共同富裕視閾下白鶴灘水電站移民安置實踐與創新

冷 宙,劉 燦

(中國長江三峽集團有限公司 移民工作辦公室,四川 成都 610041)

0 引 言

共同富裕不僅是中國人民的基本理想,也是馬克思主義的基本目標。實現共同富裕,是中國共產黨堅持全心全意為人民服務根本宗旨的重要體現,是社會主義的本質要求[1]。黨的十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央把增進人民福祉、促進人的全面發展、朝著共同富裕方向穩步前進作為經濟發展的出發點和落腳點,并要求堅持和完善社會主義基本經濟制度,充分發揮社會主義制度的優越性。

中國水能資源豐富,理論蘊藏量6.89億kW,技術可開發裝機容量5.40億kW,技術可開發年平均發電量2.48萬億kW·h;經濟可開發裝機容量3.95億kW,經濟可開發年平均發電量1.74萬億kW·h。不論是水能資源蘊藏量,還是可開發的水能資源,中國都居世界第一[2]。水能開發作為帶動經濟社會發展的重要手段,不僅提供了源源不斷的清潔能源、創造了巨大的發電收益,水能開發期間也讓移民群眾切身受益,包括在電站防洪、灌溉、航運、旅游等綜合功能創造的各種直接或間接經濟效益,以及在水電工程建設運營中衍生的非貨幣隱性效益,如就業機會增加、基礎設施改善、公共服務體系健全、生計資源利用效率提高、區域經濟發展環境優化等[3]。新中國成立后,水電移民安置大體先后經歷了3個階段:從計劃經濟體制下工程建設對移民基本無補償,到改革開放后主要遵循安置性原則、對移民進行安置和給予一定補償,再到1986年國務院提出移民工作從傳統單一的安置補償方式轉變到積極促進移民創業和扶助生產,實行開發性移民方針[4]。近年來,施國慶、羅軍、李斌等總結了廣西、云南等水電大省在移民安置方式上的創新實踐,主要包括在人地矛盾突出庫區,對生產安置移民實施逐年貨幣補償等“少土”“無土”安置方式,以期將移民勞動力從農業生產中解放出來,從事其他產業,拓寬發展致富途徑[5-7]。余琳等[8]則針對四川省養老保障安置存在的標準偏低等問題,提出將移民養老保障政策與社會養老保險政策銜接,建立水電移民養老保險安置政策,納入社會保障體系,以緩解移民生存困難。這些創新實踐探索在一定期限、一定程度上促進了移民搬遷安置和庫區發展,但隨著社會經濟發展和人民生活水平提高,移民工作逐漸復雜,移民利益訴求逐漸呈現多元化,出現移民費用快速攀升、移民長效穩定性不足等問題[9]。立足新形勢、新背景,結合白鶴灘水電站移民安置實踐,從政策、資金、人才技術三大方面總結提出了移民安置創新措施,以期為實現移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”,以及移民共同富裕的目標提供參考。

1 制約因素

制約影響水電移民共同富裕的因素較多[10],聚焦水電移民,綜合水能資源豐富的金沙江下游移民安置規劃和實踐,通過廣泛調研、統計分析以及研究相關文獻,影響移民發展致富的原因主要有以下幾點。

1.1 基礎條件整體較差,高速度發展先天不足

水電工程大多地處山區,基礎設施條件較差,經濟社會發展緩慢。金沙江下游位于烏蒙山、大小涼山一帶高山峽谷地區,移民安置涉及的33個縣(區)中有14個國家級貧困縣。在移民安置前,庫區房屋多為磚混、土木結構,移民住房條件較差,房屋安全水平較低。受地形地質條件影響,庫區交通通行、供水設施配置較差,而且大多數地區無正規垃圾、污水處理設施,衛生條件不理想。在此情況下,如果沒有大量資金投入和穩定的政策措施,短期內改善基礎設施條件已經較為不易,要實現富裕更加困難。

1.2 人才要素存在薄弱,高質量發展缺乏創新

人才是引領發展的第一要素。長期以來,水電工程所在庫區經濟發展水平落后,移民首先考慮的是解決溫飽問題,讀書受教育并非首要選擇,因此受教育程度普遍偏低。在金沙江白鶴灘水電站移民中,小學及以下文化程度移民占比高達50%。移民在自身能力不足情況下,難以主動思考和探索發展途徑,難以為共同富裕貢獻最核心的人才力量。

1.3 產業基本以農為主,高水平發展缺乏動力

中國水能資源比較集中的金沙江、瀾滄江、怒江、大渡河、雅礱江等流域,大部分也是經濟欠發達地區,這些地區普遍生產力水平低下、產業結構低級化、自我發展能力弱[11]。而在金沙江下游有關水電站建設征地涉及的主要縣(區)中,農業人口占比達70%～90%;2019～2021年地區生產總值中,第一產業貢獻值基本在30%左右,與中東部相比比重明顯偏大,經濟發展缺乏強大穩定的動力輸出。

2 白鶴灘水電站移民安置實踐創新

2.1 工程概況

金沙江白鶴灘水電站裝機容量1 600萬kW,是世界第二大水電站,建設征地區涉及川滇兩省4市(州)6縣(區),搬遷移民10.8萬人。從經濟角度看,電站涉及的云南省4個縣(區)均曾是國家級貧困縣;四川省會東、寧南2縣雖然在涼山州經濟水平相對靠前,但在全省乃至全國縣(區)經濟排名相對靠后(四川省統計局2020年全省183個縣區GDP排名,會東縣排第110名、寧南縣排第138名),庫區經濟發展既不均衡,整體水平也不高。

2.2 規劃內政策傾斜

2.2.1 規劃階段大力兼顧區域發展

白鶴灘水電站移民安置規劃階段,遷建集鎮考慮功能定位和地方遠期發展,內部預留各類發展用地;水利工程兼顧沿線非移民用水,額外增加30%供水量,特別是支持地方規劃擴建水庫,電站法人分攤了大量資金;交通遷復建工程則將淹沒影響的非標準等級公路,全部按照水電規程規范標準等級公路進行復建。

2.2.2 實施階段充分尊重地方意愿

白鶴灘水電站移民安置實施過程中,充分尊重地方政府意愿,同意移民安置方案和地方規劃方案整合實施,移民概算資金和地方財政資金拼盤包干使用,發揮資金整合效應,不僅滿足移民安置,還提升項目標準、增加功能,滿足地方政府長遠發展需求。

2.2.3 調整階段動態響應國家政策

白鶴灘水電站移民安置規劃調整過程中,積極響應國家最新移民政策,對涉及民生、穩定等課題重點研究協調,移民安置規劃調整結合“發改能源規〔2019〕439號”文有關要求,計列了移民房屋風貌建設補助、移民搬遷激勵措施補助、幼兒園及農貿市場補助等費用,為移民群眾發展致富增添保障。

2.3 規劃外資金支持

發展是解決移民問題的關鍵。在白鶴灘水電站移民安置規劃外,電站法人三峽集團積極支持川滇兩省長遠發展,給予了大量資金支持,有效地緩解了現行移民政策下移民穩定發展面臨的資金短缺問題[12]。

2.3.1 移民支持資金促搬遷

支持川滇兩省數十億元移民支持資金,用于解決現行移民政策無法覆蓋而又迫切需要解決的移民問題,有效地促進了白鶴灘水電站10萬移民穩定和搬遷安置。

2.3.2 水電基金促發展

圍繞移民群眾密切關注的后續發展問題,支持白鶴灘水電站及相鄰梯級電站庫區地方政府水電基金5億元,打造“娃娃行”“種子基金”等幫扶品牌,實施移民發展項目近500項,提升了庫區基礎設施、教育民生、醫療衛生水平,幫助移民群眾生產生活加快恢復。

2.3.3 專項資金促脫貧

立足電站庫區、輻射周邊區域,向川滇兩省涼山州、昭通市等46個縣(區)捐贈46.5億元脫貧攻堅專項資金,幫助新改建住房4.4萬余戶、道路2 500余km、扶持農業龍頭企業23個,促進地方經濟社會全面快速發展,助力地方打贏脫貧攻堅戰。

2.4 人員緊密聯系地方

除了政策、資金大力向地方和移民傾斜,在白鶴灘水電站移民安置實施過程中,電站法人三峽集團還從人員、技術等角度積極為地方政府提供支持,在移民安置、項目管理、社會發展等方面,實現短期內解決具體問題、長期留下工作思路。

2.4.1 建立項目經理駐縣工作機制

針對移民現場工作,確保每個縣(區)、每個移民項目都有電站法人負責人員,配合地方政府推進工程建設、現場協調解決移民問題、及時推動處理設計變更,確保移民工作有序推進。特別是針對移民房屋建設、關鍵性交通水利工程等重點項目,會同配合地方政府委托專業技術咨詢服務公司進行管理,充實地方移民管理機構人員,發揮企業優勢,協助地方政府提升專業技術管理水平,確保工程建設質量。

2.4.2 建立企業干部掛職交流機制

向電站涉及的川滇兩省各級政府、移民扶貧管理機構選派移民掛職干部、駐村干部、第一書記30余人次,將企業精細化管理與地方行政化管理方式有機結合、取長補短,增強企地互信的同時,解放了移民和地方群眾固守一方的陳舊思想、拓寬了發展視野,有效推進了移民搬遷安置,為脫貧攻堅后接續實現鄉村振興貢獻央企力量。

3 移民安置創新成效分析

在各方的不懈努力、密切配合下,白鶴灘水電站于2021年6月28日按期投產發電,習近平總書記作出重要賀信批示,充分肯定了電站建設取得的巨大成果和來之不易的成績。通過移民安置,白鶴灘庫區經濟社會發展成效明顯,為實現共同富裕奠定了堅實基礎。

3.1 基礎生活條件全面完善

通過移民政策上的大力傾斜并落實到移民安置規劃、實施、調整各個階段,與移民發展致富最密切的住房和配套生活條件得到全面完善,為移民從“搬得出”到“能發展致富”提供了前提條件。① 住房安全保障顯著加強。庫區移民原有住房中,土混、土木、磚混等安全等級較低的結構占比近80%。通過移民安置,新建住房大大提高了建設標準,并考慮了山區抗震需要,計列了抗震措施補助費,新建移民安置房90%以上為框架、框剪,甚至剪力墻結構,移民住房舒適性和安全性顯著增加(表1)。② 配套基礎設施更加完善。安置點居住容貌、綠化美化水平不斷提高,居住環境明顯優化;與生產生活息息相關的水、電、通信、廣播電視等配套基礎設施更加完善,供水、供電、電話寬帶、廣播電視等入戶率、垃圾集中收集處理率、公共廁所配置和排污處理率等均為100%。

表1 白鶴灘庫區主要縣移民住房安置前后對比

3.2 公共服務水平顯著提升

移民安置規劃積極響應國家水電開發利益共享政策,增列民生項目補助,電站法人額外給予資金支持,為庫區醫療、教育等公共服務水平提高,移民綜合素質提升,以及人才培養、經濟社會實現高質量發展提供了全面保障。移民安置前,庫區交通基礎設施較為薄弱,公路標準較低,通行條件較差;醫療、教育不能全面覆蓋,移民就醫、子女就學需前往其他鄉鎮或縣城;部分鄉鎮文化室、公共活動場所少,功能不齊全。通過移民安置,復建了超過200 km 4級及以上等級公路,并按4級公路標準復建了庫周交通、對外連接道路170 km,其中巧家縣整合移民交通復建資金實現了高速通縣(圖1);同時,遷建集鎮和規模較大安置點根據國家要求和行業規定,建設了醫療保健、中小學、幼兒園,并配置了功能完善的村(居)委會、文化室、活動場、農貿市場。以寧南縣為例,移民安置前庫區學校生均建筑面積僅8 m2,安置后學校生均建筑面積達到了22 m2;移民安置前庫區集鎮衛生院平均床位數38張,安置后遷建集鎮衛生院平均床位數達到了94張。

圖1 庫區交通工程安置前后對比

3.3 移民收入模式更加多元

為了克服庫區較為單一的發展模式,結合移民安置,一方面通過電站法人的資金支持,在庫區持續培育和強化特色產業,在助力地方打贏脫貧攻堅后接續助力鄉村振興戰略,增強地方發展內在動力;另一方面通過企地人才不斷交流,不斷讓地方解放思想、鼓勵移民大膽走出去干事創業,移民收入模式和途徑更加多元。移民安置前,庫區農村經濟總收入中,傳統農業收入占比約60%,二、三產業收入相對較少。通過移民安置,解放了農村移民勞動力,部分移民不再需要單純依靠土地獲得收入,逐步從以農為主的收入模式變為多種渠道復合收入,如外出就業、自主創業、庫區特色農副產品加工、旅游商貿等,近年來移民收入呈現穩步上升趨勢,詳見圖2。

圖2 白鶴灘庫區主要縣農村移民收入水平

4 思考和建議

4.1 政府深化后續政策研究

健全的移民政策,使得移民住房、交通水利、公共服務等一系列基礎設施得到改善,為實現共同富裕奠定了基礎。但是要做好移民安置“后半篇文章”,建議地方政府以移民安置為契機,加強后續移民政策研究。一方面研究“走出去”,針對移民有就業愿望以及移民安置后人均土地不多的情況,可以加強職業教育培訓力度,組織一批移民轉移就業,拓寬創收途徑,或者引導一批移民集中土地合作經營,指導移民培育規模以上特色農業;另一方面研究“引進來”,統籌結合鄉村振興戰略、電站稅費收入、對口幫扶制度、企業社會責任等政策資源,進一步提升當地教育醫療、社會治理、公共服務水平,出臺優惠政策、營造優良營商環境,利用庫區豐富的風光熱資源,引進一批優質企業,增加就業崗位和移民收入。

4.2 企業深化與庫區地方政府合作

白鶴灘水電站移民安置實施過程中,電站法人通過水電基金等方式對庫區發展進行了大量資金幫扶,促進了移民搬遷安置和地方經濟社會發展,但是并非所有電站法人都具備如此大力度與長期支持能力,要實現企地雙方長遠共同發展,特別是地方公共設施、基礎設施完善,產業發展所需的資金、技術等支持,需要進一步拓寬利益共享途徑。《發改能源規〔2019〕439號》文提出,要“科學利用當地資源稟賦,促進水電與當地風電、光電實施多能互補綜合利用,增加當地能源產出和經濟收入”,因此“授人以魚,更要授人以漁”,建議以水電為基礎,企業與庫區地方政府在“風光湖水”清潔能源一體化開發建設上進一步深度合作,既實現企業的“輸血”功能在當地轉換為“造血”功能、助力地方發展,也確保企業將重點項目做優、優勢項目做大,不斷可持續發展,最終實現企地雙贏。

4.3 移民發展二、三產業

“政府搭臺、移民唱戲”。移民安置后,庫區交通、水利等基礎設施得到很大提升,有利于地方特色農副產品、礦產資源等生產外運,同時勞動力的解放能夠讓移民有更多時間精力從事二、三產業。建議移民因地制宜,借助當前盛行的電商、直播等方式積極向外界展示當地資源稟賦、美食美景、民俗文化,開發金沙江流域特色產業。水庫蓄水后形成的獨特風貌,為打造風光旅游、特色小鎮提供了基礎,可以積極探索開發農家小院、短租民宿等康養旅游,吸引周邊潛在消費群體,增加收入途徑。

5 結 語

本文以金沙江白鶴灘水電站為例,分析了新形勢下不同階段、不同角度實現水電移民共同富裕目標的移民安置創新實踐。結果表明:① 這些創新實踐舉措,有效改善了移民人居環境,完善了地方交通、水利等重大基礎設施,提升了庫區教育醫療文化水平,使移民能快速恢復生產生活、庫區能快速穩定發展,為移民實現共同富裕奠定了堅實基礎。② 實現共同富裕需要各方共同不斷努力,建議地方政府加強移民安置后續政策研究指導,企業探索以水電為基礎深化與地方政府合作,移民積極開發利用庫區特色和資源發展二、三產業,通過多渠道實現共同富裕。