糧食作物的政策性農業保險發展困境與對策研究
——以廣東省湛江市雷州市為例

陳思婍，楊 娟

（廣東海洋大學法政學院）

民為國基，谷為民命。由于農業天然存在的弱質性導致農戶作物收成、經濟收入的不穩定性。基于鄉村振興戰略背景，政策性農業保險等金融支農業務不斷增加，切實保障了農戶的根本利益。在黨和政府的指導下，政策性農業保險工作穩步推進，但同時部分問題也隨之顯現，在一定程度上阻礙了農業發展，降低了農戶種植的積極性。在廣東省湛江市雷州市開展深入全面的社會實踐調研過程中，筆者挖掘糧食作物政策性農業保險相關創新性、發展性的案例，分析發展困境并剖析原因，從當地實際出發，提出對策建議。

一、試點案例

雷州市作為推行政策性水稻完全成本保險試點地區，成功落地首單政策性水稻完全成本保險。2022 年，在保持原保費40 元/畝不變的情況下，水稻費率從4%下降至3.2%，理賠起賠線從20%降低至15%，單位保險保障金從1000 元/畝提升至1250元/畝，農戶僅需負擔20%保費，自交保費8 元/畝，剩余保費分別由中央政府、省級政府補貼與市、縣財政負擔。與傳統的政策性水稻種植保險相比，該保險降低費率和理賠起賠點、進一步提高保險金額，使農戶享受更大程度的保險優惠，達到了提高糧食作物的保障水平、增強農戶抗風險能力、擴大農業保險受益群體的目的。

二、現狀分析

（一）發展歷程

2010 年，隨著被列為廣東省政策性水稻種植保險工作試點，雷州市的政策性農業保險覆蓋至水稻等糧食作物。截至2015 年，雷州市水稻、甘蔗種植保險總參保面積103 萬畝，有效促進了農業增產、農民增收和農村穩定。2018 年，湛江市農業廳等部門頒布《2018—2020 年湛江市政策性農業保險實施方案》，將水稻制種納入政策性農業保險品種；隨后，雷州市確定單位面積標準產量，完善水稻制種農業保險投保制度，進一步提高糧食作物的保障水平。2021 年，湛江市農業農村局等部門頒布《2021—2023 年湛江市政策性農業保險種植業險種（不含森林險）與養殖業險種實施方案》，將水稻每畝保險金額從800 元提升至1000 元，并提出到2022 年，基本建成功能完善、運行規范、基礎完備，與湛江市農業農村現代化發展階段相適應、與農戶風險保障相契合的多層次農業保險體系的發展目標。

（二）存在的困境

一是發展目標模糊。目前，雷州市糧食作物的政策性農業保險發展目標有待進一步明確，缺少階段性發展目標。面對上級政府就政策性農業保險所制定的發展目標，因全市糧食作物系跨越多縣多村連片種植、種植農戶體量較大且零散等以致統籌難度較大。同時，缺少可量化的數據指標以明確發展目標、檢驗發展成效。

二是依靠政府主導，市場動力不足。我國農業保險制度發展之初過度依賴政府主導，雖以財政補貼為核心的農業保險制度逐步建立，但忽略了農業保險市場本身所具有的調節作用，直至2009 年才逐漸發展為政府主導與市場調節相結合的模式，建立起更符合社會發展實際的風險分散機制。2015 年起推進農業供給側結構性改革，創新險種逐步開發，糧食作物、特色作物等農產品農業保險才成為重點發展對象。

在我國農業保險制度的發展歷程中，政策性農業保險承保公司處于被動地位，依賴政府指導，無法充分發揮其主觀能動性。同時，作為市場主體的保險公司面對零散的投保主體和繁雜的賠付工作，需要較高的運營成本，故而積極性不高。除此之外，政府采取投標方式確定某一家保險公司為農戶提供政策性農業保險，但對承保公司的動態管理和考核評價落實不力，且承保公司內部缺乏有效激勵機制以提高賠付效率，使得市場競爭機制無法充分發揮其促進管理體制更新、服務水平提升的功能。

三是投保意愿不足，農戶滿意度不高。雷州市種植糧食作物易受臺風、水澇等自然災害影響以及市場波動的價格影響，理論上農戶對政策性農業保險需求只高不低。然而，當地種植糧食作物的農戶近7 成年齡處于40 歲至60 歲，呈明顯中老年化趨勢，保險意識較為淡薄；同時，農戶的受教育水平較低，接受初中以上學歷教育的人數不足3 成，多數無自愿投保意愿，由此可見，農戶投保意愿與其受教育水平呈正相關，符合我國農業發展缺乏高學歷人才支撐的現實情況；另外，絕大多數參保農戶了解政策性農業保險的渠道為政府和承保公司宣傳，其他渠道較少，也影響其投保意愿。

農戶滿意度一定程度上影響其投保意愿。在針對雷州市種植糧食作物的農戶對于政策性農業保險的滿意度調研中，有近50%的農戶認為承保公司目前理賠速度有待提升、理賠金額不及預期，有超6成的農戶表示承保公司的服務態度欠佳，有不足3成的農戶認為目前投保公司規定的理賠程序較為煩瑣。部分農戶認為承保公司若無法提高服務質量，滿足自身的抗風險需求，可能會放棄繼續投保。

四是缺少典型案例。在宣傳推廣政策性農業保險的過程中，缺少典型案例，無法發揮其示范引領作用，樹立良好的市場行業風向標。2022 年，雷州市成功落地首單水稻收入保險，從減輕農戶災害損失、降低農業生產風險向農戶產后收入保障發展，通過鎖定農戶的水稻種植收益，為農戶提供“產量+價格”的雙重保障，進一步提高農戶的生產積極性；2023 年，雷州市成功落地首單政策性水稻完全成本保險，擴大農戶生產投入的保險范圍，提高單位保險保障金，強化政策性農業保險的保障力度。但政府并未將各類創新發展的政策性農業保險轉化為一系列典型案例，向農戶加大宣傳力度，忽視了典型案例引領風向和示范帶動的重要作用。

三、原因探析

（一）理論原因

傳統政策性農業保險相關理論存在諸多分歧，筆者認為主要存在以下兩點不足。第一，存在認知混同。不同作物的農業保險對農戶行為影響不同，從而導致不同作物的保險性質存在差異。但理論探討中未能體系化區分農業保險的具體類別，導致對于政策性農業保險的性質存在認知混同。第二，缺乏實證研究。基于農業種植影響因素的復雜性，財政補貼在是否能夠影響農作物供給曲線的移動及其作用程度等問題上缺乏實證研究，不利于政策性農業保險理論制度的有效建立與長遠發展。

（二）制度原因

我國政策性農業保險發展依賴政府主導，以各級財政補貼為主扶持政策性農業保險發展，在一定程度上導致協同發展的多元主體作用微弱，所形成的農業保險供需結構與社會經濟改革發展趨勢相違背，亟須轉變成為與社會經濟改革發展相協調的制度模式。此外，過度依賴指導性文件開展政策性農業保險工作，如現行的《農業保險條例》系依據《保險法》《農業法》等法律制定，不具備穩定性與權威性，究其根本農業保險依舊是以合同形式存在，被《保險法》第一百八十四條排除使用。權威性、規范性法律文件缺位容易造成多元主體之間的利益難以協調，政府引導作用的長效機制難以健全，同時導致在宣傳政策性農業保險制度時過于強調政策信息的宣傳，具有明顯的政策導向，忽視了制度發展過程中的典型案例對承保公司創新、農戶積極參與的引導作用。

（三）市場原因

承保公司作為政策性農業保險經營主體，其獲得利潤的市場目的被政府扶持農業發展的既定目標所淡化，從而缺乏內生動力。由于政策性農業保險保費由政府、農戶按比例承擔，政府的財政補貼是災后理賠款項的主要來源，易導致承保公司忽視以完善經營運作機制和提升服務質量吸引農戶投保，反而關注如何利用虛假承保獲取更多的政府財政補貼或騙取稅收優惠。同時，綜合型人才存在較大缺口，無法建立專業化研究團隊，在構建“保防救賠”一體化服務體系方面尚存在困難。

（四）其他原因

雷州市地處臺風多發地帶，其特殊的地理位置導致受災概率略高于其他地區，同時受普通農戶小農意識的影響，可能存在農戶逆向選擇和道德風險問題，在受災前后不采取合理措施減少損失，意圖增加受災理賠金額，以實現“零成本”收入。雷州市雖連片種植糧食作物，但農戶分散，政策性農業保險不得不依托基層政府或村民自治組織來進行宣傳推廣，這可能引發委托代理糾紛，導致實際投保人權利虛置、權益受損。

四、發展對策

（一）明晰發展目標

按照各級政府的規劃部署，提高雷州市以水稻為主的糧食作物的政策性農業保險覆蓋率，結合農險深度、農險密度等指標，綜合考評政策性農業保險發展現狀，立足實際，提出科學、明確、清晰、可量化的發展目標。

（二）強化制度建設

強化法律制度支撐。在強調公平與效率的立法價值指引下，堅持政府主導、市場運作、自主自愿和協同推進的基本原則，以包含政府、承保公司、投保農戶的多元主體結構為基礎，健全我國政策性農業保險法律體系。制定成文形式的具有強制力的《農業保險法》是大勢所趨，不僅契合我國依法治國的基本方略，更是分散農戶種植風險、保障“三農”長足發展的有效途徑。

強化評價監管支撐。為有效防范承保公司惡意騙取政府財政補貼或稅收優惠，必須加強政府對承保公司的績效評價以及保監會對保險機構的監督管理。嚴格遵照相關法律法規，依法合規對承保公司進行動態管理和考核評價，嚴厲懲處違法開展農業保險工作的承保公司。同時，加強保險監督管理機構對政策性農業保險業務的監督管理，針對政府補貼行為、機構承保行為、農戶投保行為進行多主體多角度監督管理，及時發現政府違法補貼行為、機構虛假承保或虛假理賠行為、農戶不作為等，優化農業保險監管機制。

（三）規范財政資金管理

明確劃定政府權力、責任邊界，強化政府財政投入政策性農業保險領域的資金管理與績效評價。通過制定規章制度，發布相關領域權威性、規范性法律文件，嚴格規范政府財政資金分配的權力主體與職責權能，協調多元主體之間的利益。定期委托第三方機構針對政府財政投入分配開展績效評價，杜絕承保公司利用虛假承保獲取更多的政府財政補貼等問題，保障政府財政投入落到實處。

（四）提高保險服務效益

目前，各類保險監管逐步收緊，對政策性農業保險承保公司開展農業保險工作的合法性與效益性要求更高。必須明晰投保理賠環節流程，著重培育服務團隊合規意識，組織服務團隊定期開展技術培訓，提升風險識別能力與專業服務能力，促進服務效益穩步提高，提高參保農戶對農業保險工作的滿意度。完善人才激勵機制，吸引、留用高素質人才，填補綜合型人才缺口，加快建立專業化農業保險推廣、服務團隊，加強災前預防的宣傳教育，提高災后快賠的效率，構建“保防救賠”一體化服務體系。

（五）加大宣傳力度

有關部門要征集甄選糧食作物類政策性農業保險典型案例，充分發揮其導向作用，采用基層網格化與網絡媒介相結合的方式加強宣傳工作，幫助農戶深入了解農業保險的風險分散作用，提升農戶對農業保險的信任度與支持度。同時，要定期開展宣講會，全面介紹農業保險投保流程、理賠程序，明晰農戶作為投保人所享有的權利與權益，避免農業保險委托代理機構謀取私利、損害投保人利益。

五、結語

本文針對雷州市糧食作物的政策性農業保險的發展歷程與存在的困境進行論述，分析發展困境成因，結合實際，從多元主體視角提出發展對策，以推動政策性農業保險高質量發展。