠性和有效性。

（四）績效評價結果應用力度有待加大

績效評價時間周期具有局限性，無法有效進行跨周期的綜合應用。 有些項目支出績效在短期內無法全面顯現，尤其是經濟效益和社會效益的產生會有時間上的非同步性且都存在滯后性。 一個項目的績效成效往往在下一個年度甚至以后年度方能體現，導致其不能準確全面地評價預算資金使用效果。

預算績效管理的目的之一是通過應用績效評價結果來優化完善財政資金的使用和分配。 但在實際工作中，多數單位一定程度上還是存在“評價結果和預算編制相分離”的現象，績效評價的結果應該成為資金、 資源預算安排的重要依據，倘若評價結果未在資金預算安排時得到充分考慮和應用，就失去了預算績效管理的本義。

三、數字化時代下預算績效管理面臨的機遇

隨著數字治理成為治理能力現代化的重要路徑，在預算績效管理領域引入數字化思維、數字化技術和數字化方法成為其實現治理能力現代化、加強績效管理的必然選擇。 要充分利用大數據技術實現數據賦能， 確立全新的預算績效管理機制，夯實真實有效的數據基礎，增強財會監督的廣度和深度。

（一）數字化思維推動“整體智治”

在大智移云時代， 數據已成為重要的生產要素。 擁有海量數據的來源和處理能力，可以對事物進行多維度的計量，這也將使得更多的非財務數據納入財務決策范圍， 可以深入挖掘財務和非財務數據蘊含的關聯信息， 為決策提供更多的可能。

（二）大數據技術支持及時的數字治理

（三）大數據方法有效提升數據的價值和活力

在大數據時代， 預算績效指標的設計可以運用云計算、 人工智能等新型數據處理工具， 一定程度上更好地剔除了主觀因素的影響。今后在數字化管理中，人們將通過純技術手段來判斷和選擇影響績效結果的關鍵指標，在簡化、優化指標設置的同時確立更加科學、 可以真正代表評價對象績效水平的績效指標體系。利用大數據分類挖掘技術、聚類挖掘法和關聯挖掘法， 實現對多維度數據的分析處理， 改變目前預算編制過分依賴經驗決策和基數模式的現狀， 進一步深化零基預算改革， 提高預算編制的 “科學、精準、績效”。

四、數字化改革背景下有效提升預算績效管理水平的路徑

探索構建符合新時代發展需要的預算績效管理體系， 必須從數字化改革視角出發， 以未來風險對沖為理念來進一步完善預算績效管理體系運行。

（一）注重“頂層思維”，建立全鏈條閉環管理

在頂層設計上體現績效導向，以績效目標為原點，以績效評價為工具，對項目績效管理進行流程再造。 將傳統的“資金供給型財政流程”轉變為“績效目標”“績效預算”和“績效評價”三位一體的績效管理流程， 在資金安排上以績效為依據，在資金使用和規劃落實上以績效為手段，通過績效把規劃目標、資金投入和業務成果三者統一起來， 建立全生命周期績效管理機制。

將事前績效評估結果與項目儲備掛鉤， 將績效目標設置與預算資金安排掛鉤， 將績效運行情況與項目進度執行掛鉤，將績效評價結果與政策調整掛鉤，隨之進一步拉長管理鏈條，扎緊制度籬笆。圍繞源頭把控， 結合預算部門職責與項目實施實際情況，科學設置績效目標、明確相關指標、細化預算編制；圍繞過程監管，積極開展績效運行監控，強化項目運行管理、規范資金開支內容；圍繞科學決策，強化績效自評落實與評價結果運用，明確部門績效管理職責、 提高單位績效自評質量、建立項目績效長效機制，提升監管績效， 形成科學有序的全鏈條閉環管理體系。

（二）聚焦“數字賦能”，催生業財深度融合

預算績效管理把“花錢”和“做事”聯系在一起， 從理念上實現了業務思維和財務思維的統一， 是一種深度的業財融合。 績效目標設定的過程就是對任務目標內容進行梳理和完善的過程， 能夠幫助業務更好地制定實施計劃；績效運行監控通過跟蹤績效目標的完成進度和預算執行進度，幫助業務部門監控任務是否偏離預定計劃， 保障任務目標的最終實現；績效評價則是在任務總結的基礎上對成本效益的考察，也是對任務完成情況的一種反饋。 績效管理的過程與任務實施過程其實是一致的，業務思維視角下財務部門與業務部門能夠達成一致，有助于預算績效管理的實施。

在數據是重要的生產要素的時代，財務人要學會用數字化視角審視會計確認、記錄、計量和報告方式。 大數據技術的發展會給業財融合帶來不可多得的機遇和巨大的挑戰，基于數據的業務屬性，挖掘數據背后的價值， 通過對各類業務活動產生的數據進行分類、歸集、分析，提升管理水平。通過數據賦能，預判今后的市場競爭和政策走勢， 從而為高質量發展指明方向， 使其成為領導決策的依據。今后許多會計主體還能以此為基礎，進一步對過往的資產質量、 現金流量進行分析判斷， 以此預測未來一定時期的財務狀況和經營成果， 從而實現未來業務信息與會計信息的有效融合。 解決了財務與業務的時間性差異， 才能有效提升績效目標設定的合理性、 日常監控的及時性和結果應用的有效性等， 催生業財深度融合。

（三）深化“放管改革”，調動績效管理主動性

全面實施預算績效管理的關鍵是轉換機制，目前部門的績效管理大多來自外在的壓力和約束，通過深化放權、監管相結合的方式，增強各單位開展預算績效管理的內生動力，變被動應付、盲目接受為主動推進、自覺實施。 從而促進預算績效管理工作的制度化、推進預算績效管理機制的常態化以及完善預算績效管理方式的程序化， 確保績效管理工作取得持續、長效的成果。

在數字化背景下， 部門申請資金、分配資金、使用資金、管理資金的行為都將變得越來越透明。可以探索以“城市大腦”為支撐，通過云計算等技術，加快預算績效流程再造和數據協同，當預算執行變得更加透明， 績效目標也會變得更加清晰。從而在預算績效管理過程中將無形的壓力轉變為內生動力，真正實現“要我有績效”為“我要有績效”的優化結果。 各預算主體才能主動地、 創造性地把錢花好、把事情辦好，“花錢”和“辦事”才不會脫節，最終使得預算績效管理和行政績效管理互促進、雙提升。

在這一轉變中預算部門從 “被動應付”轉為“主動管理”，財政部門從“全程管理”轉為“聚焦重點”，在此基礎上，預算績效管理就會從“單打獨斗” 轉為“合作共贏”，從而實現科學有效、層級清晰、權責明確、管理成效顯著的運行體系。

（四）注重“結果運用”，拉動發展新引擎

績效評價結果運用是整個預算績效管理工作的落腳點，是安排預算、完善政策和改進管理的重要依據。 可將下一年度預算安排的獎懲作為績效評價結果應用的重要反饋。 各預算部門要按照績效目標產出效果的實現程度進行評價，根據項目績效分類管理的結果，將績效評價結果與預算安排關聯掛鉤，評價結果應在一定范圍內進行公開，充分展現為人民理財的主旨。

同時， 要將不同評價等級的預算項目進行分類管理，并與預算安排對應，對評價等級為“中”的預算項目，則要調整內容并根據實際情況核減預算，對評價等級為“差”的預算項目，要及時清理退出，并建議結合政府對部門的年度考核，核減部門預算的同時對相關人員問責。要嚴格落實預算績效評價結果的相關規定，對預算安排、政策完善和改進管理起到積極促進作用，同時提高預算績效評價結果的應用公開，在門戶網站公布相關信息的基礎上，可通過報紙、雜志設置專欄的形式拓寬公布渠道，使社會公眾能夠及時得知評價結果信息。在保障預算績效信息安全的前提下，應更加詳細地公開績效評價結果的內容，提高評價結果信息的透明度。 通過有效的結果運用，推進當前管理模式向未來導向和問題導向的預算績效管理模式轉變。

（五）致力平臺建設，推動預算績效管理整體智治

以數字化改革為抓手持續推進預算績效管理改革，積極融入城市大腦平臺建設，構造以大數據為依托的預算績效管理新機制。 采用全數據分析處理方式，獲得多方面的微觀情況和細節信息，以開展政府預算、部門和單位預算績效評價，還可以利用大數據挖掘構建個性化的評價體系， 提高預算績效評價的客觀性和準確性。 財政部門也可以利用各種公開的大數據，改變以往單位自評、第三方評價低質低效的情況，從而重構預算績效管理新格局。

綜合集成打造“智慧績效”平臺。 依托預算一體化系統，將績效管理的目標設定、運行監控、評價反饋、結果應用等部分嵌入預算管理過程，再考慮綜合集成現有財政、審計信息系統中各類數據信息， 搭建預算績效管理數字化平臺，實現數據充分共享，綜合運用云計算、大數據、人工智能等數字技術， 強化對重點項目和重大專項的大數據分析，打造預算編制、預算執行、預算監督等大數據集成比對分析系統，在實現“集中財力辦大事”目標的同時，要在平臺上設置各類規則要素，實現績效指標智能選取、績效目標智能審核、項目運行實時監控、預算執行實時糾偏等功能，并將其作為深化績效管理的一條重要路徑， 將預算績效管理的數字化改革優勢轉化為現代化治理效能。