高校績效審計現狀、問題及建議

劉憶寧 劉罡

[摘要]當前，在全面推進預算績效管理的背景下，本文通過對中管高校績效審計現狀開展問卷調查，分析高校績效審計存在的主要問題，結合新時代對內部審計的要求和高校實際情況，提出改進和加強高校績效審計的建議，并進一步豐富新時代高校內部審計的內涵，推動高校內部審計機構在績效管理中更好地發揮監督作用。

[關鍵詞]高校 ? 績效審計 ? 內部審計

績效審計在我國起步不久，目前沒有單一的定義，許多研究者對此有著不同的闡釋。本文中的高校績效審計，是指高校內部審計機構和人員根據相關規定，對學校經濟活動的經濟性、效率性和效果性進行的監督和評價。

一、高校開展績效審計的現狀

為了解高校績效審計的實際開展情況，我們對31所中央管理高校進行了問卷調查，取得有效調查問卷29份。

關于績效審計的實際開展情況，從問卷反饋的結果看，有20所高校表明近年來開展過績效審計工作，但還有31%的高校沒有開展此項工作（見表1）。

從已經開展此項工作的高校看，以績效審計的名義開展的占30%，以其他形式開展的占70%（見表2）。

從已經開展績效審計高校的審計對象看，以重大財政專項資金為審計對象的最多，占比為65%，這其中又以雙一流建設引導專項為主；以專項工作任務為審計對象的次之，占比為45%（見表3、表4）。

從開展績效審計的主體看，多數是學校審計處自行審計，占比為65%（見表5）。

從開展績效審計的方式看，作為單獨項目開展審計的，占比為50%（見表6）。

從開展績效審計重點關注的內容看，關注最多的是績效目標，占比為90%，其次是資金使用，占比為85%，再次是建設成效，占比為75%（見表7）。

從已開展績效審計的高校看，大多數沒有自行建立審計評價指標（見表8）。

從開展績效審計的效果看，60%的高校認為比較成功，其他的認為一般（見表9）。

二、高校績效審計存在的問題及分析

（一）高校開展績效審計缺少必要的制度支持

在績效審計走進我國的二十年間，相關理論研究和工作實踐持續推進。2013年，中國內部審計協會發布了《第2202號內部審計具體準則——績效審計》，提出績效審計的內涵、一般原則、內容、方法、評價標準等具體規范。2015年，教育部印發《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號），提出“要對重點項目進行績效審計，評價項目績效，促進提高項目資金使用效益”。但在當前仍然缺少針對績效審計的國家層面和教育系統內的專門法規制度。2020年新修訂的《教育系統內部審計工作規定》（教育部令第47號）中，關于審計事項包括“資金、資產、資源的管理和效益情況”，并未明確提出績效審計的要求，高校自身也缺乏績效審計相關制度規定方面的設計制定安排，這一方面影響了高校內審機構開展績效審計實務工作的成效，另一方面也反映出高校績效審計的現狀和對相應制度建設的迫切需求。

（二）高校績效審計開展還不平衡

從問卷反饋的結果看，部分高校績效審計實務起步較晚，有30%以上的高校表明近年來未開展過某種形式的績效審計工作。這其中固然有缺少上級主管部門政策指導和實際推動的原因，但也說明高校對績效審計的本質、范圍、內容、指標體系等關鍵問題認識不統一，重視程度不同，績效審計在高校中開展情況還不平衡。部分高校對績效本身重視程度還不夠高，仍停留在“重分錢，輕管理”“重花錢，輕績效”的慣性思維上；對績效管理方面存在的問題，也沒有引起足夠的重視。同時，部分高校內部審計在開展績效審計方面存在畏難情緒，擔當作為不夠，未能充分發揮應有的監督作用。

（三）高校績效審計的覆蓋還不全面

從已經開展績效審計高校的審計對象看，還是以財政專項資金和專門工作任務為主，其中以重大財政專項資金為審計對象的占比最多，其他方面關注不夠。從審計重點關注的內容看，關注最多的是績效目標，其次是資金使用，而績效管理體制、項目立項、預算安排、執行過程等其他管理環節涉及較少。上述情況說明目前開展的績效審計還有局限性，無論在審計對象還是審計內容上，都沒有實現審計全覆蓋。當然，導致這一情況出現的原因，既有內審機構未能充分作為等主觀因素，也有審計對象的基礎性工作不扎實，資料、數據缺失，無法為審計工作提供支撐等客觀原因。

（四）高校績效審計效果不夠理想

從已開展績效審計高校的反饋看，績效審計總體效果還不夠理想，這也導致了目前高校績效審計仍處于理論探討或小范圍試點階段，而無法成為一種成熟的、可推廣的高校內部審計類型。分析其原因：一是高校內部審計自身能力不足。與其他審計類型相比，績效審計更為復雜，要求更高，評價更難，高校內審機構僅憑自身能力難以達到預期目標。二是審計的深度不夠，有的高校的績效審計結合在其他審計項目之中，沒有作為單獨項目，投入審計力量不夠，很難做到審深審透，難以達到應有效果。三是審計評價難度較大，大多數高校沒有制定明確的績效審計評價指標，內審機構自行制定難度較大，認可度差，影響審計評價結果。四是審計結果質量不高，相關部門沒有形成共識，獎懲問責機制缺失，審計結果運用較差，審計意見難以落地落實。

三、高校開展績效審計的建議

（一）建立高校績效審計的制度體系

黨和國家高度重視績效管理工作，2018年，中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，明確要求審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督。績效審計進入我國的二十年間，學術界已有諸多的研究和探索，國家審計機關和企事業單位也有許多工作探索和實務研究，雖然見解各有不同，但也形成了一批各具特色、值得總結的成果和經驗。國家層面應當及時總結上述成果和經驗，制定具有我國特色、適應新時代要求的績效審計制度框架，作為指導我國各級各類審計部門和人員開展績效審計的依據。教育主管部門也要結合高校特點，出臺適應高校實際的績效審計具體制度或指南，明確高校績效審計的內涵、對象、內容和方法等，指導和推動績效審計的開展。

（二）做好績效審計與績效管理的協同

中共中央、國務院以及教育部發布的全面實施預算績效管理的意見，都提出了要建立健全預算績效管理體系，也要求各地各單位審計部門加強對預算績效管理的審計監督。績效審計與績效管理，在工作主體、性質、程序、范圍等方面具有區別，但在工作對象、目標、方法等方面又有許多共同之處，它們可以互為支撐，彼此協同，甚至在某些方面進行融合。一是借鑒績效管理中評價指標體系。高校績效審計之所以難以開展，一個很關鍵的問題就是尚未形成較為科學、完善、普適的績效審計指標體系，內審機構在評價時缺少抓手和依據，而目前財政部門已經制定了較多績效評價指標，如《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號）等。現階段內審機構可以充分利用財政部門比較成熟的績效指標體系，同時根據需要將績效審計的特色指標納入其中。二是合理采用績效評價的方法。績效審計除了使用審閱法、核對法、查詢法、比較法等傳統審計方法外，還可以運用績效評價常見的個別訪談、問卷調查、分析、專題討論等方法。三是做好與績效評價的工作銜接。高校績效審計要與績效評價統籌考慮、協同聯動、形成合力、合理分工、互為補充，績效審計的切入時間最好在績效自評結束后，外部評價開始前。

（三）創新高校績效審計的方式

在當前經濟運行壓力大和“過緊日子”的情況下，高校收入受到較大影響，此時更應牢固樹立績效理念，提高對績效審計重要意義的認識。而高校績效審計的進一步推動與發展，采用切實可行的方式至關重要。一是逐步擴大審計覆蓋面，由目前單一地對某項資金開展績效審計，擴展到與經濟相關的項目、資源和政策等，充分發揮績效審計的作用。二是適度借助第三方機構。鑒于當前高校內審機構經驗不足，專業能力欠缺，在審計實施主體方面，可以采取內審機構牽頭、社會審計機構參與的聯合審計方式，有效發揮各自優勢，確保工作質量。三是合理確定審計項目。在審計項目安排上，既要考慮學校領導層關注的方面，又要考慮內審機構比較熟悉、能夠把握、易于評價的方面。此外，審計項目應盡量作為單獨立項的項目來進行，加大審計力度，拓展審計深度，從而有效保證審計目標的實現。

（四）切實提升績效審計效果

績效審計在高校的發展，取決于其能否為學校管理層提供高質量的意見和建議，因此確保績效審計質量，提升績效審計效果至關重要。一是提升審計人員履職能力和專業水平。通過加強審計隊伍建設，充實相關專業人員，通過開展培訓和繼續教育等方式，拓展審計人員知識面，以適應績效審計的要求。二是做好審計評價，全面運用各種審計方法，借助信息化手段和大數據技術，客觀合理提出審計評價意見。三是做好審計結果運用。內審機構要加強與校內相關部門溝通與協作，形成審計結果運用的聯動機制。比如，財務部門將審計結果作為項目安排、資金分配、績效考核的重要依據；組織部門將績效工作成效作為干部評價任用的重要依據；紀檢監察部門將審計結果作為對干部問責追責的重要線索等。

（作者單位：合肥工業大學 ? 中國農業大學，郵政編碼：100083，電子郵箱：liugang@cau.edu.cn）