東北地區數字政府建設推進營商環境優化研究

楊萱　孫莉莉

一、前言

近年來，以優化營商環境推進企業創新和經濟高質量發展，逐漸成為政府工作的主要任務。2019年10月，國務院第66次會議通過《優化營商環境條例》，提出“持續優化營商環境，不斷解放和發展社會生產力，加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展”。優化營商環境的核心環節就是提升政務營商環境。營商環境的本質是政府管制環境，建立合理高效的行政管理體制對營商環境的優化起著關鍵作用。

中國政府為政務服務改革作出多項舉措，隨著各級政府、部門對“放管服”改革進一步落實，我國營商環境得到不斷改善，在世界銀行發布的《2020年全球營商環境報告》中，中國排名第31位，比2018年的第78位上升了47位。推進政府的數字化轉型支撐“放管服”改革是營商環境進一步優化的必然選擇，通過治理結構的調整有效降低制度性交易成本。2022年4月，中央全面深化改革委員會審議通過《關于加強數字政府建設的指導意見》。

近年來，東北地區經濟增長居于全國末位，2021年遼寧、吉林、黑龍江GDP同比增長分別為5.8%，6.6%，6.1%，分別居全國第33，25，32名。相比于國內其他地區，東北地區營商環境發展較為滯后導致資本市場生產要素流出問題嚴重和生產要素配置效率提升緩慢。因此，東北地區迫切需要加快政府數字化轉型建設助力營商環境優化。本文首先分析數字政府建設對營商環境優化的作用，結合東北地區數字政府與營商環境建設實情，探究如何以政府數字化為抓手持續優化東北地區營商環境，推動經濟高質量發展。

二、文獻綜述

營商環境一詞最早由世界銀行提出，世界銀行在企業生命周期中選取12個領域，以評價該經濟體進行商業活動的自由度與便利度，經濟發達程度越高的地區往往擁有更低的制度性交易成本與更好的營商環境。隨著全球經濟數字化發展水平不斷增強，對傳統政府轉向服務型政府提出了新的要求，以更好地適應數字經濟發展的需要，而實行數字政府是有效降低制度性交易成本、實現服務性政府的重要途徑之一。

數字政府是將各類數字技術用于政府管理、政務服務和公共服務，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。陳濤，郜啊龍通過對東莞市營商環境優化案例進行分析，論證政府數字化轉型對營商環境優化有著關鍵作用[1]。韓春暉通過對世界銀行營商環境評價指標的解讀，得出政府數字化程度與良好營商環境存在正向相關性的結論[2]。王偉玲認為制度建設是數字政府規范發展的重要前提[3]。張成福，謝侃侃認為政府數字化轉型的技術基礎在于建立標準化的基礎設施[4]。徐曉林，明承瀚，陳濤認為政務服務數據的共享對于數字政府建設以及推動政務服務能力提升具有重要作用[5]。

三、東北地區營商環境現狀與數字政府建設

（一）東北地區營商環境發展現狀

《中國營商環境報告2020》對其調查的41座城市進行評估，列舉出在18個重點領域內擁有示范引領作用的城市。東三省范圍內，僅有沈陽、大連兩市被列在其中。粵港澳大灣區研究院發布我國城市營商環境前100名城市中，東北地區城市僅有大連、沈陽、長春、哈爾濱被列入其中。李志軍評估的七個維度的環境指數，東北地區城市群得分均低于平均值。總的來說，當前東北地區營商環境發展較為滯后。

近年來，東北地區各級政府部門為營商環境優化作出的各項舉措充分彰顯了克服現階段困境的決心與信念。2019年1月，黑龍江省第十三屆人民代表大會第三次會議審議通過《黑龍江省優化營商環境條例》。該條例是東北地區第一部系統性的優化營商環境方面的法規。隨后，吉林省、遼寧省陸續出臺《吉林省營商環境優化條例》《遼寧省優化營商環境條例》。在 2016 年至 2019 年期間，東北地區各級政府和部門也針對本地區營商環境發展情況做出了眾多指示并深入學習國家和省政府發布關于優化當前營商環境的文件。2017年，為了更好地建設規劃營商環境，遼寧省成立國內首個省級營商環境建設監督局，為遼寧營商環境的改善和提高提供了強有力的組織保障。

（二）東北地區數字政府建設助推營商環境優化

“十四五”規劃綱要明確提出加強數字政府建設，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式。數字政府已然成為東北地區高質量發展的必由之路，是打造對標國際一流的營商環境有力抓手。東北地區數字政府建設可分為以下幾個方面。

制度建設方面。黑吉遼三省陸續出臺《“數字龍江”發展規劃（2019-2025 年）》《“數字吉林”建設規劃》《數字遼寧發展規劃》《數字遼寧發展規劃2.0版》，標志著數字政府建設成為政府工作的重點內容，為東北地區各省數字政府建設進行了總體的目標規劃。2022年，遼寧省營商環境建設局（原遼寧省營商環境建設監督局）出臺《遼寧省“十四五”數字政府發展規劃》，吉林省政務服務和數字化建設管理局印發《吉林省數字政府建設“十四五”規劃（2021-2025）》，黑龍江省人民政府出臺《黑龍江省“十四五”數字政府建設規劃》，指導各省各地區各部門全面推進數字政府建設工作，打造營商環境新優勢。

基礎支撐體系建設方面。遼寧省以現有省、市電子政務云平臺為基礎，構建省兩級一體化政務云平臺，支撐全省政務云應用；完成全省政務外網優化升級，實現省政務外網IPv6的雙棧部署。吉林省建設以“吉林祥云”大數據平臺為核心的數字化基礎設施體系，打造全省政務“一朵云”；“吉林祥云”以“兩地三中心”為基礎架構，建立并不斷完善1+6基礎數據庫。黑龍江省成立政務大數據中心負責數字政府公共基礎設施和支撐平臺的安全保障和運行維護，為推進政務數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用提供技術支撐。

政務平臺建設方面。東北地區各主要城市要打造國際化營商環境，“政務環境的優化是關鍵”。各省積極推進政務服務一體化平臺建設，實現政務服務“一網通辦”，持續推進一體化政務服平臺升級，推進更多便民事項“跨省通辦”與省內政務服務便民熱線整合歸并。遼寧省完善移動端一體化政務服務平臺 “遼事通”功能。吉林省依托“吉林祥云”大數據平臺，實現230項政務服務事項全流程網上辦理，“吉事辦”掌上政務服務應用達178 項[6]。黑龍江省“辦事不求”政務品牌樹立取得顯著成效。

數據共享方面。遼寧省出臺《遼寧省政府數據資源共享管理辦法》，建成省市兩級政務數據資源共享交換平臺。吉林省由吉林省政數局牽頭建立了“吉林祥云”數據共享平臺，初步推動了各政務部門系統接入“吉林祥云”數據共享交換平臺。黑龍江省統籌開展政務數據共享體系建設，建設了省級政務大數據資源中心，以需求為重點，開展政務數據的歸集，累計匯聚數據3.2億條[7]。

四、政府數字化轉型驅動下優化營商環境面臨挑戰

振興東北迫切需要從根源上改善營商環境以達到推動經濟高質量發展的目的。政務數字化轉型作為優化營商環境的重要引擎，為切實改善營商環境，東北地區在推進政府數字化轉型上仍要苦下功夫。但目前，東北各省在數字政府建設方面仍面臨諸多挑戰。

（一）市域間數字化發展不均衡

數字政府的發展對信息技術的應用有著較高的要求。東北地區各城市數字化基礎設施分布不均，部分城市的基礎設施建設相對落后。同時，由于東北地區各城市間經濟發展水平差異較大，東北三省各城市間網上政務服務能力與公民對數字政府的應用程度均存在差異。2021省級政府和重點城市網上政務服務能力（政務服務“好差評”）調查評估報告中東三省范圍內，哈爾濱、沈陽、長春、大連作為重點城市參與評估，分別居于全國6名、14名、16名、18名，其數字政府建設水平明顯高于各省內其他非省會城市。總的來說，東北地區存在市域間數字化發展不均衡的問題。

（二）政務數據公開不到位

數據資源共享與應用是實現業務協同、流程優化從而優化營商環境的重要支撐。政府政務數據公開質量低、共享范圍窄是東北地區數字政府建設共同面臨的難題。一方面，政府數據開放共享的相關規章制度不健全，尚未形成完備的管理條例，各部門對數據開放的標準和內容不明晰，一些部門將數據視為自由“財產”，是部門競爭力的重要組成部分，導致其數據共享開放意愿不強。另一方面，地方部門為了應付完成上級政府對數據公開的任務指標，為了開放而開放，導致其政務開放數據與市場企業、社會公眾的切實需求相分離，不能有效發揮數據共享所帶來的社會效益、經濟效益。

（三）數字政府人才隊伍建設不到位

數字化政府建設，需要大量精通數據資源和數字政府建設以及管理運營的專業型人才、技術型人才和管理型人才，用于支撐復雜的信息技術應用和龐雜的數字政府體系構建。近年來，東北三省結構性人才流失情況嚴重，大量高質量人才不愿意留在東北地區發展，既懂政府業務又懂互聯網技術的跨界復合型人才極度缺乏。由于人才的缺乏，東北地區在數字政府建設方面的許多技術性工作都選擇業務外包，對長期中數字政府建設、深化政府數字化改革造成一定阻礙。此外，基層政府工作人員素質亟待提升。基層政府工作人員是數字政府建設的直接參與者，相較于傳統的基層政府工作，政府數字化轉型對基層公務員提出了更高的要求。

（四）“互聯網+政務服務”理念轉變滯后

隨著東北地區數字政府建設的持續推進，各省政府積極推進實現政務服務智能化。數字政府建設原則之一是以人民為中心，降低政府行政環節對民眾辦事效率的影響，政府服務理念的轉變尤為重要。然而，東北地區長期以來受官僚主義生態影響，導致地方官員自我認知存在偏差，不能做到以人民為中心、以用戶為中心，在實際工作中擺出“大老爺”的姿態有意識無意識地刁難群眾，其服務態度沒有從根本上發生轉變。

五、政府數字化轉型驅動下優化營商環境的路徑

（一）縮小區域間數字化建設差距

各省數字政府建設應注重整體性系統性協調性，從全局的角度出發制定計劃，針對具體目標，研究并提出各項助推數字政府建設的項目、措施及政策建議，分層次、分步驟的解決問題。在數字政府建設過程中，充分發揮政府主導作用的同時，鼓勵企業與社會組織參與建設，共同推動政府數字化轉型。加強數字政府、網上政務、移動端平臺的宣傳，積極引導社會公眾參與建設與使用數字化政府，針對老幼病殘等弱勢群體的特殊使用習慣提供異質性功能與服務。對不發達地區的群眾進行數字政府應用相關知識技能培訓，幫助群眾在日常生活中能夠很好地應用數字政府，更好地獲得政務服務。

（二）推進政務服務數據整合共享

構建政務數據共享標準規范體系、安全制度體系、管理體系、技術防護體系，制定數據共享相關的基礎、數據、技術、應用、安全、管理等地方標準規范。建立健全政務數據協調機制，提升政務數據共享工作的權威性，推動數據共享和業務協同，提高數據共享質量和效率。政府在進行數據共享的應充分調研市場、企業對政務數據的實際需求，保證政務服務數據供需精準化。不同部門與層級之間做好數據流動，增加協同能力，實現政務數據有序共享，為“一網通辦”提供有力支撐。

（三）加強人才培養與隊伍建設

分析東北地區人才流失問題，其主要原因是薪資待遇差強人意。相比之下，多數南方發達城市政府能夠提供更具吸引力的福利待遇。因此，解決人才流失問題首先要提升數字政府治理人才的福利待遇，選拔不同層次的專業性高素質青年留在東北這片熱土上，為東北數字政府建設與經濟振興發展貢獻力量。針對政府現有工作人員，應重視提高其信息素養與數字運用能力。加強對政府數字治理人員的教育培訓工作，提升“互聯網+政務服務”意識，助推數字政府建設。

（四）推進服務理念轉變提升服務效能

政務服務是連接政府和群眾的橋梁，與企業生產經營、群眾工作生活密切相關。注重政務服務人員的公共行政精神的培養，運用道德力量對政務服務人員進行內在的控制，讓服務理念在政府公職人員間成為共識。進一步深化政務服務“以民為本、服務至上”理念，通過變“人找政策”為“政策找人”，變“被動審批”為“主動審批”，推動政務服務由政府供給導向向群眾需求導向轉變，全力滿足廣大群眾、企業辦事創業需求。

六、結語

良好的營商環境對經濟的高質量發展具有穩健的促進作用。在振興東北的總體戰略目標下，以優化營商環境為抓手是推動經濟高質量發展的必由之路。政府的數字化轉型對營商環境優化具有關鍵作用。在數字化、智能化、信息化時代背景下，將數字技術應用于政府治理不斷深入，我國政府為數字政府建設也做出多項舉措。如何以數字政府建設為抓手持續優化營商環境成為了議題。本文對東北地區在優化營商環境背景下數字政府建設情況進行概述，切實分析當前東北政府數字化轉型驅動下優化營商環境面臨的挑戰，并有針對性地提出數字政府建設優化路徑。

引用

[1]陳濤，郜啊龍.政府數字化轉型驅動下優化營商環境研究——以東莞市為例[J].電子政務，2021（03）：83-93.

[2]韓春暉.優化營商環境與數字政府建設[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2021，29（06）：31-39.

[3]王偉玲.加快實施數字政府戰略：現實困境與破解路徑[J].電子政務，2019（12）：86-94.

[4]張成福，謝侃侃.數字化時代的政府轉型與數字政府[J].行政論壇，2020，27（06）：34-41.

[5]徐曉林，明承瀚，陳濤.數字政府環境下政務服務數據共享研究[J].行政論壇，2018，25（01）：50-59.

[6]劉巍.吉林省數字政府的建設現狀及對策研究[D].吉林大學，2021.

[7]李青.黑龍江省數字政府建設問題研究[D].哈爾濱商業大學，2021.

基金項目：遼寧省社會科學規劃基金項目“遼寧省營商環境評價體系研究”（L21BGL051）

作者單位：沈陽師范大學國際商學院