論現代預算制度的健全
——以預算績效管理縱深發展為視角

●李紅霞 李沐林

一、引言

黨的二十大報告從全局戰略高度，明確了深入推進財稅體制改革的總體方案和舉措，提出“健全現代預算制度”的重要部署，這是歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的必然產物，也是黨在理論和實踐的成果上提出的重要任務。 “健全現代預算制度”能夠持續提升政府治理效能，保障積極財政政策發力增效。 在我國，無論是破解現階段經濟發展和改革難題，還是著眼長遠機制的系統性重構，都要充分發揮“有效市場”和“有為政府”的作用，不斷提高財政科學配置財力資源的能力，強化財政監管能力和防范財政風險，而健全現代預算制度正是深化財稅體制改革的基本前提，也是有效發揮財政功能使積極財政政策提質增效的重要保障。

預算體現著國家的戰略方針和政策， 是財政資源有效配置的源頭，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。 從理論和現實意義上來看，講求績效是完善預算制度的邏輯起點，也是健全現代預算制度的必然選擇。 預算績效管理作為預算管理工作中重要的一環，發揮著承前啟后的關鍵性作用， 預算績效強調“結果導向”，是檢驗政府施政效果的“試金石”，對落實以人民為中心的理念，提升政府的公信力，促進高效服務型政府建設具有重大意義。 目前，我國預算績效管理工作需要進一步向縱深發展，各級政府要結合自身實際探索創新，并為預算績效管理建立健全法律制度保障。 通過預算的法治化、預算管理一體化和預算監督體系化等措施，把“好鋼用在刀刃上”，精準科學地做好預算安排。 本文將在“健全現代預算制度”重要性的基礎上，探討預算績效管理縱深化發展的內在邏輯，分析預算績效管理的現狀及存在的問題并提出對策建議。

二、預算績效管理縱深化的內在邏輯

（一）預算績效管理的緣起

預算績效理念最早起源于20 世紀30 年代的美國，它作為政府業績考核的一種方式，一定程度上提高了政府部門的運行效率，此后，公共預算“績效、效率”的理念開始深入人心。 20 世紀70 年代， 隨著西方國家公共管理運動的興起，預算績效管理在實踐中得到極大重視，尤其當一些發達國家出現了財政赤字、債務危機等財政風險的困擾時，相繼推行了預算績效改革。 20 世紀80年代， 隨著經濟全球化和數字經濟快速發展，政府財政支出規模逐年擴大，公眾對強化政府支出責任、提高政府行政效率、提升預算透明度的呼聲日益高漲。 在繼承傳統預算績效改革的基礎上，以“結果”為導向，分析成本效益規定政府支出控制目標的新績效管理模式，在英國、新西蘭及澳大利亞等國家興起，進而快速蔓延到其他西方國家，并逐漸成為西方國家主流的預算管理方式。 預算績效強調以結果為導向，要求政府收支高效透明、合法有序，旨在提高政府施政效能。 多年來，一些新興經濟體和經濟轉型國家，通過預算績效改革，很大程度上減少了財政赤字，規避了債務風險，提高了政府行政效率。 應當說，預算績效管理是現代國家治理的重要內容，是一個責任政府進行國家治理必備的重要利器。 預算績效管理不僅是一種預算評估方法的創新，也是對政府履職能力進行綜合考核的“試金石”。 因此，強調預算績效管理是深化預算制度改革的應有之義，也是推動民主法治發展進程中，對民眾呼聲給予的有效回應。

（二）講求績效是健全現代預算制度的內在要求

1. 預算績效與國家治理能力現代化高度契合。 “健全現代預算制度”是國家治理能力現代化的本質要求， 也是深化財稅體制改革的重要舉措。 “以政領財，以財輔政”，預算制度作為財政制度的重要組成部分，“無預算不支出”是《預算法》的一項重要原則，《預算法》為現代預算制度提供了法治保障，對規范政府收支行為、深化財稅體制改革和促進國家治理能力現代化具有重要意義。 預算績效是對傳統預算管理的重大創新和發展，重點考核各級政府履職績效。 通過實施預算績效管理，將“花錢”和“問效”相結合，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念，有利于財政資源的合理配置和政府效能的提升。

一國政府的治理水平很大程度上取決于預算管理水平，預算績效管理發揮著支柱性、保障性作用。 總體來看，預算績效可以分為促進效應和倒逼效應：預算績效的促進效應主要體現在其指標體系的構建和評價結果的應用上，科學合理的預算績效目標能夠促進預算工作的良好開端和執行，再配合預算績效評價的事前、事中和事后環節能夠對預算管理形成全方位的正向激勵。同時，預算績效評價結果通過各級人大、審計監督、 社會公開等形式對政府履職效果進行檢驗，能夠提升政府公信力，為國家治理體系和治理能力現代化注入新動能。 預算績效的倒逼效應則體現在預算績效管理的縱深發展需要相關部門的協同配合，如財政部門、預算單位、各級人大、政府審計、紀檢等部門協同發力，形成良性的聯動機制共同推進預算績效向縱深推進。

2. 預算績效是建設高效和服務型政府的關鍵。 政府的收入來源于人民，應取之于民、用之于民、造福于民，這必然要求政府將財政支出用于民生，滿足人民對美好生活的向往。 黨的二十大報告中提出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。 ”現代預算制度已不再是簡單的政府收支計劃，它作為政府施政的重要工具，關系到最廣大人民群眾的根本利益，而全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理正是全過程人民民主的真實體現，通過績效監督極大增強了對政府收支行為的約束力。 近幾年我國經濟由高速發展轉向高質量發展，并實行了一系列減稅降費政策，政府收入的增長速度明顯放緩，在諸多減收因素中，既有經濟增長趨于平緩的影響，也有政府主動減稅讓利、為企業減輕負擔的考慮，雖然財政收入“慢”增長，但過緊日子只能“緊政府”不能“緊民生”。現階段，社會公眾對政府提供均等化基本公共服務的需求日益高漲，這就要求政府對醫療、養老、教育、就業等一系列關系到國計民生的領域加大投資力度，社會總供需之間不平衡的加劇迫切要求政府能夠合理配置財政資源，不斷提高公共服務的供給能力和水平。 當前，我國財政資金存在著重支出輕績效的問題， 資金使用效率不高，政府資源供需之間的矛盾亟待解決，財政資金的管理能力也亟須提升。

預算績效管理要求各級政府部門不斷改進公共服務水平和質量，將“好鋼用在刀刃上”，提供更多提升人民幸福感的公共產品和公共服務，因此，加強預算績效管理是財政改革發展到一定階段的必然選擇。 一方面，預算績效管理能夠通過設置績效目標、全程監督、績效評價結果反饋來發現問題、加強短板、修正錯誤，進而提高財政資源配置效率，建設人民滿意的政府；另一方面，預算績效通過政府信息公開受到社會公眾的檢驗， 并根據績效反饋結果調整來年的預算安排，切實保障人民的需求與政府施政目標相一致。因此，建設高效率服務型政府離不開預算績效管理向縱深發展，預算績效管理作為聯結政府與人民的橋梁， 能夠實現政府與人民的期盼互聯互通，是提升政府服務能力及政府公信力的內在要求。因此，如何推進預算績效管理向縱深發展就成為“健全現代預算制度”的重中之重。

三、我國預算績效管理的發展現狀

（一）我國預算績效管理的發展歷程

我國預算績效管理改革雖起步晚但進步快，總體上看，經歷了起步開展、實施和完善三個步驟，目前正向著縱深發展。 自2003 年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”起，我國開始了預算績效改革的探索。黨的十七屆二中全會、十七屆五中全會提出，我國要建立并推行政府績效管理及行政問責制度，不斷完善政府績效評估機制；2014 年12 月，關于《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的推出，將預算績效改革推進新階段，文件提出將以往單一預算會計制度向財務會計和預算會計并行方向過渡，為我國推進預算績效管理改革提供支撐；2015 年頒布新《預算法》，又從法律上再次強調了預算績效管理的重大意義；黨的十九大明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、規范有力的預算制度，全面實施績效管理”；2018 年，中共中央、國務院出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出了進一步建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，又將預算績效管理提升到國家戰略層面，強調健全績效評價結果反饋機制和問責制，預算績效管理應實行多主體聯動，進一步加強績效評價結果的應用等；2021 年4 月， 國務院發布了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出應“加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、 調整預算安排有機銜接”等，到2022 年底，我國已基本完成了構建全面預算績效管理體系的任務。

我國預算績效管理的發展歷程，也是傳統預算績效管理向新預算績效管理過渡的過程。 預算績效管理是一種“以結果為導向”的預算管理模式，強調預算支出的責任和效率，能夠保障政府資源的合理配置。我國傳統的預算績效管理側重于當前資金產生的結果，往往考慮的是當下提供公共產品的成本與效率，但與未來成果的關聯不大；而新預算績效管理主要是指向未來的，是由各利益相關者參與其中，共同對未來的風險變化趨勢進行預測分析得出的預期結果，并以此來設置預算績效目標，對預算執行全過程進行控制監督，應對未來的公共風險。 因此，新預算績效管理強調的不僅是追求當下財政資金產生的結果，更要關注未來的預期結果及如何對沖將來的公共風險。

（二）我國預算績效管理的現狀

2022 年底，我國“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效格局已基本成型，具體說，至少實現了五個“全覆蓋”，包括中央到地方“五級政府”“四本預算”、全部預算部門及單位、全部財政收支政策及全部財政性資金， 并延伸到政府投資基金、政府購買服務、PPP 項目等，初步構建起“全過程”預算績效管理的閉環鏈條，實現了“預算編制有目標、執行過程有監控、完成結果有評價、績效評價有反饋及反饋結果有應用”的全過程預算績效改革意圖。 全國預算績效管理監督機制逐步健全，2022 年，提交到全國人大審議的中央部門項目績效目標數量， 從2020 年的50 個增加到2022 年的102 個。 在相關政策指引下，我國各級財政部門不斷完善預算績效管理工作，推動其向縱深發展。 依靠中央牽頭帶領，各級財政部門根據自身特點，統籌謀劃，建立起符合本地區發展的預算績效管理框架并對具體工作進行指導。如北京市自2012 年起連續9 年被財政部評為預算績效管理優秀省市，以“全成本預算績效管理”為基石，形成了具有全國示范效應的“北京模式”；2022 年， 廣東省預算績效管理一體化建設成效顯著，再次位列全國第一名，喜獲“三連冠”；2023年，上海市初步形成了“1+X”預算績效管理制度體系，預算績效管理全方位、全過程、全覆蓋體系基本形成等。

從宏觀角度來看，我國預算績效管理已經取得了顯著成績，接下來的預算績效管理改革應繼續向縱深延展。 2023 年，我國經濟形勢仍面臨著需求收縮、 供給沖擊和預期轉弱的三重壓力，這對預算績效管理工作提出了新的更高要求。 目前，預算績效管理仍存在內容龐雜、形式多樣、標準不一、預算和績效“兩張皮”的問題，各部門尚未形成高效的協同聯動機制，預算績效指標體系和評價結果的應用還有待進一步完善，這對政府資源的配置能力提出新挑戰，我國預算績效管理向縱深發展還需要邁過一道道難關。

四、我國預算績效管理存在的問題

（一）多主體協同聯動機制尚未健全

預算績效管理具有多層次、廣覆蓋和跨部門的特征，需要在各級黨委的政治引領下，財政部門、預算單位、審計部門、各級人大、第三方評價機構等相互協同、廣泛認同，只有各責任主體分工明確、相互協調配合才能使得預算績效管理有效組織和有序運轉。 因此，預算績效管理改革向縱深發展的前提條件就在于多主體之間良性互動，而部門之間的協同則是其中的關鍵因素。

現階段， 我國績效評價模式主要包括兩種，一種是行政績效，另一種是預算績效模式。 行政績效評價主要是上級政府對下級政府的政績考核，也包括組織部門對黨政班子及黨員干部的考核評估體系；預算績效評價主要是財政部門主推的績效評價機制，即在預算的編制、執行、監督等環節，實施全過程“閉環”績效管理體系。 從近幾年實踐來看，這兩種績效評價方式既相互獨立又存在部分交叉重疊的情形，多主體協同聯動機制尚未健全，實際執行中還存在執行力弱、約束力較低及被人為分割等問題。一些地方預算績效管理仍存在“空心化”現象，個別地方官員仍未徹底擺脫“數字出官”的扭曲政績觀，多方主體聯動耦合性不高、系統性不強，難以形成制度化機制。多主體協同聯動的關鍵在于戰略引導、 分工明確、信息傳遞準確及時，那么如何形成各主體之間的聯動合力、責任明確分工、信息共享等是多主體協同聯動機制需要解決的主要問題。

（二）績效指標設置不科學，評價結果應用不廣泛

現階段，我國正處于現代化進程中，人們需求日益多樣化，預算績效評價指標的設定應貼合實際需求，向多元化、科學化、縱深化發展。 在預算績效管理工作中，績效指標體系的創建和評價結果應用是非常關鍵的環節，這是預算績效管理的出發點和落腳點，而當前我國預算績效指標設置及績效評價結果應用方面問題突出。一是預算績效指標設置過粗且不完善，各地區各行業雖然設置了相應的預算績效指標， 但是不夠細化，標準不夠統一，缺乏針對性。 二是核心指標不夠突出，預算績效評價的標準是成本效益，有些地區部門仍未設置細化的成本效益指標，即使設置了也存在過于籠統和標準不一的現象。三是績效評價結果應用不夠廣泛，當前我國預算績效評價結果與項目存在較大的時間差，績效評價結果應用與來年執行還不夠到位。 針對某一項目事前、事中和事后評價的銜接不合理且存在某一評價環節介入時機不當或缺失，存在績效評價結果不清晰、質量不高等問題。 這些會導致評價結果不合理及效率低下，難以與預算績效指標相結合形成閉環，進而影響預算績效管理工作向縱深推進。

（三）人大審查監督工作缺乏法律規范和制度支撐

預算是國家意志的體現，對預算執行監督是法律賦予人大的重要職責，尤其是黨的十八屆三中全會，將財政定位為國家治理的基礎和重要支柱之后， 各級人大預算監督權不斷得到強化。2015 年新《預算法》頒布之后，隨著“花錢必問效、無效必問責”原則的確立，人大預算監督將財力資源的使用效果也納入了監控的范圍。這使得人大預算監督將績效評價融入了預算管理全過程，開啟了行政側和監督側相結合的全面預算績效管理， 進一步擴大了各級人大預算監督的范圍。 但相較于行政側預算權的配置，各級人大預算績效審查監督權的配置還存在一定的滯后性。目前相關法律沒有明確規定人大預算績效審查監督權的具體配置和作用范圍，導致地方人大在實際操作中面臨困難。 從中央層面來看，人大預算績效審查監督權的配置機制已基本形成，而部分地方人大盲目模仿中央層面的做法，忽略了二者之間的差異性，缺乏自身特色和創新，執行效果不佳。除此之外，財政轉移支付、政府債務等方面的預算績效審查監督權配置的法律法規尚待完善，制度體系還存在一定的失衡。

五、政策建議

（一）優化預算績效多主體協同聯動

預算績效管理是利用合理科學的指標體系，通過信息共通互享來考核政府權力運行對資源配置是否有效， 進而將績效成果轉化成約束力、制衡力，以提高政府治理能力。 我國現代化進程中要圍繞“十四五”規劃和國家戰略方針以及各地區實際，因地因時調整政策規劃，多主體之間要形成協同聯動機制。 財政部門側重于指導執行，如制定預算績效標準及技術指導，運用大數據、云計算等構建績效評價指標體系；各級人大側重于監督落實引領各主體之間形成合力，進一步加強人大及政府審計實質性監督權，運用激勵機制實現各部門的協同聯動， 避免造成各地區“冷熱不均”的現象；各級政府部門、單位是預算績效執行的責任主體，應主動承擔起預算績效第一責任人的職責，并且及時回應財政、審計及人大等各方對績效信息的需求；紀檢部門應加強預算績效工作的巡視和監察工作，針對預算績效信息的真實性、完整性、有效性開展審查等。與此同時，還要進一步強化信息的生產和傳遞能力，實現績效信息共享。 多主體協同聯動很容易造成信息不對稱， 而信息公開透明又是預算績效的基礎性內容，尤其在成本效益的標準下，信息共享尤為重要。因此，地方政府要利用好大數據技術，強化各級人大的監督，對紀檢部門的監察和巡視工作以及審計部門的審計監督要積極配合，避免造成“高舉輕放”的現象，要以壓力傳導推動預算績效工作的整改和落實。此外，還要繼續深化預算管理一體化改革， 進一步推動預算智能化轉型， 從上至下達成多層級政府治理相容協同機制。

（二）科學設置績效評價指標

我國全面實施預算績效管理，要求預算績效評價范圍不僅包括一般公共預算， 還要包括國有資本經營預算、 政府性基金預算及社會保險預算等“四本預算”。 在對“四本預算”進行績效考核時， 收入方要重點關注收入結構、 征納標準、征管效率等的實施結果，支出方要重點關注支出結構、投向及支出使用效率等，特別對重大項目投資效果更要嚴格加以審查。 在預算項目安排的編制階段， 要綜合考察時間及地域等客觀因素，以指標績效評價為驅動力，明確項目成本與效益，科學、合理、精準地設置預算績效評價指標。重視事前評估，對不合適的績效指標進行調整。在預算項目執行過程中，要預估好項目的截止時間并以此為根據，適時進行事中監督，應采取常態化的事中監督來對項目執行進行糾偏，以達到即查即改的目的。 另外，應適時開展事后績效評價， 可根據事中監督和評估反饋的信息，適當提前開展事后評價環節，可與事中監督環節高效對接， 使預算績效評價能夠循序漸進，為績效評價結果的科學性、精準性及完整性打下良好基礎。

（三）重視績效評價結果應用

預算績效結果的應用是績效評價的最終落腳點， 也是進一步深化預算績效改革的必然要求。 科學、有效的績效評價結果反饋到預算指標體系的建設上可從以下三方面入手。 一是從預算編制源頭提高其科學性和精準性。 要重視績效評價結果應用， 對預算績效評價好的優質項目要給予優先保障， 對績效考核一般的項目則要采取有效措施督促其限期整改，對重復、交叉的項目要進行重新調整， 而對低效無效的項目消減或取消資金支持， 對長久以來沉淀在單位賬上的資金則一律收回， 統籌安排到急需資金支持的民生領域。 二是加強對第三方機構的監管。 按照財政部印發的《委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》和《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》等，應進一步加強對第三方機構評價業務的指導和監管， 不斷提高其業務能力。 同時，應將績效評價結果應用納入到政府績效考核中， 使各級政府部門能夠履職盡責，牢固樹立“無效必問責”的理念，不斷提高政府治理能力的現代化水平。 三是進一步提高績效評價結果公開程度。 預算績效評價工作完成后要及時進行結果反饋和通報， 不斷提高績效評價結果應用的能力， 并將績效評價結果信息公開，接受社會各界的監督，以提高政府的公信力。

（四）健全人大預算審查監督權配置和法律制度

在“健全現代預算制度”的背景下，法律制度建設是預算績效得以有效實施的重要前提，如果沒有強制性、約束性的法律法規為準繩，預算績效改革將難以順利實施。 目前人大預算權在預算績效審查監督方面的配置還有些匱乏，首先要精準劃定范圍， 人大預算審查監督權的范圍應涵蓋預算的全過程， 要利用立法手段對預算審查監督權的范圍進行劃定， 以防止發生監督權缺位或流于形式， 要將人大預算績效審查監督權落實到預算全過程、 全方位， 覆蓋到“四本預算”的績效審查監督之中。 其次，要實現中央對地方的示范引領作用，中央可設定“最低原則”，自上而下地使各級人大在預算績效審查監督權的配置上，采取大體一致的行動，以規范和約束地方人大對預算績效實施的審查監督。地方人大要根據本地實際情況對中央給定的框架進行細化， 通過創新工作方式形成符合自身的績效審查監督機制。 最后，應進一步完善法制化建設。 由于財政轉移支付、政府債務等領域存在著周期較長、動態監控等困難，因此需要通過立法和規范制度來加強預算績效審查監督，以促進人大預算審查監督權的合理配置。