把握機遇加快盤活存量國有資產(chǎn)

戴筱頔 程偉波

盤活存量國有資產(chǎn)，是國資國企更好服務新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略舉措。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出，要“有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)”。2022年，相關政策密集出臺。存量國有資產(chǎn)盤活、統(tǒng)籌存量和增量資產(chǎn)已成為各級國資監(jiān)管機構的重要訴求。在此背后，也顯示出了國資國企改革著力點和地方投融資模式的轉(zhuǎn)變趨勢。

存量國有資產(chǎn)盤活進入系統(tǒng)推進新階段

2022年開始，相關政策體系逐步深化完善。一是多項政策密集出臺。從國務院到相關部委，多項重要政策出臺。其中，2022年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（19號文）和10月財政部發(fā)布的《關于盤活行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的指導意見》（124號文）分別為中央各部委及地方政府盤活存量國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)的綱領性文件。二是文件指導性明顯增強。19號文和124號文兩大文件的工作流程、具體要求和機制保障都較明確，措施實、操作性強，便于各地政府結合實際對國家政策進行本地化和細化。三是擴大了國資盤活的覆蓋范圍。什么叫“存量國有資產(chǎn)”，官方文件并無確切定義。過往存量資產(chǎn)盤活往往聚焦于國有企業(yè)資產(chǎn)，重點是國資委牽頭的國企低效資產(chǎn)盤活和發(fā)改委牽頭的基礎設施領域盤活。本輪推動中，一方面擴充了國有企業(yè)存量資產(chǎn)盤活的重點門類。除基礎設施領域外，還將目光轉(zhuǎn)向了綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進園等盤改結合的項目，國有企業(yè)開辦的酒店、餐飲和療養(yǎng)院等非主業(yè)資產(chǎn)，以及老舊廠房、文化體育館、閑置土地等；另一方面，除經(jīng)營性國有資產(chǎn)外，也將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)納入其中。

伴隨內(nèi)外部環(huán)境變化，存量國有資產(chǎn)盤活意義更加凸顯，這背后有五個重要的驅(qū)動力。一是契合高質(zhì)量發(fā)展階段地方政府投融資和國資運作模式轉(zhuǎn)變的新形勢，即從行政化到市場化，從土地財政到稅收財政、股權財政，從負債驅(qū)動到權益投入，從管資產(chǎn)到管資本。二是可緩解部分國企和地方政府的債務風險和財政收支壓力。三是滿足新時期國資國企改革發(fā)展尤其是提質(zhì)增效的需求，包括優(yōu)化資產(chǎn)布局、激發(fā)資產(chǎn)活力和運行效益、提升投資有效性、契合央企“一利五率”考核導向等。四是解決穩(wěn)增長、穩(wěn)投資和發(fā)展難題，希望借回收資金用于新增投資建設項目，同時吸引民營企業(yè)的參與，以推動重點項目建設和重點區(qū)域發(fā)展。如在財政預算資金投入和全社會固定資產(chǎn)資金投入放緩、地方政府大幅舉債投資的可持續(xù)性減弱的背景下，資產(chǎn)盤活可通過產(chǎn)權交易、REITs、資產(chǎn)證券化、基金等方式增加收入進項，有望成為后續(xù)基建投資增量資金的重要拓展源。五是存量資金在經(jīng)歷數(shù)年盤活后，挖潛空間已較小，多地著手規(guī)范行政事業(yè)單位和國資國企的資產(chǎn)盤活及收益上繳，存量資產(chǎn)資源的盤活進入深水區(qū)。

各地各級盤活實踐差異化明顯

實踐中國有資產(chǎn)盤活主要分為經(jīng)營性國企資產(chǎn)盤活和行政性事業(yè)資產(chǎn)盤活兩條線，考慮到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)盤活方式偏向內(nèi)部流通，而且國有資產(chǎn)中國企資產(chǎn)總量和占比較高，經(jīng)營性存量國有資產(chǎn)盤活是當前的重點、難點，也將成為新一輪深化國企改革的重點之一。

存量國有資產(chǎn)盤活相關政策，在國家層面呈現(xiàn)四大突出特點：一是促盤活和防風險同步發(fā)力。推進存量資產(chǎn)盤活的同時，并未放松績效導向和風險管控要求，突出強調(diào)在盤活國有存量資產(chǎn)中要“嚴禁新增地方政府隱性債務”“嚴防國有資產(chǎn)流失”。二是擴大有效投資是核心目的。從盤活資金用途上看，主要用途包括化債、穩(wěn)投資、支持重大區(qū)域戰(zhàn)略落實等，其中新增投資是核心，強調(diào)把回收資金用于重點領域建設，形成新的有效投資，實現(xiàn)良性循環(huán)；而化債則主要針對部分政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)和債務負擔重的企業(yè)。三是重點領域、區(qū)域、企業(yè)先行先試，再逐漸鋪開，強調(diào)絕非“一哄而上”。四是分類盤活，提升國有資產(chǎn)運營水平。19號文明確提出，要靈活采取多種方式來有效盤活不同類型的存量資產(chǎn)。

國家相關文件為各級政府進一步盤活國有資產(chǎn)提供了統(tǒng)一指導。2022年7月以來，多省市積極跟進出臺相關政策。地方政策整體遵循國家政策框架，同時呈現(xiàn)出六個特色：一是通過盤活資產(chǎn)來化債、緩解財政壓力的意愿更為強烈。二是突出層級差異，多地根據(jù)省市縣級特點分層確定重點盤活領域。三是突出強調(diào)PPP和資產(chǎn)證券化工具。四是重點領域更為細化，關注城市更新、保租房建設、“一老一小”領域、資產(chǎn)盤活與招商引資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的結合等。五是科學的頂層設計和整體推動，強調(diào)地方國企尤其是兩類公司發(fā)揮功能作用。六是強化數(shù)字創(chuàng)新在資產(chǎn)管理和資產(chǎn)交易方面的賦能。

同時，因經(jīng)濟發(fā)展水平、存量資產(chǎn)特征等實際情況差異，區(qū)域間方向側重和推動進程也有所差別，如發(fā)達地區(qū)相對更側重對社會資本的撬動與資產(chǎn)增值后的超額收益，模式的選擇空間更廣，創(chuàng)新也更活躍，如Pre-REITs基金等政府基金模式、兩類公司模式等，而欠發(fā)達地區(qū)仍較多聚焦債務的化解和彌補新增投資缺口。

部分省市亮點突出，特色鮮明。整體來看，安徽、陜西、紹興等地的方案較為細致且目標明確，對其他地方的參考借鑒意義較大。具體舉措上多有創(chuàng)新，模式創(chuàng)新方面，如安徽省提出的以委托或購買服務方式舉辦非營利性托育機構、引導工業(yè)低效土地進入土地二級市場，金融手段創(chuàng)新如市場化設立盤活存量資產(chǎn)基金（陜西、河南）、部分放開PPP限制（河南）、機制化項目梳理和推進金融機構投融資對接（安徽），制度創(chuàng)新如放開市政公用基礎設施市場準入（山西）、將盤活工作納入國資考核（天津、安徽）、建立健全容錯糾錯機制和正向激勵機制（天津、紹興）等。各具特色的區(qū)域政策為資產(chǎn)盤活累積經(jīng)驗。

多方協(xié)同和分類推進存量國有資產(chǎn)盤活

我們關注到，盡管存量國有資產(chǎn)盤活已經(jīng)取得突出成效，但仍存在一些制約因素。在此背景下，我們有如下建議。

首先，存量國有資產(chǎn)的盤活是一項系統(tǒng)性工程，既需要單體企業(yè)發(fā)力，也需要各參與主體協(xié)作共贏。盤活主要涉及地方政府、國有企業(yè)、金融機構、社會資本、服務機構、盤活平臺這六類參與方。其中，地方政府和國有企業(yè)是主要的資產(chǎn)盤出方或整體推動方；社會資本是主要的買入方、資金融出方或資產(chǎn)運營管理方；金融機構是盤活存量資產(chǎn)的資金融出方或金融服務提供方；服務機構提供第三方專業(yè)化服務，包括專業(yè)咨詢機構、會計師事務所、律師事務所、評估機構、稅務咨詢、審計機構等；盤活平臺發(fā)揮資產(chǎn)價值和投資者發(fā)現(xiàn)功能，為資產(chǎn)的盤活和流通提供優(yōu)質(zhì)平臺，創(chuàng)新交易產(chǎn)品和交易方式，包括各類產(chǎn)權交易所、公共資源交易中心、股權交易中心、證券交易市場、交易商協(xié)會等。

其次，需結合資產(chǎn)屬性和經(jīng)營情況分類盤點推進。國有存量資產(chǎn)類型多、涉及面廣、需盤活成因不同，需有分類盤點推進的思維。從資產(chǎn)屬性出發(fā)，我們可將待盤活資產(chǎn)劃分為現(xiàn)金類、資源類、金融類、經(jīng)營項目類四大類；從經(jīng)營情況和開發(fā)潛力出發(fā)，可分為強收益能力、低效待提升、無效待處置三大類。結合各地的實踐經(jīng)驗，存量國有資產(chǎn)盤活需根據(jù)資產(chǎn)屬性和經(jīng)營情況進行盤點整合及排序分類，并在此基礎上匹配相應的盤活路徑。如針對收益能力高的資產(chǎn)，重點通過REITs、資產(chǎn)證券化、PPP、打包注入上市公司等金融工具及市場化手段進行自我造血，促進“資產(chǎn)—資金—資產(chǎn)”的投融資良性循環(huán)；針對低效待提升資產(chǎn)，通過改擴建、功能再開發(fā)、城市更新、整合資產(chǎn)、混改、引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運營管理機構等方式，提升存量資產(chǎn)的運營管理能力和價值品質(zhì)；針對無效待處置資產(chǎn)，依托地方AMC、兩類公司和產(chǎn)權交易所等，通過整合、承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等方式，讓賬面成本較低的資產(chǎn)，按照合理的市場價格盤活。以老舊居民樓和廠房盤活為例，各地轉(zhuǎn)型提升，改造用于康養(yǎng)、人才公寓、保租房已成熱點趨勢，操作模式既有國企操刀，如中國寶武集團全資子公司以盤活集團存量不動產(chǎn)和城市鋼廠轉(zhuǎn)型釋放的土地資源為依托，推進“廠區(qū)-園區(qū)-城區(qū)”協(xié)同發(fā)展；也有與第三方合作，如五礦集團與北京龍湖合作，將閑置資產(chǎn)改造為租賃住房（北京龍湖冠寓亞運村關莊店），出租率高達95%。

盤活存量國有資產(chǎn)幾個重點模式分析

國辦19號文針對性地提出了包括公募REITs、PPP、產(chǎn)權交易、兩類公司、兼并重組、盤活存量和改擴建有機結合、挖掘閑置低效資產(chǎn)價值等七種盤活方式，實踐中還有資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)管理、私募股權基金等金融手段。目前各地多通過公募REITs、資產(chǎn)證券化、PPP、產(chǎn)權交易、基金方式獲取增量資金。

其中，公募REITs主要分布在一二線城市基礎設施領域，但隨著政策力度持續(xù)加碼，縱深發(fā)展可期，其意義不僅在于融資，也可幫助重資產(chǎn)國企實現(xiàn)輕資產(chǎn)運營、提升及輸出管理能力。

資產(chǎn)證券化相對REITs模式門檻要低、應用范圍更廣，受到地方政府高度關注，與此同時，政策鼓勵創(chuàng)新拓展資產(chǎn)證券化盤活存量具體方式，知識產(chǎn)權資產(chǎn)證券化等模式創(chuàng)新或?qū)⒓铀佟?img src="https://cimg.fx361.com/images/2024/04/23/qkimagesd2b2d2b2202307d2b220230726-1-l.jpg"/>

地方對PPP模式的需求和積極性較高，多地提出要探索創(chuàng)新PPP盤活模式，尤其是在TOT（經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓）、OM（委托運營）模式等領域。但重難點之一在于監(jiān)管態(tài)度，如果后續(xù)政策有序規(guī)范放開，PPP（TOT/OM）模式或?qū)⑸郎?，尤其是在“具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益”的特許經(jīng)營權領域。此外，限制PPP模式大規(guī)模應用于國有資產(chǎn)盤活的約束條件，還包括目前各地政府存量PPP項目的支出責任普遍臨近觸發(fā)10%的一般公共預算支出紅線，后續(xù)仍需關注監(jiān)管動態(tài)以及PPP模式在國有資產(chǎn)盤活場景中的實際應用效果。

產(chǎn)權交易模式所適資產(chǎn)范圍最廣，在三四線城市和市縣級應用廣泛。政策方面積極推進國有資產(chǎn)規(guī)范交易。如2022年6月，國務院國資委印發(fā)《關于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關事項的通知》，進一步細化了國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)中的有關事項。實踐方面，各地發(fā)力產(chǎn)權市場建設，提升區(qū)域產(chǎn)權交易機構對盤活資產(chǎn)的全鏈條服務能力；加快建設統(tǒng)一大市場背景下，跨區(qū)域產(chǎn)權交易機制也在加速形成。如2023年1月上海市、江蘇省、浙江省、安徽省國資委聯(lián)合出臺《長三角產(chǎn)權交易共同市場建設方案》，將在央國企權益類（產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、企業(yè)增資）業(yè)務、知識產(chǎn)權等領域進行長三角跨區(qū)域合作。

私募股權基金模式憑借可撬動社會資本、或有戰(zhàn)略協(xié)同資源、資金期限相對較長與資產(chǎn)久期較為匹配等優(yōu)勢，成為當前各地改造存量資產(chǎn)、實現(xiàn)轉(zhuǎn)型提升的一個新的關注點。多地盤活文件提出要組建盤活存量資產(chǎn)基金（河南、陜西）、城市更新基金（陜西）、 Pre-REITs基金（浙江、廣東、上海、紹興等）等；實踐方面，還出現(xiàn)了“基金+基建盤活”“基金+國有存量土地盤活”等投資新模式。如四川華西集團與央企子公司合作，于2022年底共同出資12億元組建母基金，投資華能集團大量已搬遷火電站土地資源盤活項目，同時還將通過設立專項子基金進一步引入四大資管公司、銀行等金融資本，預計帶動超過百億元的產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資建設。此外，2023年2月，證監(jiān)會啟動不動產(chǎn)私募投資基金試點，考慮到國有企業(yè)具有大量不動產(chǎn)存量資產(chǎn)或建設需求，預計其中的優(yōu)質(zhì)國企也將積極爭取試點，拓寬私募基金盤活保障性住房、基礎設施項目新渠道。

需注意的是，資產(chǎn)盤活并非一蹴而就之舉，實操運用中往往還存在一些較棘手的問題。比如搶手的資產(chǎn)不需要盤活，沒人要的資產(chǎn)難以盤活，以及金融服務模式尚待豐富創(chuàng)新。此外，推動中也面臨合規(guī)性考驗，如是否涉及新增隱性債務或虛增財政收入、是否造成國有資產(chǎn)流失等。如何把握好風險防范和盤活推動的關系，如何結合資產(chǎn)基礎和區(qū)域發(fā)展實際進行模式創(chuàng)新，考驗著監(jiān)管者與所有盤活參與主體的智慧。

（作者單位：招商銀行研究院區(qū)域所）