政府購買公共服務的預算編報風險識別與防范

周義程　張奕雯

［摘? 要］政府購買公共服務的預算編報指的是公共服務的購買主體編寫并上報關于擬購買的公共服務項目的經費來源和數量、經費支出的用途和數量的動態過程，可能遭遇單個公共服務項目預算金額失當、購買公共服務的預算資金總額不足、預算編報時間和內容不合理、預算編報方法和技術不科學等典型風險。為尋求防范預算編報風險的密碼，需要通過成本細分來精確核算公共服務項目的成本，經由推行全面預算績效管理和形成具體明確的剛性要求來確保預算資金總額的充足，憑借科學調整預算編報時間表、提高對預算編報的重視程度和預算的精細化水平、深化全口徑綜合預算等方式來增強預算編報時間和內容的合理性，依靠優化預算編報方法、拓展預算編報的技術手段、加強政府預算與中長期戰略規劃的融合等策略來提升預算編報方法和技術的科學性。

［關鍵詞］政府購買；公共服務；預算編報風險；風險識別；風險防范

［中圖分類號］D035? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）07-0044-10

一、問題的提出與概念約定

預算編報作為政府購買公共服務中一個至關重要的環節，在本質上屬于公共預算決策的過程。而所謂公共預算，通常體現為圍繞公共資金中收入和支出兩個方面擬訂的計劃。具言之，就是指包括各級政府在內的公共機構以憲法和相關法律以及其他相關法規規章為基本依據，遵照一定的公共政策之原則和程序，圍繞“做什么事”“怎么做事”和“花多少錢做事”這三個基本問題編報公共資金計劃，并由立法機關審議通過。［1］9黨的二十大報告從戰略全局的高度提出，要“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”［2］29。這為做好新時代的財政預算工作指明了戰略方向，提供了基本遵循。從公共財政學的學科視角來看，現代預算制度是現代財政制度的有機組成部分和不可或缺的基礎性內容。就政府購買公共服務而言，必須按照黨中央、國務院的決策部署要求，加快建立健全“全面規范透明、標準科學、約束有力”［3］22的公共服務購買預算編報等現代預算制度。但是，在政府購買公共服務的相關研究中，預算編報是學術界關注不多的一個環節，而關于政府購買公共服務的預算編報可能存在的風險的研究成果則更為鮮見。鑒于此，本文深入分析政府購買公共服務在“預算編報”環節可能存在的主要風險，并針對性地設計出風險防范的具體策略。

為了增強對該環節的風險識別與防范之準確性和全面性，有必要對預算編報的概念加以詮釋，并以此為基礎，對政府購買公共服務預算編報的概念和類型進行初步厘定。一般來說，預算屬于計劃的一種，是關于公共財政收入和支出方面的相對集中的計劃。這種公共財政收支計劃通常需要經由法定的程序并交由法定的機構來審查和批準。預算對公共財政收入的來源和數量、公共財政支出的用途和數量都應當作出明確規定。結合《中華人民共和國預算法實施條例》第四條關于預算編報主體的相關規定，預算編報的概念可以界定如下：預算編報是指政黨組織、國家機關、人民軍隊、事業單位等與財政部門會產生預算繳撥款關系的公共機構編寫并上報公共財政收入的來源和數量、公共財政支出的用途和數量的過程。參照預算編報的概念，政府購買公共服務預算編報可以界定為公共服務的購買主體編寫并上報關于擬購買的公共服務項目的經費來源和數量、經費支出的用途和數量的一個動態過程。

預算編報按照不同的標準可以劃分為不同的類型。根據公共財政收入和公共財政支出是經由一個計劃表格還是兩個以上（含兩個）計劃表格來體現，預算編報可以分為編報單式預算和編報復式預算。單式預算相對簡潔、全面和概括，編報和審批都較為容易，但只便于對預算總額進行控制，而不利于對不同性質的公共收入和公共支出作出區別對待和進行分類管理。相對于單式預算而言，復式預算則更加嚴謹、更加細致、更加科學，更加有利于對公共財政活動進行深入分析，也更加有利于對公共收入和公共支出的規模進行有效控制。在政府購買公共服務的預算編報環節，越來越多地使用復式預算而非單式預算。從預算是否將之前財政年度的財政收支計劃作為基礎，可以將預算編報分為編報調整預算和編報零基預算。編報調整預算通常可以稱為編報增量預算，它是一種將以往財政年度的公共財政收入和支出計劃以及實際收支情況作為前提和基礎，并根據新的財政年度的經濟社會發展實際來確定新的公共財政收入和支出計劃的預算編報方法。相應地，我們可以認為，政府購買公共服務中的編報調整預算就是將之前財政年度關于購買公共服務項目的經費收入和支出計劃以及實際收支情況作為重要參照，并根據新的財政年度擬購買的公共服務項目的實際情況來確定本年度購買公共服務項目的經費收入和支出計劃的一種預算編報方法。與編報調整預算相反，編報零基預算是一種不將之前財政年度的公共財政收入和支出計劃以及實際收支情況作為前提和基礎，而只根據對新的財政年度的經濟社會發展狀況的預測情況來確定新的財政年度的公共財政收入和支出計劃的預算編報方法。相應地，我們可以想見，政府購買公共服務中的編報零基預算就是不將之前財政年度關于購買公共服務項目的公共財政收入和支出計劃以及實際收支情況作為參照，而只根據新的財政年度擬購買的公共服務項目的實際來確定本年度購買公共服務項目的經費收入和支出計劃的一種編報預算方法。在政府購買公共服務的預算編報環節，往往還是習慣性地主要采用調整預算的方式，零基預算運用得相對較少。

二、政府購買公共服務的預算編報風險的基本表征

預算編報是政府購買公共服務的流程中項目設計環節的緊后環節，也是整個流程中相對較為薄弱的環節，其中蘊含的多重風險尚未引起學術界和實務界的充分重視。由于政府購買公共服務的預算編報主要是由政府等公共服務購買主體運用手中的公共權力來開展的，基本不會涉及承接主體和消費主體，抑或承接主體和消費主體在公共服務購買的該環節所能發揮的作用非常微小，故而該環節的風險主要是由購買主體所引發的。

（一）單個公共服務項目預算金額失當的風險

公共服務項目預算金額失當主要表現為針對某個特定的公共服務項目而言，其預算金額偏高或偏低。由于在政府購買公共服務的預算編報環節，預算金額中很大一部分是公共服務購買中支付給承接主體的費用，故而預算金額失當通常與公共服務的定價密切相關。然而，在預算編報環節，公共服務的準確定價問題通常是一個較為艱難的議題。為了實現公共服務的科學定價，相關工作人員既需具備成本計算方面的財務管理知識，又需對公共服務項目本身有全面深入細致的了解，同時還要能夠將公共服務具體生產者付出的勞動準確地折算成具體的費用。［4］63由于不少公共服務項目都具有無形的“軟”公共服務項目特質，因此相對于有形的貨物和工程等“硬”公共服務項目而言，對這些“軟”公共服務項目進行精準定價要更加困難。由于不少公共服務項目的實際生產過程本身具有即時性的特點，即這些公共服務通常體現在服務的具體過程中，一旦服務過程結束，這些服務也就不復存在，因而通常只有對服務全過程進行全方位觀察和測量，才有可能對這些公共服務進行精準定價，但這顯然不太可能。由此可見，公共服務項目的無形性和即時性都顯著增加了確定公共服務項目購買價格的難度。正因為公共服務定價問題存在困難，所以在具體實踐操作過程中，這方面的探索相對較為薄弱。即使有少數地方政府嘗試給出了購買公共服務的定價思路，但這些思路也往往不夠具體和不太具有可操作性。例如，在江蘇省鹽城市財政局2014年出臺的文件《鹽城市市級政府購買公共服務實施細則（試行）》中，正式提出了公共服務定價的三項原則：發揮價格機制的作用，重在引導公共服務健康發展；結合當地的物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素進行綜合定價；適當維護公共服務供給者的利益，以損益平衡或微利為標準。［5］但這些原則主要停留在理念指導和方向指引層面，對實際定價工作難以發揮出類似“操作指南”的工具性價值。

當單個公共服務項目的預算金額偏高時，就可能會出現購買主體在下半年，尤其是預算單位財政直接支付和財政授權支付截止日期（日常用語中一般用“關賬”這樣的簡化詞）前集中突擊花錢的情況。這是因為，如果不把當年購買公共服務的預算經費花完，那么既可能被懷疑沒有認真開展相關工作，又會導致當年剩余的經費在年底被收回，而且還可能會造成下一個財政年度的預算金額被削減。這種鼓勵把預算經費花完的激勵機制不但難以激發出購買主體節約成本的內生動力，反而會無意中鼓勵購買主體謀求更多的預算或至少避免預算經費的下降。當預算金額偏少時，購買主體為了完成已經設計好的公共服務項目，一個常用的變通策略就是通過適當降低公共服務質量來確保供給數量的順利達成。

當單個公共服務項目的預算金額偏低時，就可能導致承接主體在完成公共服務生產任務過程中遭遇入不敷出這個難題。這一點在基層尤為明顯，因為在我國現有的財政體制下，越到基層，可支配的財力越有限，因而基層政府對公共服務項目所分配的資金時常僅夠按最低限度來完成公共服務生產任務。有學者通過訪談發現，對社會組織來說，資金緊張是最頭疼的問題。有學者對某個社會組織的負責人進行深度訪談時，該負責人開門見山地指出：“遇到的困難主要是資金問題，所有政府項目化購買的社會組織錢都不多，可以說都是貼著溫飽線，政府對資金的審批也有自己的制度。我們的經費其實很少，對于這么小的社會組織來說壓力很大。”［6］因為購買主體支付給承接主體的公共服務項目的購買費用有限，加之對這些費用有十分嚴格的使用規定，所以對于很多即使能承接到政府購買公共服務項目的社會組織而言，所獲得的經費一方面非常難花掉，另一方面又至多只能解決本社會組織的生存問題，而很難有充足的資金用于組織的成長壯大。

導致單個公共服務項目預算失當尤其是預算金額偏高的因素較為復雜多樣，其中一個不容忽視的因素就是財政部門對購買公共服務的預算資金的精準測度重視不夠。從我國政府購買公共服務的結構性安排來看，各級財政部門在層級結構中通常處于頂層的位置，其擁有充分的權力對公共服務購買主體關于擬購買的公共服務項目的資金預算進行審查和監管。財政部門作為資金預算的監管者，類似一個地位高于購買主體的權力機構，這種組織結構的一個重要優勢就在于，財政部門（資金持有機構）與職能部門（資金使用機構）之間出現“合謀”問題的可能性較小，同時也為財政部門比較超脫地監管資金預算提供了中立的、無利益關聯性的身份。不過，也正是因為財政部門是一個不存在利益相關性的第三方，所以其有時也會對購買主體購買公共服務的資金預算重視不夠。［4］65財政部門時常按照不出事和不違規的底線邏輯來進行資金預算的監管，其通常將目光更多地聚焦于預算編報的程序之公正性、規則之完整性、內容之合規性等方面，而對預算本身是否出現了畸高畸低的情況則關注不多。

（二）購買公共服務的預算資金總額不足的風險

就財政部門而言，根據預算管理的相關規定，政府購買公共服務需要花費的資金要納入財政預算并進行通盤考慮，如果因公共服務購買數量和種類的增加而需要增加購買的費用，那么也需要在財政預算中列出。由此可知，政府購買公共服務所要花費的資金需明確列入各個職能部門（購買主體）的財政預算之中。

在調研中發現，諸如民政部門這樣的職能部門，其財政預算是根據機構設置的名錄編報的。通常情況下，民政部門會按照社會組織管理、社會救助、基層政權和社區治理、區劃地名、社會事務、養老服務、兒童和殘疾人福利等類別進行預算編報。不過，在這些類別的預算中，政府購買公共服務的支出一般會反映在項目支出中，屬于經常性項目或一次性項目。該種設置方式相當于為職能部門提供了一個預算“總盤子”。在“總盤子”一定的情況下，如果用于政府購買公共服務的項目支出增多了，那么工資福利支出等其他基本支出就會相應減少。這種預算設置模式時常會導致職能部門進行預算編報時偏向于采取相對保守的策略，并由此可能造成購買公共服務的預算資金總額不足。當然，也有的公共服務項目的購買支出沒有成為常規性項目，需要職能部門每年申請一次，不申請則會自動取消，因而這類公共服務項目的資金預算具有明顯的不穩定性，這也容易導致購買公共服務的資金相對不足。［4］67

（三）預算編報時間和內容不合理的風險

究其本質而言，公共預算體現為對公共資源的權威性配置，即要將公共資金用于某些方面而不是另外一些方面。［7］24政府購買公共服務的預算編報是政府等購買主體為實現公共政策的目標，秉持高效廉價地實現公共服務有效供給的原則，合理配置公共財政資源的計劃。因此，預算編報應該做到條理足夠清晰、內容足夠規范翔實、數據足夠透明清晰。否則，不僅會對購買公共服務的預算之全面細致地公開造成一定的困難，而且可能會給政府購買公共服務后續的組織購買、合同履行、績效評價等環節帶來意想不到的不良后果。綜觀政府購買公共服務的預算編報實踐，可以發現時常存在預算編報時間短、預算編報不完整等時間和內容不合理的風險。

政府購買公共服務的預算編報時間過短會導致預算缺乏充足的規劃時間，且因沒有時間采集公眾的預算參與意見而只是作出粗略概算，因而缺乏科學性。我國政府編報預算有相對固定的時間，在規定的時間周期里，包括各級政府在內的公共服務的購買主體需要完成本級預算的編報、下一級預算的匯總、上報至上一級政府審查、聽取多方意見、最后完成預算草案等多項任務。［8］115由于編報預算的時間過短，各財政部門無法計算出政府在購買公共服務時準確的預算收支資金，而多半是根據相關會議或者領導的要求和指示來確定預算的數據。這樣一來，財政部門因缺乏準確調研和細致考量、資料掌握較少而形成的數據只能在預算表中以數字呈現，無法細化到各個公共服務項目上。由于編報過程的初審時間較短，報送的材料也比較簡單，在審議預算的階段就會形成“看不懂”“看不清”的尷尬局面。不僅如此，審議預算的時間通常也比較短，加之這項工作時常會在新財政年度開始后才開展，所以當人民代表大會審批預算的時候，購買主體購買公共服務的相關工作已經迫在眉睫或提前進行了，人民代表大會如果不批準預算，會導致購買主體陷入非常被動的局面，這就客觀上迫使人民代表大會不太合適對預算的審批過于嚴格。［9］101不僅如此，政府購買公共服務的預算在執行過程中也會被多次調整，反復追加或減少。購買主體會因預算和后期采購、履行合同間的硬缺口太多而屢次報送追加預算的報告，財政部門則疲于應對調整預算的審查和批復工作。

在政府購買公共服務的預算編報中，預算編報內容的完整性十分重要。一份條理清晰、內容翔實、依據充分的預算編報可以大大提升預算的審查、批準以及對預算執行情況的監督管理的便利度和精確度。［7］61所謂預算編報內容的完整性，是指一切和政府相關的財政收支活動都應該納入預算編報中，不允許任何預算外的財政收支行為。預算編報內容的完整性不但應當包括預算編報信息的完整性，還應當包括預算編報程序的完整性。［10］184預算編報信息的完整性是指預算文件應該翔實地列舉預算細分的各項目的數據和細節并予以公開（涉及國家機密和安全等事項的信息除外）。不過，政府購買公共服務的相關“預算數據時常會淹沒于部門宏觀預算數據之中”［9］101，這無疑為后續的預算審批增加了難度。預算編報程序的完整性是指對任何公共財政收支行為的編報都應該設計好法定的程序，并在規定的時間內按照法定流程向相關部門報告，由相關部門進行審查和批準。

在政府購買公共服務的編報預算環節，影響編報的預算內容完整性的阻滯因素頗為復雜。一方面，我國缺乏專門的預算管理部門。因為沒有獨立的預算部門，所以除財政部門外，還有不少部門擁有自收自支和分配預算的自主權限。不同層級的政府和不同的政府部門之間缺乏及時有效的溝通，信息不對稱性明顯，這導致上級政府很難從宏觀上對購買公共服務的預算進行統一把握，進而影響了預算的管理水平。另一方面，預算編報的項目設置不太精確，項目論證也不夠科學。就預算編報的項目設置而言，存在公共服務項目設置過于粗放、缺乏明確的細分記錄的問題。由于編報預算的相關工作人員僅僅編報了一些大類費用，因此沒有辦法對口具體的項目內容和用途明細。這樣粗放式的預算項目設置會導致后期政府購買中的不明確和不規范。就編報預算的項目論證來說，在政府購買公共服務的預算編報中，所存在的項目論證不科學問題主要表現為：部門在預算編報時沒有從全局觀和大局觀維度進行考量，鮮少吸收之前預算的問題教訓，僅僅從微觀層面將各個預算項目的數額疊加，往往只顧眼前的編報任務，忽略了后期執行和運營期間可能出現的預算過多或預算吃緊的可能性，造成各環節的調整困難。由于預算編報的時間短，因此時常缺少智庫學者等專家的考察與論證。由此，公共服務項目在預算編報過程中，既缺少“瞻前”思想，又缺乏“顧后”意識。

（四）預算編報方法和技術不科學的風險

科學的預算編報方法會為預算的執行環節打下良好的基礎。我國政府購買公共服務的預算編報方法還較為簡單和粗放，一般以沿用傳統的預算編報模式為主，故而存在編報方法不適切、缺乏中長期發展戰略規劃、相關技術手段落后等風險。

我國政府購買公共服務所采用的預算編報方法還是以增量預算為主，即絕大多數購買主體都以上一年度的預算基數作為參考對象，并據此形成本年度的預算數據。這種增量預算方法至少存在以下兩個方面的弊端。一方面，在政府購買公共服務的預算編報過程中，各編報人員習慣性依靠主觀判斷和歷史經驗作出預算調整，而未充分考慮部門的近期規劃、工作計劃、經濟發展、政策變動等因素，既較少采集數據進行深入分析，又很少邀請專家進行可行性論證，由此造成編報計劃與實際執行之間的相互脫節。另一方面，這種預算編報方法以上一年度公共服務購買支出的基數為主要參考依據，但對于之前的支出基數是否合理卻無人進行詳細論證。換言之，該種預算編報方法隱含的一個預設性的前提假設就是上一年度的支出基數是完全合理的。長期習慣性地實行增量預算帶來的一個不良后果就是，預算的支出指標與實際支出之間的差距越來越大，由此進一步導致財政資金的供需缺口日漸增大，財政資金的分配格局日益固化，公共服務供給布局的調整愈發艱難。［11］173

從理論上說，公共服務項目的預算編報需要充分考慮公共服務供給的中長期發展戰略規劃。就政府購買公共服務的預算編報而言，制定中長期發展戰略，特別是適時開展中長期發展戰略的分析論證，將有助于指導預算編報的順利進行。這是一種全局性的綜合考量，也是預算編報的頂層謀劃，更是預算編報活動的基石。然而長期以來，政府購買公共服務的預算編報只是任務式地完成財政資金的收支安排，并沒有結合預算編報的預測工作，系統地謀劃公共服務供給的中長期發展戰略規劃。個別地方政府即使開展了公共服務中長期發展戰略規劃的制定工作，但因為前期沒有做好重大項目的列舉、數據的全面采集和相關規劃論證工作，故而所制定的發展戰略規劃難以起到真正的指導作用。

技術手段作為政府購買公共服務的預算編報的科學性和準確性的支撐力量，能夠在預算的編撰、程序的公開、編報的審核等方面提供有力支持。例如，可以通過大數據技術構建共享的財務數據庫，讓預算管理系統中擁有更多的信息資源。相關技術人員對這些數據進行匯總，并對匯總的信息進行分類，促使政府能以此數據庫作為預算基礎庫，從而提高預算管理的質量。再如，可以通過通信技術的廣泛應用，將各級政府的預算信息全面展現在公眾面前，促進民眾的政治參與。又如，政府可以利用大數據技術對海量的信息數據進行挖掘、分析、利用，對比歷史預算數據，按照變化規律對預算實際情況進行分析。不過，在政府購買公共服務的實踐中，政府利用相關技術手段進行預算編報的步伐并不一致，故而無法形成預算管理的硬物質技術基礎。

三、政府購買公共服務的預算編報風險的防范理路

預算編報環節可能會發生單個公共服務項目預算金額失當、預算資金總額不足、預算編報時間和內容不合理、預算編報方法和技術不科學等諸多風險，這會直接影響到政府購買公共服務的組織購買、合同履行和績效評價等后續環節的順利開展。故此，有必要多措并舉地推進該環節的風險防范工作。

（一）單個公共服務項目預算金額失當風險的防范措施

購買主體在編報預算時，為了較為科學地確定單個公共服務項目的預算金額，通常會在綜合“參考歷史數據、同類單位購買情況、成本核算情況、財政支付能力等”［12］多個因素的基礎上，對該公共服務項目的預算價格深入細致地加以確定。雖然說在組織購買環節，受到潛在的承接主體的心理預期、購買主體與承接主體的議價能力、潛在的承接主體的策略性行為（如為了獲得公共服務的承接權，不惜采取低價競標的策略，從而出現價格畸低的情況）等多種因素的影響，可能會出現購買價格與預算價格之間存在較大出入的情況；在履行合同和績效評價環節，受到承接主體的履約情況、購買主體的監管能力、績效評價的實際結果等主客觀因素的影響，可能會出現驗收價格與預算價格或購買價格不一致的情況，但購買主體并不能因此就忽視科學確定預算價格的重要性。這是因為，隨著政府購買公共服務越來越規范化，在實際運作過程中，預算價格的價格剛性色彩日漸明顯，即在很多時候，購買公共服務的預算價格就是實際購買價格和最終驗收價格。有鑒于此，購買主體要掌握科學地確定公共服務項目預算價格的方法。

對于防范單個公共服務項目預算金額失當風險來說，預算價格的精準確定至關重要。而鑒于公共服務項目的成本是項目定價的重要依據，故而成本核算通常被看成科學確定公共服務項目預算價格的關鍵所在。為了精確地核算公共服務項目的成本，需要對成本進行細分。在開展成本細分工作時，分類既要做到全面和沒有遺漏，又要做到不交叉、不重疊。一般來說，政府購買公共服務的成本包括承接主體總成本和購買主體總成本，每類總成本又需要進一步加以細分。就承接主體總成本而言，主要包括人力成本、設施設備成本、日常運行成本、簽約成本、稅收成本和間接費用等。［12］

在前述各種成本中，人力成本中的人力主要包括專職人員和兼職人員兩大類。無論是專職人員還是兼職人員，其薪酬水平都可以參考相同或相似行業的社會平均工資［13］或中位數來進行估算。設施設備成本主要包括一次性設施設備（一次性材料）的成本和非一次性設施設備（固定材料）的成本。非一次性設施設備又分為借用的或購買的，借用的包括租賃的（需要支付一定的費用）和無償的（不需要支付費用）。日常運行成本包括交通費、伙食費、住宿費、保險費等直接費用和資源損耗費、房產租賃費、物業管理費、財務費用利息、手續費等間接費用。簽約成本包括承接主體在簽訂合同過程中產生的人力、財力、物力、時間等。稅收成本是指承接主體在經營運轉過程中支付的增值稅、所得稅等稅費。間接費用是承接主體在扣除各種成本后獲得的在合理空間范圍內的一定的盈利。承接主體如果是企業，無可厚非地，其可以獲得合理的利潤。承接主體如果是社會組織（非營利組織），同樣應該獲得一定的利潤，因為社會組織雖然不以營利為目的，但也要為組織的生存和發展積累一定的資金。“實踐中的做法一般將合理利潤、服務相關日常費用和不可預見的費用一并計入間接費用，提取10%—30%不等。”［12］

購買主體總成本包括購買主體支付給承接主體的費用（該費用等于承接主體總成本）和購買主體在整個購買流程中為了讓購買公共服務最終順利達成所付出的交易成本。后者主要包括購買主體為了尋找到合適的承接主體并與其簽訂合約所產生的人力、財力、物力、時間等簽約成本，購買主體為了確保承接主體不折不扣地履行合約所產生的人力、財力、物力、時間等監督成本，購買主體為了對承接主體所生產的公共服務進行評價驗收所產生的人力、財力、物力、時間等評價成本。如果涉及項目結束后的爭議處理，那么這部分成本也要算到交易成本之中。單個公共服務項目預算金額的確定應該基本等同于承接主體總成本和購買主體交易成本這二者之和。計算成本最為重要的方面是按照成本分解原則對各個成本項目進行識別。具體來說，就是要根據工作周期、工作內容和工作目標對公共服務項目進行分解，核算其中每個任務的具體成本。在進行成本核算時，可以運用的工具和技術方法主要包括：專家判斷法、類比核算法、參數核算法、自下而上核算法、三點核算法（最可能、最樂觀和最悲觀）、投標/詢價分析法和群體決策技術等。［12］

（二）購買公共服務預算資金總額不足風險的防范策略

制度作為約束和激勵個體行為和組織行為的規則，往往構成行為的外在環境。或者說，在不同的制度環境中，個體和組織會表現出不同的行為方式，從這一意義上說，可以認為個體和組織的“行為方式是制度的函數”［14］12。鑒于編報預算環節的風險往往是由個體行為或組織行為造成的，因此，為了預防該環節可能出現的風險，就需要重點從制度層面入手，通過制度創新來著力降低風險發生的概率。其中，全面預算績效管理就是一項具有創新性色彩的預算制度。通過推行全面預算績效管理制度，有助于形成事前預算編報有目標、事中預算執行有監督、事后預算完成有考評的閉環管理模式，使錢都用在“刀刃上”，促進資源的合理性分配，構建合理有效的預算績效工作格局。例如，河北霸州市通過推行全面預算績效管理制度優化了每一筆資源的配置。霸州市于2019年出臺的《霸州市事前績效評估管理暫行辦法》對非政府投資項目和包括政府購買的公共服務項目在內的政府投資項目的必要性、可行性和合理性都進行了事前測評，規范了項目的審批立項和預算編報環節，加強了對政府項目的事前約束。［15］

對財政部門而言，雖然不直接參與公共服務的組織購買和合同履行等活動，但其卻管理著政府購買公共服務的“錢袋子”［4］66。因此，財政部門應對購買主體編報預算作出具體明確的剛性要求。例如，財政部門需要根據“應買盡買”的基本原則來規定用于購買公共服務的經費在預算總金額中所占的最低比例，從而促使購買公共服務的經費預算實現“應編盡編”［16］。又如，財政部門在對編報的預算進行審查和批準時，既要進一步考察該公共服務項目是否適合采用政府購買的方式來推進，又要對公共服務項目預想的資金數量和資金來源等進行合規性審查。再如，鑒于項目設計環節是編報預算環節的緊前環節，所以財政部門需要明確要求購買主體根據項目設計環節所明確的服務對象、服務范圍、服務內容、服務數量、服務期限、服務要求、績效評價指標體系等內容對編報的預算進行精細化設計，以便于財政部門的審核和購買主體后續的預算執行。

（三）預算編報時間和內容不合理風險的防范路徑

預算編報內容的不精細直接導致了預算編報本身的低質量。為有效防范此類風險，至少應當從科學調整預算編報時間表、提高對預算編報的重視程度和預算的精細化水平、深化全口徑綜合預算等方面尋求防范策略。

我國包括政府購買公共服務預算在內的政府預算編報時間往往較短。具體而言，我國政府部門預算編報的時長通常為4個月左右，這就使得預算編報工作難以細致開展。從西方發達國家預算編報的時長來看，通常在9個月左右。雖然我們不能簡單照搬西方發達國家的預算編報時間安排方式，但考慮到預算編報的時間長短在很大程度上會影響預算編報的質量，因此合理延長包括政府購買公共服務預算在內的預算編報時間就顯得很有必要。“根據世界各國的做法和預算編報的實際要求，建議將我國預算編報的時間由4個月延長到1年左右，使各部門有充分的時間編報部門預算，財政部門與各部門有充分磋商、協調的時間，人大也有確定的審核時間。”［17］69

若購買主體對預算編報的重視程度不夠，認為預算編報只是財務部門負責的專業性工作，那么其在開展預算編報時就不會重視，購買主體的相關工作人員也就不能積極主動地協同配合。由此，為了提高購買主體對政府購買公共服務的預算編報的重視程度，就應該從購買主體的決策層之思想意識的轉變著手，主動對預算編報的重要性和應用方面進行宣傳和意識強化，使購買主體的相關決策人員對預算編報有更加深入的了解，從而增進公共服務購買主體的決策層對預算編報重要性的準確認知。接著，通過不間斷的宣傳及自上而下的調動，提高公共服務購買主體中決策層之外的其他工作人員對預算編報的重視程度，也可以將預算編報的普及和執行情況納入員工績效考核之中，以期讓全體人員認識到預算編報是一項全局性、系統性的工程，是需要各個部門和所有人員共同參與和相互配合的合作性任務。為了提高政府購買公共服務預算編報的精細化水平，一方面，需要配備合理的崗位并吸納綜合素質高、專業素養好、溝通協調能力強的人才。當然也需要對政府購買公共服務的預算編報人員組織專業學習和定期培訓，不斷增強其學習的深度和廣度，使其學會運用科學的方法和技術綜合提高預算管理水平。另一方面，需要細化公共服務基本支出和項目支出的預算編報并進行科學論證。嚴格按照“二上二下”的編報程序，廣泛征詢智庫和民眾的意見進行可行性論證，致力于將政府購買公共服務的預算編報精細化、精準化。

現代公共預算要求政府購買公共服務的預算編報堅守全面性原則，即要將擬用于公共服務購買的所有公共資金都納入預算。對于預算外資金的規范化管理而言，常見的管理方法和手段就是財政專戶管理和“收支兩條線”管理。這些方法和手段既能夠利用專戶間歇的資金進行短期有償融通，支持政府購買公共服務工作的高質量發展，提高購買公共服務的公共資金的使用效益，又能夠較好地遏制亂收亂支行為。［18］216除了財政專戶管理和“收支兩條線”管理外，加強對政府購買公共服務預算外資金的管理，還有如下一些較為重要的可行手段：重新界定預算外資金的范圍和性質，將預算外資金納入預算管理，嚴格控制行政事業性收費和政府性基金規模，健全預算外資金收支預決算制度，等等。［19］42

（四）預算編報方法和技術不科學風險的防范進路

正確的方法是取得成功的重要前提條件。對政府購買公共服務的預算編報而言，方法的不科學是導致預算編報質量不高的一個重要原因。有鑒于此，有必要通過優化預算編報方法、拓展預算編報的技術手段、加強政府預算與中長期戰略規劃的融合等途徑來提升預算編報方法和技術的科學性。

科學合理的預算編報方法是控制公共服務的購買成本、提高財政資金配置效率和使用效益的關鍵性要素。政府購買公共服務中常見的預算編報方法是編報調整預算和編報零基預算。長期以來，編報調整預算因其方法簡單、易于操作而受到廣泛應用，但其滯后性也十分明顯。編報零基預算方法或零基預算與調整預算方式的結合則更具合理性和有效性，如今已成為不少企業和地方政府較為推崇的方式。當采用零基預算時，購買主體不必考慮之前財政年度公共服務項目的預算費用，而是依據實際財政情況和本年度的公共服務項目需求來精細化地開展預算編報工作，從而避免了偷懶式地套用和微調之前年度的公共服務項目預算而形成本年度公共服務項目預算的簡單粗放型預算編報方式，并能夠從根本上提高財政預算的管理質量和水平。目前，我國不少地方政府也開始探尋政府購買公共服務的零基預算編報方法，但在一定程度上還存在流于形式的問題。究其原因，主要是包括各級政府在內的公共服務購買主體對零基預算的方法尚未形成充分的認識和廣泛的認同，同時也很少圍繞預算編報工作開展專業化的教育培訓。基于上述情況，一方面，應加大相關方面的教育培訓，促使購買主體提高對零基預算編報的重視程度，掌握零基預算編報的方式方法；另一方面，應規范零基預算編報的基本程序。一般來說，零基預算編報的程序大致分為3個步驟：一是購買主體根據預算目標來確定公共服務項目的費用開支明細，明細中要對每項開支的性質、用途、必要性和具體數額作出詳細說明；二是分析明細中每個開支項的所得成本和所得效益，并據此確定每個費用開支項的重要程度和開支的先后順序；三是將預算期實際可運用的資金按照每個費用開支項的先后順序進行擇優分配。［20］108

從政府購買公共服務的信息技術手段來看，大數據技術因為處理數據快、處理信息量大等特點而被廣泛應用。政府購買公共服務的預算編報人員可以通過搭建大數據預算編報平臺、建立預算編報數據庫、運用互聯網技術在政府相關平臺上公開預算編報信息等手段來推進預算編報技術手段的豐富和拓展。從政府購買公共服務的操作技術手段來看，可以運用計劃項目預算體系的方法將擬購買的公共服務項目建立在計劃之上，結合購買主體的實際目標和需要，建立最優目標和次優目標，并確定公共服務項目成本；也可以運用績效預算法，在對購買主體的職能進行業績分類的基礎上，從最終的成本和目的維度來衡量和預測購買業績，以精準確定所需預算。

從2003年開始，我國從中央到地方都開始嘗試進行中期財政規劃管理，編制三年滾動財政規劃，這充分表明我國的政府預算改革在逐步向縱深發展。［21］70中長期預算作為可持續性預算，強調的是公共資源的跨年度分配，以此彌補年度預算中可能出現的短視問題。在政府購買公共服務的預算編報環節，各級各類公共服務購買主體應當通過對上一年度預算執行情況和經濟社會發展形勢的深入分析，對本年度擬購買的公共服務項目、收支安排等作出規劃，并注重對規劃期內的重大公共服務項目開展逐年滾動式管理，以充分發揮預算編報的監督管理職能，并切實提升預算戰略規劃的硬性約束功效。

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責任編輯? 臧雪文

［收稿日期］2023-06-10

［基金項目］江蘇省社會科學基金重點項目“空間整合視角下江蘇政府購買社區居家養老服務監管體系研究”（22ZZA003），主持人周義程；江蘇高校哲學社會科學優秀創新團隊項目“地方政府與社會治理”（NH33710921），主持人周義程。

［作者簡介］周義程（1978—? ），男，江蘇泗陽人，蘇州大學東吳智庫政府治理研究中心主任，政治與公共管理學院副院長、教授、博士生導師，博士，主要從事公共服務研究。

張奕雯（1997—? ），女，江蘇南通人，南通職業大學輔導員，碩士，主要從事地方政府研究。