基層實施預算管理一體化的實踐與思考
——以山東省莒縣為例

●商 淼 周忠寶

2022 年山東省莒縣根據省市統一部署，精心組織，積極探索，通過定制度、定流程、定規則、定監控等一系列措施辦法， 扎實推進預算管理一體化建設，搭建起業務全覆蓋、全流程電子化辦理、 全鏈條銜接的預算管理新格局， 全面提升了基層預算單位的規范化、標準化和自動化水平。

一、 預算管理一體化建設的主要做法及成效

（一）加強制度建設，為預算管理一體化建設奠定堅實基礎

縣委縣政府高度重視預算管理一體化建設工作， 將其列入全縣重點突破的改革創新事項，嚴格按既定的“時間表”和“路線圖”，建立工作臺賬，實行月調度、季通報，工程化、項目化、清單化、責任化推進工作。莒縣財政局成立了預算管理一體化建設工作領導小組， 由局長任組長， 分管局長任副組長， 領導小組下設由各業務科室負責人為成員的業務組和各科室業務骨干為成員的技術組兩個工作組， 具體負責預算管理一體化建設的工作落實，先后召開3 次黨組會研究一體化建設事項， 及時解決推進過程中的堵點難點，形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓、全員參與抓落實的工作機制。

1.強化業務培訓。 該局編制了業務操作手冊和操作視頻， 對項目庫建設、指標錄入、支付審核、電子簽章、輸出打印等基本操作以視頻的方式手把手傳授， 幫助預算單位操作人員盡快熟悉業務操作界面， 盡快了解各功能模塊業務操作流程；通過建立微信群、QQ 群等形式進行24 小時解疑答惑，及時解決一體化推進過程中存在的問題， 多次就業務流程和系統對接整合與省廳、市局進行溝通交流，努力保持各方信息對稱、工作同向、渠道暢通。全年累計組織業務培訓班3 期， 不斷增強縣鄉財務人員的預算管理一體化實際操作水平。

2.強化流程再造。 組織局內部業務科室、 縣直預算單位以及鄉鎮（街道）財政所對現行的預算編制、執行以及國庫集中支付等業務流程進行全面梳理，對照財政部《預算管理一體化規范（試行）》深入分析，找出存在的問題與差距， 對不適應一體化要求的流程制度該取消的取消、該廢止的廢止，需要修訂完善的及時進行修改完善。2022 年修改完善了部門預算編制、指標管理、 預算執行等制度辦法20 余項，明確了指標錄入填報、指標批復和調劑、資金撥付、工資發放、會計賬務核算等業務具體操作流程， 做到有的放矢，切實規范了操作，提高了效率。

3.強化技術保障。 實行預算管理一體化業務數據大集中，采用云架構、虛擬化、雙機部署等方式，拓展網絡資源、制定應急預案、組織開展災備演練，確保一體化系統運行環境安全穩定。

（二）集成“三項改革”，實現業務辦理高效化

對標財政部預算管理一體化規范和技術標準， 將基礎項目庫模塊、 預算編制模塊、預算調整調劑模塊、預算執行模塊、政府采購模塊以及總預算會計、 單位會計核算、 工資發放等業務功能全部整合到預算管理一體化平臺， 實現了業務全覆蓋和全流程閉環管理，打破了“各自搭臺、分頭唱戲” 的業務與數據孤島。 2022 年全縣218家預算單位、 鄉鎮及6 家代理銀行在同一標準、 同一平臺、 同一系統下開展業務辦理，實現了業務辦理高效化。

1.實施預算支出標準體系改革。 按照預算管理一體化規范要求， 實行項目全生命周期管理，以項目為基本單元，遵循“先有預算、再有指標、后有支付”建立健全項目庫，同時本著“將支出標準作為預算編制的基本依據”原則，依托預算管理一體化系統， 設計了與支出標準庫銜接的項目經費測算模板， 如針對基本支出項目設計定義了測算公式65 條，只要預算單位錄入原始數據準確無誤， 系統就能自動生成測算金額，無法手動修改，從源頭上解決了過去支出預算編制粗放、 不精準、 隨意性大的弊病，預算編制更精準、更科學、更規范。

2.實施國庫集中支付電子化改革。 在傳統國庫集中支付方式下， 業務人員逐筆打印、反復核對、手工簽章、往返跑單，依靠“大紅印章”來保障紙質憑證的合法性和權威性，不僅耗費大量人力、物力和時間，而且效率低、易出錯，無法滿足預算管理一體化的要求。 為此，莒縣專門制定印發了《國庫集中支付電子化改革方案》， 明確了財政、人民銀行、預算單位和代理銀行的職責分工，以及資金結算的方法、步驟、操作流程及注意事項。 預算單位通過一體化系統發起資金支付申請， 業務主管部門審核通過后推送到財政部門， 財政部門根據預先設定的校驗規則對預算指標進行校驗，校驗無誤點擊同意支付后， 自動發送到代理銀行，由代理銀行負責辦理資金支付，根據資金支付金額再與人民銀行進行清算劃撥，全流程實行電子化管理，實現了財政資金“全閉環”撥付，從機制上保證資金安全，有效消除財政、人民銀行、預算單位和代理銀行間存在的“信息孤島”現象；從根本上釋放支付效率，搭建起國庫集中支付“高速公路”，“讓信息多跑路、 讓單位少跑腿”成為現實。 2022 年累計實現電子化支付8.33萬筆，支付資金124 億元。

3. 實施政府采購資金直達供應商改革。將政府采購模塊接入預算管理一體化，預算單位根據《政府集中采購目錄》及限額標準，在預算一體化系統中備案采購計劃，明確采購品目、組織形式、采購方式和采購金額等內容。計劃生效后，采購人具體組織項目實施。 采購成功后將中標合同再上傳一體化系統， 通過國庫集中支付電子化直接支付給中標供應商， 真正實現了項目從采購預算、采購意向、計劃備案、組織實施、合同管理、 履約驗收到資金支付等各環節閉環管理，切實提高了采購效率。 2022 年通過一體化系統累計辦理采購業務1696筆，采購資金2.5 億元。

（三）內嵌“三項規程”，促進財務管理規范化

依托預算管理一體化系統平臺， 全面梳理財政業務流、數據流和資金流，通過內嵌規程，促進財政財務管理規范化。

1.嵌入內控規則。 結合行政事業單位內部控制工作指引的要求， 對預算管理一體化中預算編制、執行、績效管理、政府采購、 工資統發等主要業務模塊所涉及的崗位職責、權限進行全面系統的梳理，繪制了業務操作流程圖。本著不相容職務相分離的原則，對業務操作人員角色、權限進行了重新分配，如電子簽章分人保管，記賬、審核不能由同一人完成，形成了相互制約、相互監督的內控工作機制。 業務模塊之間上下貫通，互相銜接，既可以根據預定標準和規則自動獲取上一個模塊產生的數據，也可以進行追溯查詢，一旦發現錯誤數據，可隨時向前一個模塊追溯，強化了硬性約束，減少了人為干預。 2022 年莒縣首次將預算公開模板植入預算管理一體化系統，實現與省市預算公開模板的無縫銜接，系統自動生成預算公開文本，所有民生項目、業務類項目都公開了績效目標，力求花好每一筆錢，有效保障了預算公開完整性、準確性、及時性。

2.嵌入業務風險點規則。 結合莒縣實際需要，修訂相關監控規則，對有疑點的業務自動提醒， 不符合規定的業務自動阻斷，有效提醒和控制相關業務依規辦理，借助一體化系統對中央直達資金使用追蹤管理功能，對省市下達的資金3 個工作日內下達到預算單位，依靠預算項目庫，加強上級資金統籌，切實做到上級資金“閉環”管理，2022 年全縣中央直達資金支出到位率達90%以上，支出進度和效率都比往年有了很大提高，預算剛性約束得到極大提升。

3.嵌入會計核算和報告規則。 通過統一設置業務單據自動記賬模板、 報表樣式，預算單位利用國庫集中支付電子化數據，自動生成會計憑證，審核無誤后，系統自動進行記賬處理，可以隨時提供會計賬本及相應的報表，無需手工錄入，既節省了基層財務人員記賬時間，又保證了會計信息質量，有效解決了多年以來預算單位賬表不一致的難題。財政部門旬報、月報、會計核算等所需數據也能從一體化系統中提取。 實行一體化之前，需要每日安排專人到人民銀行領取國庫日報表，分析當日收入入庫情況；實施一體化后，財政部門隨時可以調取人民銀行國庫報表， 月末最后1 天可以通過電子對賬， 雙方只需要在對賬單上加蓋各自的電子印章即可， 大大減輕了工作量， 提高了報表的精準度和及時性。以往年度結算各項支出款項清理需要10—20 天的時間，2022 年底支出結算3 天就全部完成，實現了會計核算與預算執行有機融合，達到了以信息化手段推動單位財務工作標準化、規范化的目標。

（四）創新“三保”監控，推動支出管理精準化

依托預算管理一體化系統平臺，加強日常監測，對保民生、保工資、保運轉的“三保”資金建立支出風險防控新機制，抓好庫款調度，強化監督考核，推進支出管理精準化，有效防范“三保”支出風險。

1.實施數字化風險防控。按照“信息來源一體化，數據提取自動化，風險防控最優化”的理念， 依托預算管理一體化系統平臺，建立以項目庫為源頭的“三保”預算管理機制，動態記錄預算項目全生命周期管理信息。 建立完善“三保”支出熱點分類標識，對打上標識的“三保”資金進行全方位動態監控，一旦支出達不到時間進度或預先設置好的支付比例， 系統進行提示預警、 需要盡早處置，“三保” 監測由人工手工填表變為系統動態監控，減少人為因素導致的風險點。

2.庫款保障“三保”優先。 庫款調撥優先保障“三保”支出需求，建立大額支出報備制度， 將單筆超過30 萬元或同一收款人單日累計超過30 萬元的支付納入監控范圍，通過預算管理一體化系統收集庫款余額及流量數據信息，及時掌握庫款流入、流出、余額總體變動情況， 對庫款水平進行動態監控，合理控制庫款規模，滿足“三保”支出的需要。

3.用好考核“指揮棒”。借鑒省市做法，對部門和鄉鎮“三保”支出保障情況納入縣委縣政府對部門和鄉鎮經濟社會發展綜合考核，圍繞“三保”重點領域，將津補貼發放、銀行賬戶開設、“三公” 經費管理等納入對部門單位整體績效評價，及時發現并解決問題，推動“三保”工作落到實處。 2022 年該縣實現“三保” 支出53.1 億元， 完成年初預算的101%，切實兜牢“三保”底線。

二、 推進預算管理一體化建設面臨的困難與問題

在縣鄉共同努力下， 山東省莒縣預算管理一體化系統已實現平穩上線， 但由于縣鄉兩級財政普遍存在預算管理一體化基礎比較薄弱，加上預算單位多，系統業務模式變化大、復雜程度高，系統應用仍存在一些問題亟待解決，主要表現在以下方面。

（一）預算管理一體化理念有待加強

預算管理一體化系統改革前， 縣鄉兩級都沒有建立完善的項目庫，單位、人員、車輛、資產等基礎信息不夠完整準確，預算編制相對粗放，預算對執行約束不嚴，無預算、超預算等問題不同程度地存在。 一體化系統上線后， 部分預算單位對一體化管理理念認識不到位， 在實際工作中仍沿用固有管理模式， 未能及時轉變管理理念和方式，比如，有的預算單位對全口徑預算編制要求理解不深， 部門單位自有資金未全面納入系統管理，影響財政資金統籌使用。

（二）基礎工作薄弱，應用覆蓋面還需拓展

1.預算編制不夠規范。 有的單位和人員等基礎信息未正確填列或填列不全，影響預算安排的準確性；有的單位財務人員對系統操作不熟悉， 有的指標已錄上計劃，而財務人員卻不知道，以為沒有指標了，形成大量的追加指標。年底清算時，發現有的預算單位年初預算指標未執行完畢而出現大量追加指標的現象，需要再作大量的調整調劑， 這既加大了工作量，也影響了工作效率。

2.項目庫建設不及時、不準確。 縣鄉兩級財政財力非常有限，尤其是疫情三年來，更是捉襟見肘。 年初預算安排完“三保”支出后，財力所剩無幾。 有些單位提報的建設性項目支出，財政無法給予保障，導致預算單位對項目庫建設重視程度不夠。 一體化系統允許預算單位隨時將成熟的項目通過事前績效評估后納入項目庫管理， 但從實際情況看， 多數預算單位只有在財政部門安排預算編制時，才將項目匆忙入庫。有的個別單位甚至在預算編制時也不提報建設性項目，預算執行中需要支出此項資金時，才去匆忙新建項目庫，很難保證項目質量，也給后面的績效評價帶來麻煩， 造成工作被動局面。

3.單位會計核算使用覆蓋面不夠全。有的預算單位仍采取自建賬務系統與一體化會計核算模塊并行的“雙軌”模式核算，沒有做到所有預算單位統一使用一體化系統的會計核算模塊， 致使一體化系統會計核算數據不夠完整， 影響了全縣會計核算使用覆蓋面。

（三）一體化系統功能有待完善

一體化系統上線不久，有些模塊功能需要進一步完善，如基礎信息模塊中涉及人員基本信息錄入時， 同一個人員身份證相同，業務狀態一個“新增”、一個“變更”能夠同時保存的情況， 不利于審核重復人員信息；國庫集中支付業務暫不具備補賬登記功能，無法核銷特殊業務指標；鄉鎮無法通過國庫集中支付辦理實撥資金支付業務；單位自有資金安排的政府采購、公務卡還款，無法在系統內完成支付核銷；預算執行模塊在業務高峰期有時會出現系統運行速度較慢的情況，辦理業務耗時較長，在一次性批量簽發各類資金支付、劃款清算等電子憑證時，有時僅限20—30 筆，超時即報錯。 另外，系統綜合查詢功能不夠強大， 不能及時提供指標、計劃、 支付等關聯查詢以及相關報表統計分析，大數據輔助決策的功能有待完善。

（四）業務整合步伐需要加快

預算管理一體化系統上線后，上級安排部署擬將直達資金監控、資產管理、財政決算、 政府綜合財務報告等統一整合到系統中，但由于各種原因，工作推進不快，突出表現在： 一是一體化系統的支付數據不能同步到直達資金監控系統，需要人工導入，尤其到月末上級調度直達資金支出進度時，基層財務人員需要加班加點， 增加了工作量； 二是目前資產管理系統只是以接口的形式接入了一體化系統， 兩個系統獨立運行，預算單位編制預算時，不能及時查看到單位資產的實際配備情況， 資產配置與預算安排結合不夠緊密； 三是無論是財政決算還是政府綜合財力報告都還不能直接從系統中提取數據，需要人工分析填報，報表的準確度和時效性難以保證。

(五)上級轉移支付資金下達有待進一步加快

《預算管理一體化規范（試行）》中要求，上下級轉移支付預算之間應嚴絲合縫。全國各級財政部門都是最近幾年才啟用的預算管理一體化，客觀上存在操作不熟練的原因，有的轉移支付資金下達到基層的時間較晚，縣鄉財政在預算編制時，只能通過資金預估方式進行編制，年初預算編制到位率不高， 年度預算執行中指標調整調劑頻繁，加大了基層財務人員的工作量，尤其是個別民生資金屬于中央直達資金項目，要求必須發放到個人， 年初預算時上級沒有提前下達，預算執行中上半年也沒有下達，縣鄉財政不得不先用本級財力墊付發放到位，而下半年這項民生資金下達后，由于縣鄉財政已實際支付， 指標無法用中央直達資金替換，導致這類民生項目資金中央直達部分花不完，而有限的縣鄉財政墊付資金又替換不出來， 這既不符合上級一體化管理的要求，也影響了基層財政的資金統籌。

（六）財務人員業務水平有待提升

一體化系統上線后， 徹底改變了以往的操作界面和操作習慣， 尤其是政府預算編制、預算調整調劑、部門預算批復等業務從線下搬到線上操作， 縣鄉基層一體化系統操作隊伍中普遍缺乏既懂業務又懂技術的專業人員， 縣鄉基層財政操作人員接受專業培訓不夠，對系統功能了解不夠清楚、操作不夠熟練。 加上縣鄉兩級都沒有駐場服務的運維人員， 精通一體化全業務流程的技術人員更少， 導致縣鄉兩級業務人員與技術人員溝通不及時、問題解決速度慢，技術和業務脫節， 難以滿足基層財政工作業務需求。

三、 推進基層預算管理一體化的建議

針對以上存在的問題和短板， 筆者建議， 下一步工作中根據省市財政部門部署要求，嚴格遵循“一體化、標準化、自動化”原則，加快推進預算管理一體化建設應用，全面提升財政財務管理水平。

（一）進一步提高對預算管理一體化的認識

結合財政部下發的 《預算管理一體化規范（試行）》文件要求，充分利用網絡、APP客戶端、新聞媒體等多種形式，加大對預算管理一體化宣傳培訓力度， 將預算管理一體化建設與全面深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化建設有機結合起來，進一步優化業務流程，明確工作規范， 將包括單位資金在內的所有收支全部納入預算管理， 預算調整調劑業務全部基于系統開展， 杜絕線上線下 “兩張皮”。 加快單位會計核算推廣應用，將單位資金支付全面納入一體化系統， 逐步實現預算單位和核算資金全覆蓋， 打通預算管理“最后一公里”。

（二）健全完善一體化系統中支出標準體系

基礎信息和預算項目庫是預算管理一體化的基礎工作， 其中涵蓋了單位基本信息、人員信息、資產信息、政府采購等各項預算管理所需的基礎信息， 這也是財政部門、審計部門監督檢查的重要依據。 建議上級財政部門指導縣鄉進一步完善預算支出標準體系，提高預算項目編制的精準化。 一是完善基本支出標準體系， 根據中央關于清理規范津貼補貼的有關要求， 及時完善支出標準和補助政策，將工資、津貼補貼、各項社會保險納入人員經費定額測算標準體系，保障好廣大干部職工切身利益，減少測算標準不全導致的人員經費追加問題；二是建立健全項目支出標準體系建設工作。 督促預算單位做實做細項目庫，夯實基礎信息，本著突出重點，保障剛性支出的原則，對于通用性、易于標準化的項目，優先試行項目支出標準體系應用推廣工作，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用， 提高預算編制的科學性和準確性。

（三）進一步完善系統功能推進業務整合

對照業務場景，建議上級財政部門進一步梳理系統改造業務需求， 豐富一體化系統中的上年度數據自動提取、 預決算公開文本自動生成、 轉移支付資金動態追溯查詢、大數據綜合分析應用等系統功能；加強各業務模塊間的協調聯動，實行上下貫通，增加監控模塊，配置監控預警規則，通過系統預警，及時發現疑點，防范資金風險；簡化操作流程，提升用戶的認可度，增強系統的成熟度和體驗感。 盡快將資產管理模塊植入預算管理一體化系統，財務人員在編制預算時，能夠隨時掌握單位的資產存量和運營情況，真正實現預算管理與資產管理的深度整合；強化數字賦能，將直達資金監管系統直接整合到一體化系統中，支付數據從一體化中直接提取，真正實現每一筆直達資金從審批到支付全程動態跟蹤；將財政決算及政府財務報告系統等業務系統與一體化系統整合，一體化系統的實際執行數據能夠直接導入財政決算及政府財務報告系統，實現互聯互通，數據共享，既能保證數據準確，減輕年度報表的壓力，又能及時提供數據分析、趨勢研判、預警提醒等服務，為領導規劃決策提供支持。

（四）進一步加快上級轉移支付資金下達

目前縣鄉基層財政基礎相對較為薄弱，本級財政收入少， 上級轉移支付資金在財力中占大頭。 若上級轉移支付資金不能安排提前下達到基層， 將直接影響縣鄉下年度的預算編制與執行。 建議上級財政部門嚴格按照《預算法》及相關制度規定，按照規定的下達比例和時間節點，提前下達轉移支付資金，這樣既便于上級對轉移支付資金的跟蹤， 又便于縣鄉預算的編制執行，真正實現預算管理的規范化、科學化、標準化。

（五）進一步加強業務培訓和技術支撐

建議針對縣鄉信息化水平薄弱的實際情況，采取視頻會議、市縣輪訓、現場觀摩、微信答疑等多種形式， 開展 “一竿子插到底”的一體化業務全面培訓，提升縣鄉工作人員的實際操作能力。 一體化運行維護人員逐步向縣鄉等基層單位傾斜， 爭取每個縣城配備一名常駐技術骨干， 多到縣鄉基層單位現場指導，加強縣鄉網絡安全管理，以更嚴格的標準、更周密的措施，保障預算管理一體化系統安全和信息安全。